南京市大氣污染防治對策研究

楊　峰，劉春蕾，牟瑩瑩，李文青

（南京市環(huán)境保護科學研究院，江蘇南京210013）

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南京市大氣污染防治對策研究

楊峰，劉春蕾，牟瑩瑩，李文青

（南京市環(huán)境保護科學研究院，江蘇南京210013）

摘要：南京市大氣環(huán)境質(zhì)量達標率不高，工業(yè)、機動車、揚塵等污染突出，區(qū)域復(fù)合污染特征明顯。通過分析產(chǎn)生這些大氣污染的根源，借鑒國內(nèi)外大氣污染防治經(jīng)驗，著重從完善法規(guī)政策、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和能源結(jié)構(gòu)、控制揚塵排放、強化監(jiān)測預(yù)警與聯(lián)防聯(lián)控、完善環(huán)境經(jīng)濟政策和創(chuàng)新公眾參與六大方面提出了針對性的對策建議，以期強化未來南京市大氣污染防治，改善大氣環(huán)境質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：大氣污染；原因；經(jīng)驗；對策

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.03.19

近年來，隨著社會的不斷發(fā)展和城市化進程的不斷加快，城市大氣環(huán)境污染越發(fā)突出，以京津冀、長三角和珠三角地區(qū)為代表，大氣污染區(qū)域性特征明顯，對區(qū)域內(nèi)社會生產(chǎn)和人民生活造成重大影響［1-2］，大氣污染防治工作取得一定成效。最新數(shù)據(jù)顯示［3］，2015年南京市建成區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量達標率為64.4%，同比2014年上升12.3個百分點，細顆粒物（PM2.5）濃度降幅居江蘇省第一，空氣質(zhì)量有所改善。但可以看到，南京市空氣質(zhì)量達標率仍然較低，霧霾天氣仍頻發(fā)，大氣污染防治形勢依然嚴峻。據(jù)環(huán)保部網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)，在第一批實施空氣質(zhì)量新標準的74個城市中，南京市在2016年1月和2月達標天數(shù)比例均不足50%，處于最差檔級。超標天數(shù)中以PM2.5為首要污染物的天數(shù)最多，其次是可吸入顆粒物（PM10）。2016年是“十三五”開局之年，也是南京市全面建成小康社會決勝階段的開局之年，大氣環(huán)境質(zhì)量改善處于攻堅克難的關(guān)鍵時期，因此南京市大氣污染防治仍有許多工作要做。本研究通過對南京市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況的梳理分析，整理借鑒先進大氣污染防治經(jīng)驗，提出本地化防治對策，以期為改善南京大氣環(huán)境質(zhì)量提供基礎(chǔ)。

1　南京市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況

1.1南京市大氣環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

2015年，南京市建成區(qū)空氣質(zhì)量達到國家二級標準天數(shù)235 d，達標率為64.4%，同比2014年上升12.3個百分點［3-4］?？諝赓|(zhì)量未達到國家二級標準天數(shù)130 d，其中輕度污染93 d，中度污染27 d，重度污染10 d，首要污染物主要為PM2.5。2012—2015年間，南京市大氣主要污染物濃度變化情況見表1。

表1　2012—2015年南京市大氣污染物濃度變化情況　μg/m3

可以看到，2012年在舊空氣質(zhì)量標準（GB 3095-1996）衡量下，SO2和NO2濃度均達標，PM10濃度略有超標。2013年使用新空氣質(zhì)量標準（GB 3095-2012）后，SO2、NO2、PM10和PM2.5濃度均有好轉(zhuǎn)，其中隨著總量減排及脫硫脫硝設(shè)施工作的逐步推進，SO2和NO2兩者濃度保持達標狀態(tài)，呈穩(wěn)中有降的趨勢；PM10和PM2.5在各項控制措施不斷推進下，濃度也逐漸下降，且下降幅度較為顯著，2015年兩者分別比2014年下降22%和23%左右，但依然維持在高位，同時突發(fā)污染情況仍時有發(fā)生；CO和O3濃度穩(wěn)中有升，特別是O3濃度。最新數(shù)據(jù)顯示，O3在多數(shù)時候已取代PM2.5成為南京市大氣污染首要污染物。

1.2南京大氣質(zhì)量存在的問題

通過以上分析，結(jié)合南京實際，可以發(fā)現(xiàn)南京市空氣質(zhì)量有所改善，但仍存在以下問題：

1.2.1大氣環(huán)境指標年均值達標率不高

離80%的優(yōu)良天數(shù)目標仍相差約16%，且空氣質(zhì)量易出現(xiàn)反復(fù)。

1.2.2大氣環(huán)境感官指標較差

“臟、霾、酸和味”現(xiàn)象突出。集中表現(xiàn)在浮塵量大，霧霾嚴重，酸雨增多和化工異味擾民。

1.2.3重工業(yè)結(jié)構(gòu)型污染特征顯著

2014年南京市第二產(chǎn)業(yè)比重在三產(chǎn)結(jié)構(gòu)中占比仍高達41.6%，重工業(yè)總產(chǎn)值占全市規(guī)模以上工業(yè)的比重仍高達79.8%［5］。

1.2.4機動車快速增長污染影響突出

據(jù)測算，全市機動車每年的污染物排放量接近40萬t，NOx排放量占到城區(qū)空氣NOx污染物總量的1/4。

1.2.5揚塵污染影響嚴重

建筑揚塵和道路揚塵依然是南京市大氣的主要污染源之一。對南京市大氣污染物排放清單的研究表明，2014年南京市揚塵源PM10排放總量為97 574 t，PM2.5排放總量為28 306 t，分別占全市PM10和PM2.5排放總量的第一和第二位。

1.2.6大氣區(qū)域復(fù)合型污染特征明顯［6］

南京市大氣環(huán)境污染已由傳統(tǒng)“煤煙型”污染逐步向“煤煙、機動車和工業(yè)復(fù)合型”污染轉(zhuǎn)變。O3和顆粒物細粒子等二次污染不斷出現(xiàn)。這些與2015年發(fā)布的南京市大氣源解析結(jié)果相互吻合。源解析結(jié)果顯示，南京市PM2.5來源中，工業(yè)占比為46.4%（其中，燃煤為27.4%，工業(yè)生產(chǎn)為19.0%），機動車占24.6%，揚塵占14.1%，其他污染源占14.9%。根據(jù)空氣質(zhì)量數(shù)值模型模擬計算結(jié)果，區(qū)域傳輸對南京PM2.5貢獻率范圍在19.6%～37.9%之間，平均貢獻率為28.5%?？梢钥闯?，燃煤是南京市空氣污染的最大污染源，其次是工業(yè)生產(chǎn)和機動車尾氣、揚塵等，這四大污染源占PM2.5來源的85%以上。

1.3南京市大氣污染的主要原因

以上問題分析原因，主要有以下幾個方面：

1.3.1燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)

2005—2014年期間，南京市能源消耗增速平均約達到6.97%，同期GDP平均增速約為11.1%，能源驅(qū)動型經(jīng)濟特征較為明顯，而南京市能源消耗以煤炭為主，帶來的大氣污染比較嚴重。

1.3.2不合理的產(chǎn)業(yè)布局及結(jié)構(gòu)

對2014年南京市工業(yè)SO2、NOx和煙（粉）塵三種污染物前20名排放企業(yè)的排放情況統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)［5］，污染物排放主要集中在石油、化工及鋼鐵等企業(yè)，這些企業(yè)主要分布在六合區(qū)、棲霞區(qū)和雨花臺區(qū)等地。隨著南京城市的發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)布局對南京市形成包圍之勢，排放的污染物易積累造成污染，布局不合理之處已不斷顯現(xiàn)［2］。同時，2014年，南京市第二產(chǎn)業(yè)比重雖比以往逐年下降，但依然維持在41.6%的較大比例。

1.3.3機動車、揚塵等污染依然較重

截止到2014年底，南京市機動車保有量增長為201.5萬輛，并仍以每月2萬輛左右的速度繼續(xù)增長，機動車尾氣污染日益加重。同時，現(xiàn)有在建工地、周邊大氣污染物遠距離輸送等對本地大氣污染有助推作用［6-7］。

1.3.4不利污染物擴散的地理條件

南京市主城區(qū)三面環(huán)山一面臨江，地勢呈向西北開口的簸箕狀，這種類似于盆地的相對封閉的地形，使得城市大氣中污染物的擴散條件相對較差。

1.3.5氣候因素

南京地處中緯度大陸東岸，屬北亞熱帶季風氣候區(qū)，具有四季分明的氣候特征。在這種天氣形勢下，大氣擴散條件存在較大差異，逆溫層和較高空氣濕度易造成大氣污染物的堆積。

2　國內(nèi)外大氣污染防治先進經(jīng)驗

大氣污染防治是全球性挑戰(zhàn)，已被各國政府高度重視［8-11］。本研究對先進大氣污染防治經(jīng)驗進行學習，以期為南京大氣污染防治工作提出借鑒。

2.1國外發(fā)達地區(qū)大氣污染防治經(jīng)驗

可概括為5個“注重”。

2.1.1注重立法體系建設(shè)

主要做法有：制定核心法律，如英國于1956年頒布并多次修訂的《清潔空氣法》；立法明確權(quán)利清單；劃定控制區(qū)域?qū)嵭新?lián)動。

2.1.2注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和能源調(diào)整

20世紀80年代，歐美等發(fā)達國家對工業(yè)污染的控制全面轉(zhuǎn)向為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力于發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和綠色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。2011年數(shù)據(jù)顯示，英國能源消費結(jié)構(gòu)中煤炭、天然氣、石油、電力比例已由1970年的39.1：2.5：47.1：11.4調(diào)整為1.8：30.7：45：19.8，化石能源在能源消費中的比例不斷下降，新能源比例顯著上升。

2.1.3注重加強城市環(huán)境管理

主要手段包括發(fā)展公共交通、推廣清潔能源、治理交通污染和城市綠化建設(shè)等方面。

注重治理資金來源多元化，同時，國外發(fā)達地區(qū)大氣污染防治還注重公眾參與途徑多樣化。

2.2國內(nèi)發(fā)達地區(qū)大氣污染防治經(jīng)驗

可主要理解為4個“強化”。

2.2.1強化法律體系建設(shè)

北京、上海等地率先出臺了地方性防治大氣污染條例，進一步完善了大氣污染防治的法律體系。

2.2.2強化控制手段

北京確定了削減存量與控制增量相結(jié)合的“雙控制度”，上海實行了大氣污染物排放濃度控制和主要大氣污染物排放總量控制相結(jié)合的管理制度。

2.2.3強化大氣污染處罰手段

北京市對違法行為遵循“加倍處罰”和“罰無上限”的原則。

此外，國內(nèi)發(fā)達地區(qū)大氣污染防治還強化大氣重污染應(yīng)急措施。

3　南京市大氣污染防治對策建議

不同地區(qū)大氣污染治理做法既有共性，也有各自特色。要實現(xiàn)南京市大氣污染防治，在學習借鑒之余，應(yīng)從南京以上自身污染特點出發(fā)。PM2.5源解析及南京市大氣污染物排放清單的研究成果，為科學、合理、有針對性地開展南京市大氣污染治理提供了重要的依據(jù)。

3.1完善大氣污染防治法規(guī)政策，增強可操作性

南京市政府2013—2015年期間，以每年約7份文件的速度推出各項政策規(guī)定［3］，內(nèi)容涵蓋燃煤、化工、揚塵、機動車乃至餐飲油煙，基本解決了大氣污染防治立法“空白”，但還應(yīng)注重大氣污染防治法律法規(guī)間的“內(nèi)耗”及“外損”問題，保障法律法規(guī)的權(quán)威性和可操作性，以防法規(guī)政策不能有效落到實處，流于“擺設(shè)”。歐盟對法律法規(guī)可操作性的重視值得借鑒。此外，還應(yīng)注重解決環(huán)境法規(guī)手段在執(zhí)行中共治不足，執(zhí)法不力，責任不明，效果不佳等現(xiàn)象。強化責任考核，制定實施南京市考核細則，并分解到各區(qū)、園區(qū)和部門，嚴格落實監(jiān)管責任。

3.2優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和能源結(jié)構(gòu)

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，總體來說應(yīng)堅持走綠色、低碳、環(huán)保的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，使南京逐步由生產(chǎn)基地向服務(wù)基地轉(zhuǎn)型。目前南京市集中了“兩鋼、四化、六電”等大型重污染企業(yè)，急需從產(chǎn)業(yè)布局上進行優(yōu)化、調(diào)整。此外，南京市東部地區(qū)環(huán)境容量小，污染強度高，環(huán)境壓力大，建議在產(chǎn)業(yè)布局上，優(yōu)化東部地區(qū)的重化工業(yè)項目建設(shè)。對能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，應(yīng)逐步降低南京市煤炭使用量，建立煤炭消費總量預(yù)測預(yù)警機制，對煤炭消費總量增長較快的重點行業(yè)和企業(yè)進行預(yù)警調(diào)控，電力、鋼鐵、水泥不再新增產(chǎn)能，不再批準新建增加煤炭用量的項目，建立健全能源消耗強度與能源消費總量“雙控”制度，切實提高重點領(lǐng)域的能效水平。到2020年，南京市煤炭消費總量控制在3 000萬t以內(nèi)，煤炭消費量占一次能源消費的比重下降至50%，從而降低對傳統(tǒng)化石能源的依賴。同時，加大清潔能源、清潔原料供給力度，提高天然氣、優(yōu)質(zhì)原油等清潔能源的配比額度，從源頭上緩解大氣污染現(xiàn)狀。

3.3控制機動車、揚塵源等排放

針對南京市移動源（尤其是機動車）和揚塵源已成為除工業(yè)污染外影響全市大氣環(huán)境質(zhì)量的突出因素，應(yīng)強化機動車在內(nèi)的各種移動源污染防治。建議提高機動車排放標準；加強機動車環(huán)保檢驗監(jiān)管工作；推動行業(yè)機動車結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，加快新能源汽車的推廣使用，加大對新能源汽車的財政補貼；加快制定國家船舶污染排放標準，開展港口、船舶污染控制；開展非道路移動機械污染控制。對揚塵污染，應(yīng)深化揚塵防控措施，建立規(guī)范化、制度化的揚塵控制、管理和監(jiān)測體系。嚴控施工揚塵，落實屬地責任和網(wǎng)格化管理，全面推進文明施工；降低道路揚塵。提高道路保潔水平，嚴控渣土車輛運輸管理；落實港口、碼頭、車站、商品混凝土攪拌站等裝卸作業(yè)及物料堆場落實控塵措施。

3.4強化監(jiān)測預(yù)警與聯(lián)防聯(lián)控體系建設(shè)

進一步強化監(jiān)測預(yù)警，降低突發(fā)性及持續(xù)性大氣污染對生態(tài)環(huán)境的危害。構(gòu)建“統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)有序、反應(yīng)靈敏”的監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急體系，充分做好應(yīng)對重污染天氣預(yù)案。加強南京氣象、環(huán)保等部門聯(lián)動，完善空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報系統(tǒng)，細化不同預(yù)警等級應(yīng)急管控清單，提前做好應(yīng)對準備。經(jīng)驗表明，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控已成為解決區(qū)域性大氣污染的根本途徑［13］。當前，包括南京市在內(nèi)的長三角地區(qū)是大氣污染重災(zāi)區(qū)，建立一套高層面大氣污染聯(lián)防聯(lián)控體系很有必要，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估，聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)籌環(huán)境資源，形成治污合力，共同推進區(qū)域污染防治和區(qū)域空氣質(zhì)量的改善。

3.5完善環(huán)境經(jīng)濟政策作用

企業(yè)治污減排是大氣污染治理的有效途徑。如何引導污染企業(yè)主動治污，向綠色轉(zhuǎn)型，需把外部壓力變成內(nèi)生動力，而綠色政策則能起到催化劑的作用。美國排污許可證制度是這方面成功案例。如今排污許可證制度已作為西方發(fā)達國家污染防治的“支柱”，并已制度化、程序化、規(guī)范化。南京市自2015年4月1日正式上調(diào)了實施多年的排污費征收標準，并在同年開展了排污權(quán)交易試點工作，全市正在創(chuàng)建生態(tài)文明城市。針對當前南京市大氣污染防治的嚴峻形勢，環(huán)境經(jīng)濟政策還需要進一步健全完善。一是嚴格落實大氣污染物排污權(quán)有償交易等環(huán)境經(jīng)濟政策；明確區(qū)域限批制度，并設(shè)置解除限批的條件；明確大氣污染的限期治理制度和實施主體。二是繼續(xù)推出新政策，并注重政策的協(xié)調(diào)性，制定落實的細則和方法，確保政策落地，發(fā)揮效力。三是探索建立適應(yīng)綠色發(fā)展的綠色政策體系，發(fā)揮市場機制在環(huán)境資源配置中的決定性作用，發(fā)揮“看不見的手”的作用，運用經(jīng)濟手段促進企業(yè)環(huán)境成本內(nèi)部化，引導和激勵企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，改進技術(shù)工藝，節(jié)約資源，減少污染。

3.6創(chuàng)新公眾參與方式

歐盟為促進公眾參與環(huán)保的做法值得南京借鑒。應(yīng)摒棄宣言式的缺乏可操作性的具體規(guī)范，建立本地化的公眾參與制度［14］。逐步完善公開大氣污染情況、數(shù)據(jù)、防治方案和計劃以及執(zhí)行情況等信息，保障公眾的知情權(quán)，助力公眾參與大氣環(huán)境保護。同時，加強宣傳教育，鼓勵和引導公眾參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、違法案件調(diào)查、環(huán)境影響報告書編制以及環(huán)境保護宣傳教育、社會實踐、志愿服務(wù)及相關(guān)公益活動等。從制度上發(fā)揮公眾作為最廣泛、最直接的環(huán)境監(jiān)督者作用。

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（編輯：程俊）

Countermeasure Research on Nanjing Atmospheric Pollution Prevention and Control

Yang Feng，Liu Chunlei，Mu Yingying，Li Wenqing
（Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing Jiangsu 210013，China）

Abstract：The compliance rate of Nanjing atmospheric quality is not high. Pollution of industry and motor vehicle，as well as dust，is prominent，the characteristics of regional complex pollution is obvious. Based on analyzing the pollution reasons and advanced experience of atmospheric pollution prevention and control at home and abroad，six aspects countermeasures and suggestion were directly proposed out in order to strengthen the treatment and improve the atmospheric environment quality，mainly including improving regulations and policies，optimizing industrial layout and energy structure，controlling dust emission，strengthening monitoring and warning and joint prevention and control，as well as improving environmental economic policies and innovating public participation.

Key words：atmospheric pollution，reasons，experience，countermeasures

中圖分類號：X51

文獻標識碼：A

文章編號：1008-813X（2016）03-0067-05

收稿日期：2016-03-31

基金項目：南京市科委軟科學基金資助項目《南京市生態(tài)文明促進立法研究》（201402083）；南京市“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃專項任務(wù)

作者簡介：楊峰（1983-），男，湖北襄陽人，畢業(yè)于南京農(nóng)業(yè)大學環(huán)境工程專業(yè)，博士，工程師，主要從事大氣污染防治、環(huán)境規(guī)劃及環(huán)境污染等研究工作。