排污權(quán)初始配置的相關(guān)問題及其完善

鄭菲菲，賈愛玲

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州311300）

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排污權(quán)初始配置的相關(guān)問題及其完善

鄭菲菲，賈愛玲

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州311300）

摘要：排污權(quán)的初始配置是排污權(quán)交易的重要組成部分，但目前我國排污初始配置中存在著理論依據(jù)缺乏、法律制度缺位、分配機(jī)制不規(guī)范等諸多問題。實踐中可通過確定排污權(quán)的性質(zhì)，尋找排污權(quán)正當(dāng)性依據(jù)；建立健全排污權(quán)分配的相關(guān)法律制度；多標(biāo)準(zhǔn)確定排污權(quán)人；建立以有償分配為主、無償分配為輔，多種分配方式相結(jié)合，因地制宜的排污權(quán)分配方式來解決排污權(quán)初始分配的相關(guān)問題。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)初始分配；分配機(jī)制；分配方式

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.03.04

排污權(quán)是指排污者在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。黨的十八屆五中全會再次對“堅持綠色發(fā)展”進(jìn)行了關(guān)注和強(qiáng)調(diào)，建立健全排污權(quán)初始分配制度便是其中的重要具體措施之一，初始分配的合理與否在很大程度上決定著市場交易能否持續(xù)［1］，但目前我國在排污權(quán)交易的過程中卻對排污權(quán)交易的初始分配關(guān)注過低，排污權(quán)的初始分配存在著若干問題。如何健全排污初始分配的相關(guān)法律制度？如何規(guī)范排污權(quán)初始分配的機(jī)制？誰來分，分給誰，如何分？值得研究。

1　排污權(quán)初始分配的理論基礎(chǔ)

因排污權(quán)初始分配所涉及到的理論基礎(chǔ)薄弱，排污權(quán)成為了一項極具爭議性的權(quán)利。一方面，排污權(quán)的性質(zhì)在學(xué)界仍然存在著較大分歧，給排污權(quán)初始分配的實踐造成了重大阻礙。另一方面，排污權(quán)的正義性受到質(zhì)疑。人生而具有對環(huán)境資源利用、享受環(huán)境權(quán)益的基本權(quán)利，向環(huán)境排放污染物的權(quán)利實質(zhì)上是對環(huán)境容量的利用，應(yīng)當(dāng)屬于人們所具有的基本權(quán)利，將排污權(quán)的初始分配納入市場經(jīng)濟(jì)，由政府進(jìn)行宏觀調(diào)控或者由政府直接分配是否侵害了人們的基本權(quán)利？再者，權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)以不侵害他人的權(quán)利為限，但排污權(quán)具有對環(huán)境造成破壞性的特殊屬性，其權(quán)利的行使勢必會侵害他人的環(huán)境權(quán)益，排污權(quán)的初始分配是否合法？

1.1排污權(quán)的性質(zhì)——環(huán)境容量利用權(quán)

目前關(guān)于排污權(quán)的性質(zhì)在學(xué)界仍舊眾說紛紜。歸納各學(xué)者的觀點，有學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)應(yīng)屬特別法上的物權(quán)，如王小龍等［2］、李霞等［3］、高利紅等［4］則認(rèn)為排污權(quán)屬于用益物權(quán)；曹明德等認(rèn)為排污權(quán)屬于使用權(quán)，排污權(quán)是權(quán)利人所享有的環(huán)境容量的使用權(quán)，即在合法取得的環(huán)境容量范圍內(nèi)排放一定性質(zhì)的污染物，是一種財產(chǎn)性權(quán)利。［5］

筆者贊成曹明德的觀點，認(rèn)為排污權(quán)是權(quán)利人通過行政許可所取得的對環(huán)境容量利用的權(quán)利，排污權(quán)的客體是環(huán)境容量，對環(huán)境容量的利用不能侵犯他人對環(huán)境容量利用的基本性權(quán)利，故對環(huán)境容量不能進(jìn)行排他性的利用，也不能構(gòu)成物權(quán)上的權(quán)利。因此，在排污權(quán)的初始分配中應(yīng)該充分考慮地區(qū)的環(huán)境因素及接受主體的行業(yè)屬性，排污權(quán)的初始分配應(yīng)當(dāng)不以侵害當(dāng)?shù)鼐用竦幕经h(huán)境權(quán)利為限，具體體現(xiàn)在對排污總量上限的控制。

1.2排污權(quán)交易的正當(dāng)性依據(jù)——科斯定理

外部不經(jīng)濟(jì)性指的是在社會經(jīng)濟(jì)活動中，部分生產(chǎn)者與消費者的活動造成的超越活動主體范圍的不利影響。近年來我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在國民生產(chǎn)總值迅猛增長的背后伴隨的是大量的環(huán)境污染。許多企業(yè)采用的仍然是低端、重污染技術(shù)，在自身取得經(jīng)濟(jì)收益的同時嚴(yán)重破壞了環(huán)境，但卻并未付出應(yīng)有的治理環(huán)境的費用和成本，反而將環(huán)境污染的成本轉(zhuǎn)移給了社會。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在分析外部不經(jīng)濟(jì)性時提出，要消除外部不經(jīng)濟(jì)性就要適當(dāng)?shù)卮_定資源的財產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)。根據(jù)科斯定理，將“排污權(quán)”作為一種稀缺性資源，在總量控制的前提下，通過排污權(quán)的初始配置明確排污權(quán)產(chǎn)權(quán)并通過市場交易實現(xiàn)資源配置的帕雷托最優(yōu)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系。因此，排污權(quán)的權(quán)利配置不僅不是對他人環(huán)境權(quán)益的侵害，相反它是以全民環(huán)境利益的保護(hù)為出發(fā)點的。

2　排污權(quán)初始分配的基本原則

排污權(quán)是嚴(yán)峻環(huán)境形勢所促生的一種新型權(quán)利，其具體的內(nèi)容和實施仍不夠明確，如何進(jìn)行初始分配就顯得尤為關(guān)鍵。因此，在排污權(quán)初始分配過程中應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個原則：

2.1習(xí)慣優(yōu)先原則

排污權(quán)是一個富有爭議性和直接經(jīng)濟(jì)利益性的權(quán)利，因此，排污權(quán)的初始分配要遵守習(xí)慣優(yōu)先原則。排污權(quán)的初始分配應(yīng)當(dāng)充分考慮到當(dāng)?shù)嘏盼蹤?quán)利分配的實際情況，以現(xiàn)實的污染物排放量為基礎(chǔ)，在確定排污權(quán)人以及劃分排污權(quán)排放范圍時，優(yōu)先考慮先前的已經(jīng)具有合法排污權(quán)的權(quán)利人，這樣對既存權(quán)利承認(rèn)和繼承的分配方式有助于獲得社會廣泛的認(rèn)同感。另外，既存的合法排污者往往是經(jīng)過排污權(quán)博弈后的贏家，具有在該經(jīng)營領(lǐng)域的相對優(yōu)勢，延續(xù)他們的既存權(quán)利有利于促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)效益，提高社會管理效率。

習(xí)慣優(yōu)先原則所需遵從的“習(xí)慣”必須是合法的、合理的，能被社會大眾所廣泛接受的“習(xí)慣”，而不是侵犯他人權(quán)利的惡劣習(xí)俗。

2.2支持產(chǎn)業(yè)政策原則

排污權(quán)制度設(shè)立的主要目的之一就是要協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引導(dǎo)社會生產(chǎn)方式的變革，調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。目前我國的多數(shù)企業(yè)還是粗放式的生產(chǎn)經(jīng)營方式，技術(shù)和管理水平不高，造成了大量的環(huán)境污染與資源浪費，亟需利用制度和政策引導(dǎo)企業(yè)向精益式生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，向綠色、環(huán)保、高效的方向發(fā)展。

因此，在排污權(quán)初始分配的時候應(yīng)當(dāng)注意配合政府的產(chǎn)業(yè)政策，向產(chǎn)業(yè)政策支持的企業(yè)傾斜，支持精益型企業(yè)和環(huán)保、綠色、高效能企業(yè)，在同等條件下確定其為排污權(quán)人，相對擴(kuò)大其權(quán)利，減少限制；注意均衡產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，防止將排污權(quán)集中分配給個別企業(yè)，從而造成個別企業(yè)在某一產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域壟斷經(jīng)營的情況發(fā)生；以調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與落實政府公共管理目標(biāo)為排污權(quán)初始分配的基本出發(fā)點。

2.3公平分配原則

排污權(quán)的行使方式即向環(huán)境排放污染物，其權(quán)利的行使勢必會影響他人的環(huán)境權(quán)益，因而，排污權(quán)的初始分配應(yīng)當(dāng)尤為重視公平分配。

從形式正義上看，排污權(quán)實際上是人們對于環(huán)境容量的利用，所有排污人在資源的獲取和利用上的地位都是平等的，不應(yīng)當(dāng)只將排污權(quán)的初始分配限制于部分企業(yè)之間。從實質(zhì)正義上看，排污權(quán)人的平等必須根據(jù)其不同的行業(yè)類型進(jìn)行區(qū)別對待。綠色、環(huán)保的產(chǎn)業(yè)對于環(huán)境的危害更小，高效能產(chǎn)業(yè)社會的經(jīng)濟(jì)價值更大，應(yīng)該在排污權(quán)初始分配中給他們設(shè)置相對較低的門檻，而對于那些重污染且經(jīng)濟(jì)效益又低的企業(yè)，必須提高他們獲取排污權(quán)的成本。

3　排污權(quán)初始分配機(jī)制的規(guī)范

目前在我國的排污權(quán)初始分配實踐中，存在著相關(guān)法律制度不健全，排污權(quán)初始分配無法可依；初始分配部門龐雜，權(quán)責(zé)不明，監(jiān)督機(jī)制缺乏；排污權(quán)初始分配接受對象缺乏科學(xué)論證；排污初始分配方式單一，未能充分發(fā)揮排污權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益從而提高排污權(quán)的分配效率等諸多問題，造成了各部門重排污權(quán)交易而輕排污權(quán)初始分配的普遍現(xiàn)象。

排污權(quán)的初始分配之所以變成燙手山芋，其根本原因在于排污權(quán)的初始分配實際上是對直接經(jīng)濟(jì)利益的分配，沒有規(guī)范的分配機(jī)制很容易引發(fā)企業(yè)尋租的現(xiàn)象，難以獲得公共社會的認(rèn)可，從而影響政府公信力。因此，迫切需要建立健全相關(guān)法律制度，保障排污權(quán)初始分配機(jī)制的秩序性，解決具體制度中“誰來分，分給誰，怎么分”的問題。

3.1排污權(quán)初始分配相關(guān)法律制度的健全

要健全排污權(quán)的初始分配相關(guān)法律制度，首先必須在法律上確認(rèn)排污權(quán)，其意義在于：它為排污權(quán)交易明確了交易的標(biāo)的，為人們合法使用環(huán)境容量資源以及防治環(huán)境污染和破壞提供了法律依據(jù)［6］。另外還要從《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等相關(guān)法律入手健全排污權(quán)初始分配的法律制度工作。必須明確并嚴(yán)格遵守總量控制制度，對排污權(quán)初始分配的權(quán)力部門進(jìn)行授權(quán)和機(jī)制協(xié)調(diào)，科學(xué)劃分排污權(quán)初始分配的接受對象，落實排污權(quán)初始分配中各方主體的法律責(zé)任；對特定情況下排污權(quán)初始分配的方式進(jìn)行規(guī)定，按照不同的污染物主體、種類、濃度、數(shù)量等屬性制定不同的排污權(quán)分配標(biāo)準(zhǔn)。按照不同地區(qū)的環(huán)境制定具體性規(guī)范性文件，形成相互協(xié)調(diào)、層次分明、相對統(tǒng)一的排污權(quán)初始分配法律體系。

3.2完善排污權(quán)分配主體配合機(jī)制

建立以環(huán)境主管部門為主導(dǎo)，其他行政部門高效參與的多部門合作的排污權(quán)初始分配機(jī)制。以環(huán)境主管部門為主導(dǎo)，由環(huán)境主管部門牽頭制定總量控制計劃、初始分配規(guī)則，合理配置多部門權(quán)力；其他行政部門合理分工、高效參與，及時向環(huán)保主管部門反饋排污權(quán)初始配置情況，促使環(huán)保主管部門根據(jù)實踐排污權(quán)初始分配情況結(jié)合經(jīng)濟(jì)增長、能源需求情況對排污權(quán)的總量控制及分配規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，以科學(xué)的分工機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制來保障排污權(quán)初始分配的有序進(jìn)行。

充分考慮排污權(quán)初始分配的地方差異性，由國家環(huán)境保護(hù)部制定各行業(yè)的總量控制及初始分配規(guī)則，統(tǒng)籌排污權(quán)的初始分配工作；各省市環(huán)境主管部門以國家環(huán)境保護(hù)部所制定的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合地方的環(huán)境質(zhì)量及能源經(jīng)濟(jì)政策，確定本行政區(qū)內(nèi)的總量排放及分配規(guī)則，在上級環(huán)境主管部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下參與排污權(quán)的初始分配工作。

3.3多標(biāo)準(zhǔn)確定排污權(quán)人

首先，排污權(quán)人的確定應(yīng)當(dāng)以公平為原則。擴(kuò)大排污權(quán)的接受主體范圍，在行業(yè)差異的基礎(chǔ)上賦予各同類同質(zhì)企業(yè)相同的機(jī)會，公開排污權(quán)初始分配確定的過程，保證排污權(quán)初始分配的公平性。

其次，排污權(quán)人的確定應(yīng)當(dāng)以保護(hù)環(huán)境為主要目標(biāo)之一，優(yōu)先考慮綠色、環(huán)保行業(yè)的企業(yè)，為“減排貢獻(xiàn)大戶”而不是“排污貢獻(xiàn)大戶”提供優(yōu)惠政策，注重提升企業(yè)的減排效果。

最后，排污權(quán)人的確定應(yīng)當(dāng)以公共利益為導(dǎo)向，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)。

3.4多種排污權(quán)初始分配方式的有機(jī)選擇

當(dāng)前我國排污權(quán)的初始分配主要采用免費分配、政府定價出售、拍賣這三種方式，但這三種分配方式都各有利弊，如免費分配最大的優(yōu)點是簡單易行，確保排污權(quán)初始分配的效率，但該種分配方式有悖于市場經(jīng)濟(jì)，污染控制效果不盡人意，不利于環(huán)境行政管理；政府定價出售簡易方便，但卻需要耗費大量的信息成本，一旦定價不合理將會嚴(yán)重影響排污權(quán)交易的二級市場且容易造成企業(yè)尋租的現(xiàn)象；拍賣相較于其他兩種分配方式更接近均衡分配的結(jié)果，但拍賣勢必增加企業(yè)成本，亦有可能使得排污權(quán)集中在少數(shù)幾家具有資本絕對優(yōu)勢的企業(yè)手中，不利于排污權(quán)的二級市場運作及排污權(quán)保護(hù)環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的實現(xiàn)，這些優(yōu)點和不足在不同的行業(yè)和技術(shù)領(lǐng)域都會被不同程度的放大和縮小，因此，沒有特定適用于任何領(lǐng)域的分配方式。

目前排污權(quán)初始分配方式的選擇主要為以下幾種方式：（1）免費分配為主，有償分配為輔［7］；（2）有償分配為主，無償分配為輔［8］；（3）將排污權(quán)按一定比例分為有償分配、無償分配和儲備三部分，三部分的比例關(guān)系和分配原則應(yīng)因地制宜并進(jìn)行公示［9］。

筆者認(rèn)為，排污權(quán)初始分配方式的選擇應(yīng)當(dāng)以總量控制為前提，有償分配為主，無償分配為輔；多種分配方式結(jié)合，因地制宜。排污權(quán)的有償分配迫使企業(yè)將內(nèi)部成本外部化，將有利于環(huán)境問題的解決和企業(yè)的轉(zhuǎn)型，同時也是排污權(quán)人對環(huán)境容量使用所應(yīng)當(dāng)支付的費用和償還給公眾的對環(huán)境資源使用的合理對價，是市場經(jīng)濟(jì)大勢所趨。在此基礎(chǔ)上，提取一定比例的排污權(quán)按照地方政策及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向進(jìn)行無償分配或在掌握市場供求關(guān)系的情況下進(jìn)行政府定價出售?？偠灾?，排污權(quán)初始分配方式的選擇，必須滿足多項價值目標(biāo)，并最終取決于在某個特定時間和地點起支配作用的制度、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件［10］。

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生態(tài)文明

The Related Problems and Improvement of The Initial Allocation of Emission Right

Zheng Feifei，Jia Ailing
（Zhejiang A&F University，Hangzhou Zhejiang 311300，China）

Abstract：The initial allocation of emission right is the most important part of the emission right trading. But there are lots of problems，including lacking of theoretical basis，the absence of legal system，allocation mechanism is not standardized and so on. The idea of improving the initial allocation of emission rights included：determine the nature of the emission rights to find the basis of the legitimacy of emission rights，standardized allocation mechanism，establish distribution mode for value，and sometimes for free，combination of a variety of distribution methods，suit the mode to local conditions. Key words：the initial allocation of emission right，allocation mechanism，distribution mode

中圖分類號：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-813X（2016）03-0012-04

收稿日期：2016-04-05

作者簡介：鄭菲菲（1992-），女，浙江省溫州市人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生在讀，主要從事生態(tài)法律與保護(hù)政策研究。