人民政協(xié)專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商研究

陸亞林（湖南省社會主義學院，湖南 長沙 410001）

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人民政協(xié)專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商研究

陸亞林
（湖南省社會主義學院，湖南 長沙 410001）

【摘要】深入研究人民政協(xié)在原有協(xié)商形式基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地開展“專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”等四種協(xié)商形式，探索其共性、特點及其本質(zhì)規(guī)律，在此基礎(chǔ)上進一步拓展協(xié)商形式，充分體現(xiàn)協(xié)商的多元、包容、理性和共識，這既是深化改革和建設(shè)中國特色社會主義的時代需要，又是人民政協(xié)不斷發(fā)展和完善的基本要求。

【關(guān)鍵詞】人民政協(xié)；專題協(xié)商；對口協(xié)商；界別協(xié)商；提案辦理協(xié)商

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.02.007

黨的十八大指出要充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，來增強人民政協(xié)民主協(xié)商的實效性。黨的十八屆三中全會又重申要發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，要拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效。協(xié)商形式是為協(xié)商的目的服務(wù)的，形式是實現(xiàn)目的的外在表現(xiàn)和手段。深入研究人民政協(xié)在原有協(xié)商形式基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地開展“專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”等四種協(xié)商形式，探索其共性、特點及其本質(zhì)規(guī)律，在此基礎(chǔ)上進一步拓展協(xié)商形式，充分體現(xiàn)協(xié)商的多元、包容、理性和共識，這既是深化改革和建設(shè)有中國特色社會主義的時代需要，又是人民政協(xié)不斷發(fā)展和完善的基本要求。

一、專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的協(xié)商主體

協(xié)商主體就是協(xié)商的參與者。從理論上講，協(xié)商主體包括“作為公共權(quán)威機構(gòu)的政府、多元利益格局中的個體、不同文化背景中的族群，以及治理過程中的機構(gòu)或團體參與者”［1］。從全國政協(xié)及各地實踐來看，專題協(xié)商“主要在政協(xié)常委會議或主席會議層面進行協(xié)商，政協(xié)主要領(lǐng)導和各民主黨派負責人、有關(guān)界別代表人士出席，并邀請黨委、政府領(lǐng)導及相關(guān)部門負責人出席”［2］；對口協(xié)商是政協(xié)專門委員會與對口政府部門的協(xié)商；界別協(xié)商是以界別為單位組織政協(xié)委員與相關(guān)黨政部門的協(xié)商；提案辦理協(xié)商是在提案辦理過程中政協(xié)組織提案者與相關(guān)提案承辦單位（主要是相關(guān)政府部門）的協(xié)商?？梢妳f(xié)商的主體是雙方或多方的。在以上四種形式的協(xié)商中，政協(xié)組織包括常委會、主席會、專委會以及政協(xié)委員是協(xié)商的一方主體，而作為公共權(quán)威機構(gòu)的黨政機構(gòu)與黨政部門則是協(xié)商的另一方主體。因此人民政協(xié)不僅是協(xié)商的載體，為協(xié)商開展提供平臺和場所，是協(xié)商活動的組織者，同時也是協(xié)商的主體。一些從事政協(xié)工作的理論研究者和實踐者如復(fù)旦大學統(tǒng)戰(zhàn)理論研究基地肖存良［3］、山東省青島市政協(xié)宋善成［4］等都持此觀點。黨的十八大提出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”［5］。在此，國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體都被確定為協(xié)商主體。就政協(xié)四種協(xié)商形式來看，專題協(xié)商一般由政協(xié)主席親自主持；對口協(xié)商是政協(xié)專委會出面；界別協(xié)商時，由于政協(xié)界別中除黨派、團體界別有專門的組織機構(gòu)作依托，可以組織界別協(xié)商外，其他界別由于缺乏有效的組織形式而呈現(xiàn)松散性，協(xié)商時仍然需要政協(xié)相關(guān)專委會組織；至于提案辦理協(xié)商，由于提案者包括了黨派、團體等界別集體提案、政協(xié)各專委會提案、委員聯(lián)名提案、委員個人提案，使得提案數(shù)量每年有增無減，且種類繁多，內(nèi)容龐雜，政協(xié)提案委只能篩選出重點提案由主席或副主席督辦來提高協(xié)商成效?？梢哉f，隨著我國民主政治的發(fā)展和執(zhí)政黨能力建設(shè)的加強，黨和政府越來越愿意和主動傾聽各方意見尤其是人民政協(xié)的意見建議，因而人民政協(xié)應(yīng)該越來越多地承擔協(xié)商主體的責任，增強協(xié)商能力，使協(xié)商不流于形式。

二、專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的協(xié)商客體

協(xié)商客體就是協(xié)商的內(nèi)容，也就是所要協(xié)商的標的物，即協(xié)商主體需要達成共識的問題或事物。專題協(xié)商的內(nèi)容主要是黨委、政府中心工作及其重大決策和涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重點、難點和熱點問題；對口協(xié)商的內(nèi)容是黨政部門的部門工作，是橫向協(xié)商；界別協(xié)商的內(nèi)容是體現(xiàn)領(lǐng)域深度性和行業(yè)專業(yè)性的工作，是一種縱向協(xié)商。而提案辦理協(xié)商的內(nèi)容則視提案者身份及提案內(nèi)容而定，既可以涉及黨委、政府中心工作及其重大決策，又可以針對經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明發(fā)展的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題；既能反映黨派、團體的主張，又能表達社會群體或委員個體的訴求。雖然四類協(xié)商的內(nèi)容各有側(cè)重，但實際運作中，由于四種協(xié)商形式的區(qū)分標準有重疊，協(xié)商內(nèi)容重復(fù)的現(xiàn)象還很嚴重。一是因為政協(xié)有全會、主席會、常委會、專門委員會等各類會議，參加的人員部分雷同。二是政協(xié)的界別由于劃分標準不一，致使界別的設(shè)置交叉重疊。如按照黨派屬性劃分為中共、民革、民盟、民建、民進、農(nóng)工、致公黨、九三學社、臺盟等九個黨派和無黨派人士界，按照團體屬性劃分為共青團、總工會、婦聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、臺聯(lián)、僑聯(lián)等八個團體，按照職業(yè)屬性劃分為文藝界、科技界、社科界、經(jīng)濟界、農(nóng)業(yè)界、教育界、體育界、新聞出版界、醫(yī)藥衛(wèi)生界、對外友好界、社會福利和社會保障界等十一個界別，還有按照地域、民族信仰、綜合標準劃分為少數(shù)民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳門人士和特別邀請人士界。界別中如共青團和青聯(lián)界，科技界和科協(xié)，工商聯(lián)、經(jīng)濟界與民主黨派民建界別等重疊現(xiàn)象凸顯。而占政協(xié)委員較大比例（政協(xié)十一屆全國委員會為7.42%［6］）的特別邀請人士界是一個組成龐雜的界別，主要是由解放軍代表，地方黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門和政協(xié)內(nèi)部及其他人士組成，無法體現(xiàn)界別特色，難以提出專業(yè)性的意見建議。此外，八個民主黨派在發(fā)展成員問題上也出現(xiàn)交叉和模糊，界別特征弱化、雷同的傾向。界別設(shè)置的重疊與交叉必然導致相關(guān)提案內(nèi)容的重復(fù)，加之政協(xié)組織為了充分尊重委員的民主權(quán)利，保護委員通過提案履行職能的積極性，通常最主要的工作是對提案審查后，直接交相關(guān)部門辦理，這也是提案內(nèi)容重復(fù)的重要原因。一些內(nèi)容相同或相似的提案幾乎每年都在提，或者一年內(nèi)多個提案者在重復(fù)提，既浪費提案者的精力、智力，又給承辦部門增加工作負擔，隨之難以達到協(xié)商成效。為避免提案內(nèi)容的重復(fù)，政協(xié)要充分發(fā)揮組織功能，政協(xié)提案委要在完善審查程序的基礎(chǔ)上，與政協(xié)各專委會及各民主黨派、工商聯(lián)等共同審看提案，除遴選出重點提案外，要根據(jù)專委會的職責及其與各界別的聯(lián)系進行提案分層分類。將國家戰(zhàn)略、體制性問題的建議、地區(qū)訴求、黨派訴求、部門訴求、個案進行有效區(qū)分。要充分發(fā)揮政協(xié)各專委會的作用，將分類后的提案進行整合，使意見建議上升到頂層設(shè)計，形成完整、科學的整體規(guī)劃，以適用于不同形式的協(xié)商過程。

三、專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的協(xié)商前提

毛澤東同志曾有句精辟論斷：“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”［7］。做好調(diào)查研究，是確保協(xié)商有的放矢的前提。人民政協(xié)人才薈萃、智力密集，匯集了各方面的專家學者。但除了政協(xié)機關(guān)和民主黨派機關(guān)的政協(xié)委員相對專職外，政協(xié)委員都是作為社會兼職來安排的。委員由于平時有自己的本職工作，一般是無法全力深入到與本職工作無一定關(guān)聯(lián)的協(xié)商問題中。對協(xié)商所需要的知識儲備不夠，掌握的情況不客觀、全面，以至于有些委員發(fā)言質(zhì)量不高，提案“雷人”。因此協(xié)商之前要開展調(diào)查研究，通過調(diào)查、視察、座談、訪談、查閱資料等方法，收集和挖掘真實全面的第一手材料，并對相關(guān)資料進行科學分類，歸納整理。以保證協(xié)商時客觀實際地反映事物的本質(zhì)，提出切實可行的對策建議。

四、專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的協(xié)商時效

協(xié)商的時間對協(xié)商的效果有著重要影響。中國人民政治協(xié)商會議章程規(guī)定，人民政協(xié)的政治協(xié)商“是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商”。黨的十八大也提出：“把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商時效性”［8］。協(xié)商的時間節(jié)點應(yīng)當是在決策之前和決策之中。特別是有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，以及與民眾切身利益密切相關(guān)的重大決策只有協(xié)商在決策之前，才能及時地為科學決策提供可靠的參考依據(jù)，提供有效的重要價值。無論是哪種形式的協(xié)商，一旦確定協(xié)商內(nèi)容，就要迅速跟蹤調(diào)查了解，及時掌握各種實情，及時組織相關(guān)協(xié)商。對于那些容易引發(fā)矛盾激化的事件，發(fā)現(xiàn)后更要快速反應(yīng)，及時協(xié)商，將矛盾解決于萌芽之中。為了體現(xiàn)專題協(xié)商的時效性，十二屆全國政協(xié)建立了雙周協(xié)商座談會制度。座談會一般每雙周邀請各界別政協(xié)委員同黨委、政府有關(guān)部門領(lǐng)導座談交流協(xié)商，為重點問題的決策提供參考意見，地方政協(xié)則建立了每月、雙月或不定期的協(xié)商座談會；對口協(xié)商與界別協(xié)商，可以在政協(xié)的年度工作計劃中安排；提案辦理協(xié)商的時效性，根據(jù)《提案工作條例》規(guī)定，原則上提案承辦單位在提案交辦后3個月內(nèi)需答復(fù)辦理結(jié)果。

總之，研究人民政協(xié)在原有協(xié)商形式基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地開展“專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”等四種協(xié)商形式，探索其共性、特點及其本質(zhì)規(guī)律，對于進一步探索與協(xié)商范圍的拓展相適應(yīng)的多種協(xié)商形式，提高協(xié)商民主的成效，起到參考借鑒的意義。

參考文獻：

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［3］肖存良.人民政協(xié)政治協(xié)商主體研究——以上海市1993 -2009年的政治協(xié)商主體建設(shè)為例［J］.中國政協(xié)·理論研究，2012，（4）.

［4］宋善成.科學界定人民政協(xié)政治協(xié)商的主體［N］.人民政協(xié)報，2012-5-2.

［5］［8］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2013.

［6］陸亞林.論政協(xié)界別中的特別邀請人士界［J］.中央社會主義學院學報，2010，（3）.

［7］中共中央文獻編輯委員會.毛澤東著作選讀（上冊）［M］.北京：人民出版社，1986.

（責任編輯：劉亮紅）

【中圖分類號】D627

【文獻標識碼】A

【文章編號】1009-2293（2016）02-0026-03

作者簡介：陸亞林，湖南省社會主義學院圖書信息部主任、副教授，長沙市芙蓉區(qū)政協(xié)常委。