高校學(xué)生處分權(quán)研究
——以高校紀(jì)檢監(jiān)察為視角

王成偉

(常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 常州 213164)

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高校學(xué)生處分權(quán)研究
——以高校紀(jì)檢監(jiān)察為視角

王成偉

(常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 常州 213164)

近年來時(shí)常發(fā)生的“大學(xué)生狀告母校”案件，在一定程度上折射出高校學(xué)生處分權(quán)力的異化，亟待法律規(guī)范、制度約束與監(jiān)督。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)生處分權(quán)的有效監(jiān)督，既是依法治校的應(yīng)有之義，又是學(xué)生權(quán)利保障的內(nèi)在要求。

高校；學(xué)生處分權(quán)；紀(jì)檢監(jiān)察

近年來，高校與學(xué)生之間的法律糾紛時(shí)常發(fā)生，頻現(xiàn)“大學(xué)生狀告母?！卑讣?，主要案由是學(xué)生不服高校處分，認(rèn)為高校處分學(xué)生用權(quán)任性。這在一定程度上折射出高校學(xué)生處分權(quán)力的異化，亟待法律規(guī)范、制度約束與監(jiān)督。

一、高校學(xué)生處分權(quán)力的正當(dāng)性

學(xué)界普遍認(rèn)為，高校與學(xué)生之間存在行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系[1]。高校具有處分學(xué)生的權(quán)力，在筆者看來，這種權(quán)力直接來源于二者之間的法律關(guān)系，正是二者之間存在的行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系決定了高校處分學(xué)生權(quán)力的正當(dāng)性。

(一)高校管理的需要——基于行政法律關(guān)系的應(yīng)然要求

高校管理是學(xué)校管理者通過一定的機(jī)構(gòu)和制度采用不定期的手段和措施，帶領(lǐng)和引導(dǎo)師生員工，充分利用校內(nèi)外資源和條件，整體優(yōu)化學(xué)校教育工作，有效實(shí)現(xiàn)學(xué)校工作目標(biāo)的組織活動(dòng)[2]。該組織活動(dòng)即高校管理行為的體現(xiàn)，高校實(shí)施管理行為的法律依據(jù)即高校管理權(quán)的來源是研究高校學(xué)生處分權(quán)力首先要解決的問題。

國家教育行政部門為了實(shí)現(xiàn)教育管理目的而賦予高校一定的管理權(quán)，二者的教育管理目標(biāo)是一致的。當(dāng)學(xué)生的行為成為影響高校和諧的因素或者高校認(rèn)為學(xué)生的行為與教育行政管理權(quán)產(chǎn)生沖突時(shí)，高校對(duì)學(xué)生的處分權(quán)便要發(fā)揮作用。高校學(xué)生處分權(quán)就是高校根據(jù)法定事由和法定程序?qū)κ芙逃叩囊环N強(qiáng)制性處分，也叫高校對(duì)學(xué)生的紀(jì)律處分[3]。正是基于該因素，教育法律法規(guī)授權(quán)高校行使教育管理職能，即前述高校與學(xué)生之間存在行政法律關(guān)系。具體而言，根據(jù)《教育法》第28條第四款、《高等教育法》第41條和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)第52條規(guī)定，高校對(duì)學(xué)生享有學(xué)籍管理、批評(píng)教育和紀(jì)律處分的權(quán)力。由此可見，高校行使對(duì)學(xué)生的處分權(quán)既是管理的需要,又是二者之間行政法律關(guān)系的應(yīng)然要求。

(二)高校與學(xué)生合同關(guān)系的需要——基于民事法律關(guān)系的應(yīng)然要求

根據(jù)前述高校與學(xué)生之間存在民事法律關(guān)系，即在食宿服務(wù)、教材訂購、教學(xué)設(shè)施的使用等方面建立的合同關(guān)系。此關(guān)系自大學(xué)生入校之際，在遵守平等、自愿等民法基本原則的基礎(chǔ)上建立，雙方根據(jù)合同約定履行義務(wù)。高校負(fù)責(zé)提供滿足學(xué)生需求的餐飲和住宿條件，符合教學(xué)要求的設(shè)施以及教材訂購等服務(wù)，學(xué)生則要根據(jù)合同約定支付相關(guān)費(fèi)用，在接受教育服務(wù)主合同之外，同時(shí)接受相關(guān)附加合同的約定[4]。為此，高校須做好相關(guān)的管理服務(wù)工作，制定《學(xué)生公寓管理規(guī)定》、《學(xué)生文明用餐公約》等制度作為附加合同，以此約束學(xué)生的個(gè)性化行為，保障校園安全與穩(wěn)定，使得二者之間的教育服務(wù)合同、后勤服務(wù)合同約定的校方的義務(wù)得以充分履行，進(jìn)而保障學(xué)生的合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，使得二者之間的服務(wù)合同得以充分履行。

基于上述目的，即民事法律關(guān)系對(duì)高校須履行義務(wù)的要求，高校自然要制定有利于校方義務(wù)履行和保障學(xué)生學(xué)習(xí)生活權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的合同條款，并以管理制度的形式呈現(xiàn)。可以肯定的是，高校制定管理制度的出發(fā)點(diǎn)或者目的是良性的，不過為了使制度具有威懾性和實(shí)效性，相應(yīng)的管理手段即處分作為懲罰性條款就出現(xiàn)在管理制度當(dāng)中。至此，高校行使對(duì)學(xué)生的處分權(quán)作為一種違約的懲罰性條款，既是二者之間合同關(guān)系的需要又是二者之間民事法律關(guān)系的應(yīng)然要求。

二、高校學(xué)生處分權(quán)力的異化分析

孟德斯鳩在《論法的精神》中說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使權(quán)力一直遇到界限的地方才休止?！盵5]高校學(xué)生處分權(quán)力也不例外，存在隨意性強(qiáng)、依據(jù)不合法、程序不公正、監(jiān)督缺失等問題。

(一)立法缺陷產(chǎn)生的不良影響

立法內(nèi)容不夠完善，時(shí)滯性比較突出。綜觀《規(guī)定》有關(guān)程序的規(guī)定，尚存在“沒有明確規(guī)定高校的告知義務(wù)，有關(guān)代理權(quán)行使問題的規(guī)定過于簡單，對(duì)申辯權(quán)的規(guī)定不夠具體，聽證程序的規(guī)定缺失，沒有明確規(guī)定訴訟救濟(jì)途徑”等缺陷[6]。此外，《教育法》、《高等教育法》、《學(xué)位條例》中最早的實(shí)施至今己近二十多年，伴隨高等教育的改革，許多新問題、新情況不斷出現(xiàn)，但上述法律規(guī)范中卻沒有相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致新問題無法可依。

立法技術(shù)上原則性表述較多，用語比較空泛，缺乏可操作性。比如，《教育法》第42條第四款規(guī)定，“受教育者可以對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益提出申訴或者依法提起訴訟”，此處的“申訴”的具體程序是什么，“合法權(quán)益”包括哪些，“訴訟”的性質(zhì)是什么，《規(guī)定》第5條第五款內(nèi)容基本承襲了《教育法》第42條第四款的規(guī)定，沒有做出補(bǔ)充回答，導(dǎo)致法規(guī)難以適用。

(二)紀(jì)律本身合法性的質(zhì)疑

高校依據(jù)《教育法》、《規(guī)定》等上位法制定本校的學(xué)生管理制度，以此來約束和管理本校學(xué)生。在“從嚴(yán)管理”理念的指導(dǎo)下，高校自創(chuàng)的管理制度即紀(jì)律本身不可避免地打上“嚴(yán)”的烙印，“嚴(yán)”過法律法規(guī)就是違反上位法的表現(xiàn)，違反上位法的高校紀(jì)律不應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生效力。

筆者以常州某高職院?！秾W(xué)生違紀(jì)處理規(guī)定(試行)》為紀(jì)律合法性分析的樣本。該規(guī)定第二章“錯(cuò)誤性質(zhì)及處理”共計(jì)21條，其中許多條款存在違反上位法的情況，以第7條為例。第7條規(guī)定，學(xué)生具有“組織、策劃和參與擾亂社會(huì)秩序或破壞學(xué)校正常教學(xué)、科研、生活秩序，從事破壞安定團(tuán)結(jié)的活動(dòng)”、“組織開展未經(jīng)批準(zhǔn)的社會(huì)政治、學(xué)術(shù)活動(dòng)或舉辦未經(jīng)批準(zhǔn)的沙龍、俱樂部等”情形之一者，視情節(jié)輕重和悔改態(tài)度，給予記過以上直至開除學(xué)籍處分。至于處以何種處分，沒有具體規(guī)定，只能以高校自身認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予的處分為標(biāo)準(zhǔn)。不但處分裁量權(quán)之大，而且如果處以“開除學(xué)籍”處分，則不符合《規(guī)定》第54條關(guān)于開除學(xué)籍處分情形的規(guī)定，也就是違反上位法的規(guī)定，顯然該高校該條學(xué)生違紀(jì)處理規(guī)定不合法。

(三)處分程序的不公正

美國大法官杰克遜指出：“程序的公平性和穩(wěn)定性是自由的不可或缺的要素，只要適用公平、不偏不倚，再嚴(yán)厲的實(shí)體法也可以忍受。”[7]在“重實(shí)體、輕程序”法律傳統(tǒng)的影響下，高校遵循正當(dāng)程序原則的情況并不理想，高校處分學(xué)生的程序不公正。這集中表現(xiàn)在：“高校事前告知義務(wù)即對(duì)相關(guān)紀(jì)律的宣傳教育義務(wù)履行不到位，作出處分決定時(shí)未告知處分決定的內(nèi)容、依據(jù)、理由并提供陳述和申辯的機(jī)會(huì)，作出處分決定后沒有按照法定程序送達(dá)處分決定書?！?/p>

在“艾某訴母校重慶某高校降格留級(jí)處分程序不公案”中，重慶某高校2009級(jí)七年制本碩連讀臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)學(xué)生艾某，在校期間累計(jì)補(bǔ)考課程4門，重考17.5學(xué)分課程。2013年9月，該校教務(wù)處發(fā)出《降格通知》，將艾某降至五年制臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)。艾某認(rèn)為學(xué)校僅因幾科成績不合格就將其降格留級(jí)不合情理，且作出處分決定前未履行通知義務(wù)，也沒有聽取被處分人意見，違反了法定程序，遂向重慶市渝中區(qū)人民法院起訴請(qǐng)求撤銷上述決定。法院審理認(rèn)為，該處分在實(shí)體處理上并無不當(dāng)，但該校在作出對(duì)艾某的處理決定前，沒有聽取艾某的陳述和申辯，根據(jù)《規(guī)定》第56條規(guī)定，屬于程序違法，依法應(yīng)予撤銷。

(四)處分權(quán)監(jiān)督機(jī)制的缺乏

事前事中監(jiān)督缺失。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要工作職責(zé)之一是監(jiān)督高校權(quán)力的運(yùn)行，而處分權(quán)的行使是高校權(quán)力運(yùn)行的重要內(nèi)容，必然受到高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。然而，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)往往將主要精力放在校內(nèi)涉及人、財(cái)、物等重要領(lǐng)域或者風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)督檢查上，忽略了對(duì)高校處分學(xué)生依據(jù)的合法性、程序的公正性、事實(shí)的準(zhǔn)確性的監(jiān)督。換言之，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督難以輻射到學(xué)生處分，給高校學(xué)生處分的任性用權(quán)創(chuàng)造了空間。

事后監(jiān)督嚴(yán)重缺失。事后監(jiān)督是對(duì)違法或錯(cuò)誤的糾正。在高校紀(jì)檢監(jiān)察視野下，事后監(jiān)督缺失是指受處分學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)制度即校內(nèi)申訴制度不完善?！督逃ā返?2條第四款與《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第5條第四款規(guī)定，“受教育者對(duì)學(xué)校給予的處分不服可以向?qū)W校、教育行政部門提出申訴”。對(duì)于校內(nèi)申訴，被申訴人為高校，又向高校提出，高校既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，其公正性受到嚴(yán)重質(zhì)疑，這是校內(nèi)申訴機(jī)制不完善的體現(xiàn)，使得事后監(jiān)督名存實(shí)亡。

三、規(guī)范高校學(xué)生處分權(quán)力運(yùn)行的對(duì)策

規(guī)范高校學(xué)生處分權(quán)力的運(yùn)行，必須從高校學(xué)生處分權(quán)力運(yùn)行存在的問題入手，注重源頭治理，加強(qiáng)教育立法，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，健全管理制度，強(qiáng)化用權(quán)監(jiān)督，形成規(guī)范高校學(xué)生處分權(quán)力運(yùn)行的體制機(jī)制。

(一)加強(qiáng)教育立法

首先，要加強(qiáng)現(xiàn)有法律法規(guī)的修繕工作，在梳理匯總的基礎(chǔ)上，將過時(shí)的、與上位法沖突的條款刪除，將抽象的原則性的表述條款盡可能具體化、明確化，切實(shí)增強(qiáng)教育法律法規(guī)的可操作性；其次，要加強(qiáng)對(duì)教育法律法規(guī)體系空白部分的立法，為高校依法治校和學(xué)生維護(hù)自身合法權(quán)益提供法律依據(jù)。

需要特別說明的是，立法工作要注重保護(hù)“弱勢”一方即學(xué)生的權(quán)利，比如借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)方面的完備立法，盡快出臺(tái)《普通高校學(xué)生申訴條例》，全面細(xì)致地規(guī)定高校學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)的設(shè)置、屬性、權(quán)限、人員組成、受理范圍、受理程序以及效力等，形成對(duì)高校學(xué)生處分權(quán)力的有力監(jiān)督。

(二)制定“學(xué)生本位”的紀(jì)律

首先，轉(zhuǎn)變高校紀(jì)律制定的理念，實(shí)現(xiàn)從“管理本位”到“學(xué)生本位”的轉(zhuǎn)變?？疾烀绹箵?dān)福大學(xué)《學(xué)生司法章程》的第一部分，可以發(fā)現(xiàn)該章程建立的基本原則之一就是“學(xué)生本位”的原則，校方將違紀(jì)學(xué)生的權(quán)益保護(hù)置于首位，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)人權(quán)的憲法意義。借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的核心，高校學(xué)生紀(jì)律制定“學(xué)生本位”的理念應(yīng)當(dāng)在設(shè)計(jì)的目的、制定的原則和程序、制度的內(nèi)容等方面都有所體現(xiàn)，重點(diǎn)要突出學(xué)生的權(quán)利，明確處分學(xué)生權(quán)限，尤其不能違反上位法，實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生紀(jì)律從“學(xué)生義務(wù)主導(dǎo)型”向“學(xué)生權(quán)利主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變。

其次，保障紀(jì)律制定的學(xué)生參與權(quán)。高校學(xué)生紀(jì)律制定的主體是高校，那么學(xué)生是否具有參與權(quán)呢？大學(xué)治理理論是其具有參與權(quán)的理論依據(jù)。高校學(xué)生紀(jì)律是調(diào)整高校與學(xué)生之間權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，具有限制學(xué)生權(quán)利的內(nèi)容，因此，學(xué)生作為高校學(xué)生紀(jì)律約束的對(duì)象，是利益的相關(guān)者，具有參與高校學(xué)生紀(jì)律制定的權(quán)利。這也符合理性立法的基本思路，以此保障高校學(xué)生紀(jì)律制定的公平性與合法性。

(三)構(gòu)建處分聽證制度

1.依據(jù)及定位。我國的依法治國方略以及憲法確認(rèn)的民主原則為我國確立聽證制度提供了法律依據(jù)。聽證制度的實(shí)質(zhì)是聽取利害關(guān)系人意見的法律程序，是正當(dāng)法律程序的核心。在教育糾紛處理過程中舉行聽證，既有利于規(guī)范程序，又有利于保障權(quán)益；既有利于推進(jìn)管理又有利于接受處分決定。從該角度講，處分聽證制度既是受處分學(xué)生尋求權(quán)利救濟(jì)的形式又是高校管理工作的創(chuàng)新。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員組成。為確保聽證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性，處分聽證機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于高校學(xué)工處、教務(wù)處而設(shè)置，比如由高校法制辦公室來組織實(shí)施處分聽證活動(dòng)。對(duì)于人員組成，可以借鑒“回避制度”的有關(guān)規(guī)定，行使處分權(quán)力及對(duì)事件進(jìn)行調(diào)查的部門、人員應(yīng)當(dāng)回避，不得作為聽證委員會(huì)的成員；此外，聽證委員會(huì)的組成人員應(yīng)由高校、教師和學(xué)生三方代表組成，而且要保證學(xué)生代表的人數(shù)比例。

3.受理范圍及具體程序。實(shí)踐中，少數(shù)設(shè)置聽證制度的高校關(guān)于受理范圍的規(guī)定各不相同，中國政法大學(xué)、華東政法大學(xué)把五種紀(jì)律處分全部納入受理范圍，而浙江大學(xué)則只受理“留校察看”和“開除學(xué)籍”的聽證申請(qǐng)。筆者認(rèn)為，任何一種處分，都與學(xué)生權(quán)利密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)也必須使受處分學(xué)生充分享有正當(dāng)程序的權(quán)利，所以《規(guī)定》第53條規(guī)定的五種紀(jì)律處分都應(yīng)當(dāng)列為聽證制度的受理范圍。處分聽證制度的程序可以設(shè)計(jì)為：聽證告知→申請(qǐng)受理→聽證準(zhǔn)備→公開聽證→案卷制作。

4.監(jiān)督及效力。主要涉及三個(gè)方面的問題:一是應(yīng)當(dāng)受理而不予受理，二是聽證主持人違反聽證程序，三是聽證結(jié)論是否被采納。對(duì)于前兩個(gè)問題，建議高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為“法定監(jiān)督主體”，確保聽證程序的公正性。對(duì)于第三個(gè)問題，可以借鑒行政聽證制度的有益經(jīng)驗(yàn)，在學(xué)生處分聽證制度中明確聽證筆錄的效力，確立案卷排他性原則。換言之，就是將聽證筆錄作為高校處分學(xué)生的直接依據(jù)、唯一依據(jù)，否則高校處分決定無效。

(四)完善校內(nèi)申訴制度

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置。在高校，學(xué)生申訴處理委員會(huì)一般掛靠在學(xué)生工作處或教務(wù)處。由學(xué)工部門以學(xué)校名義做出的處分決定，再交至其進(jìn)行審查，顯然不合理。借鑒美國高校學(xué)生申訴辦公室獨(dú)立設(shè)置的做法，應(yīng)將我國高校學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置于高校法制辦公室之下，以保證其獨(dú)立性地位。

2.人員組成。在高校，學(xué)生申訴委員會(huì)成員一般包括了代表學(xué)校作出處分決定的部門，特別是學(xué)生工作處和教務(wù)處，他們既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，裁判的公正性自然受到強(qiáng)烈質(zhì)疑。從搜集的資料來看，臺(tái)灣教育部2011年6月8日頒發(fā)的《大學(xué)及?？茖W(xué)校學(xué)生申訴案處理原則》第4條第三款規(guī)定“學(xué)校獎(jiǎng)懲委員會(huì)和負(fù)責(zé)學(xué)生獎(jiǎng)懲決定、調(diào)查人員不得擔(dān)任學(xué)生申訴評(píng)議委員會(huì)委員”?；诠秸x的考慮，學(xué)工處、教務(wù)處負(fù)責(zé)人須排除在高校學(xué)生申訴委員會(huì)之外，還要保證學(xué)生代表的比例。此外，還可以適當(dāng)聘任校外專家擔(dān)任委員，理想的操作辦法是由教育行政部門建立由法律專家、教育專家、心理學(xué)專家等組成的專家?guī)?，?jīng)費(fèi)由政府單獨(dú)劃撥，最大限度地保持其中立性。

3.受理范圍。在這個(gè)問題上，我國臺(tái)灣高校采取“以學(xué)生認(rèn)為自己被處分或者權(quán)益遭受侵害便可以依法向?qū)W校提出申訴”的觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)能夠最大限度保障學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)。所以，從“以學(xué)生為本”的角度出發(fā)，大陸高校也應(yīng)該采用該觀點(diǎn)，只要學(xué)生認(rèn)為自己被處分或者權(quán)益遭受侵害便可以依法向?qū)W校提出申訴。換言之，就是擴(kuò)大現(xiàn)有法律規(guī)定的申訴受理范圍，即把與學(xué)生受教育相關(guān)的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)、通信自由與通信秘密權(quán)等也納入進(jìn)來。

4.處理權(quán)限。在這個(gè)問題上，需要完善的在于申訴的審查處理權(quán)限，具體而言就是學(xué)生申訴處理委員會(huì)認(rèn)為需要改變?cè)幏譀Q定的，需要提交學(xué)校重新研究決定。若高校仍舊作出與原處分同樣的決定，學(xué)生申訴處理委員會(huì)將如何制約學(xué)校，在目前尚屬立法上的空白點(diǎn)。在我國臺(tái)灣，高校學(xué)生申訴評(píng)議會(huì)具有變更和撤銷學(xué)校處分決定的權(quán)利，應(yīng)該是大陸高校借鑒之處。所以，應(yīng)賦予高校學(xué)生申訴處理委員會(huì)以變更或撤銷原處分決定的權(quán)利。

此外，還需要強(qiáng)化高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)高校學(xué)生處分活動(dòng)的事前、事中和事后的全過程監(jiān)督，確保高校學(xué)生處分權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

[1]賴真妮.高校與學(xué)生之間法律關(guān)系分析[J].法制博覽,2015,(32).

[2]唐憂.高校管理的部分問題及對(duì)策——西華師范大學(xué)的相關(guān)調(diào)查[J].青年科學(xué),2010,(4).

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[責(zé)任編輯:劉曉慧]

2016-05-11

王成偉(1981-),男，山東濟(jì)寧人，講師，主要從事教育管理、民商法學(xué)研究。

D913.6

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1008-7966(2016)05-0014-03