我國信用信息數(shù)據(jù)共享的法律機(jī)制建設(shè)
——以理論分析和國內(nèi)外經(jīng)驗總結(jié)為路徑

莫韻莎

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院,上海 200030)

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我國信用信息數(shù)據(jù)共享的法律機(jī)制建設(shè)
——以理論分析和國內(nèi)外經(jīng)驗總結(jié)為路徑

莫韻莎

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院,上海 200030)

征信活動，涉及數(shù)據(jù)的征集、處理和使用，而數(shù)據(jù)的全面性決定了征信報告的權(quán)威性。經(jīng)我國政府多年推動，現(xiàn)已逐漸形成覆蓋面較全的公共信用信息數(shù)據(jù)庫和金融信用信息數(shù)據(jù)庫。然而，近年來，基于信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，我國征信行業(yè)面臨著難以深化發(fā)展的困境，而數(shù)據(jù)共享機(jī)制不完善則是困境產(chǎn)生的重要原因。從征信活動參與者間關(guān)系的角度切入，可明晰數(shù)據(jù)共享參與者面臨的具體難題，一方面是商談機(jī)制的缺失，另一方面是保護(hù)機(jī)制的缺位，必須結(jié)合理論分析和總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗，建立適合我國國情的商談機(jī)制以及數(shù)據(jù)主體保護(hù)機(jī)制。

征信活動；數(shù)據(jù)共享；商談機(jī)制；權(quán)利救濟(jì)

一、我國信用信息數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)狀

我國傳統(tǒng)的征信行業(yè)主要依賴于公共信用信息數(shù)據(jù)庫和金融信用信息數(shù)據(jù)庫。公共信用信息數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)來源于政府部門在履行職權(quán)過程中采集的與企業(yè)或個人相關(guān)的信息，金融信用信息數(shù)據(jù)庫主要征集信貸信息以及與信貸相關(guān)的金融信息。上述兩個數(shù)據(jù)庫都是依靠政府公權(quán)力建立而成的，因此在數(shù)據(jù)覆蓋面上較我國其他的數(shù)據(jù)庫要全面，但目前數(shù)據(jù)庫間數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)狀較為堪憂。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》(國辦發(fā)[2015]51號)規(guī)定，在2016年12月底前完成地方、部門和行業(yè)信息共享系統(tǒng)建設(shè)；根據(jù)中國人民銀行的處理方式，金融信用信息數(shù)據(jù)庫僅面向金融機(jī)構(gòu)、小貸公司等金融類企業(yè)開放①參見中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于印發(fā)《融資性擔(dān)保公司接入征信系統(tǒng)管理暫行規(guī)定》的通知(銀發(fā)[2010]365號)、《中國人民銀行辦公廳關(guān)于小額貸款公司接入人民銀行征信系統(tǒng)及相關(guān)管理工作的通知》(銀辦發(fā)[2011]1號)。?？梢姡鲜鰯?shù)據(jù)庫都在強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)庫的縱向共享或系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享，至于數(shù)據(jù)庫之間的數(shù)據(jù)共享，尚未有明確的法律定論。

結(jié)合人民銀行征信中心提供的信用報告樣本以及通過合法途徑取得的信用信息報告，人民銀行征信中心提供的信用信息報告除了提供一般的重大資產(chǎn)信息和信貸信息外，還有強(qiáng)制執(zhí)行記錄等。然而，雖已有數(shù)據(jù)庫間數(shù)據(jù)交叉共享的跡象，但共享程度依然偏低：如欠稅記錄，目前僅有部分地區(qū)開始共享，為數(shù)不多；又如行政記錄，要實現(xiàn)全面共享的難度非常大；至于日常記錄(包括逃票記錄、電信欠費記錄等)至今尚未開始共享。

二、重構(gòu)信用信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制——數(shù)據(jù)共享商談機(jī)制

(一)數(shù)據(jù)共享參與者關(guān)系網(wǎng)的理論探析

基于對征信報告公正性的依賴，征信機(jī)構(gòu)一般都是數(shù)據(jù)提供者以外的第三方機(jī)構(gòu)；又基于對數(shù)據(jù)處理權(quán)威性的依賴以及信譽(yù)的累積，征信行業(yè)具很強(qiáng)的自然壟斷性[1]。所以，在理論上，數(shù)據(jù)提供者與征信機(jī)構(gòu)之間應(yīng)是多對一的關(guān)系。

數(shù)據(jù)提供者之間，應(yīng)是相輔相成的關(guān)系。數(shù)據(jù)提供者難以產(chǎn)生其所需的全部信用信息數(shù)據(jù)；信用信息數(shù)據(jù)具有不可取代性，數(shù)據(jù)提供者難以估計及控制其他數(shù)據(jù)提供者所持?jǐn)?shù)據(jù)，因此，數(shù)據(jù)提供者組成一幅“拼圖”，只有把拼圖結(jié)合起來，方能發(fā)揮大數(shù)據(jù)的效益。

經(jīng)過長時間博弈，數(shù)據(jù)共享參與者的關(guān)系會逐步演變成扁平的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)環(huán)境下，數(shù)據(jù)的輸入和數(shù)據(jù)結(jié)果的輸出會逐漸形成正比，這種均衡的狀態(tài)則是發(fā)揮出征信行業(yè)應(yīng)有效率的前提。而這一扁平網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的征信業(yè)結(jié)構(gòu)如何維系，成為影響征信行業(yè)深化發(fā)展的關(guān)鍵。

(二)數(shù)據(jù)共享參與者關(guān)系網(wǎng)的法律平衡點

縱觀各國或地區(qū)的征信行業(yè)，數(shù)據(jù)共享參與者關(guān)系網(wǎng)的法律平衡點多種多樣，如法律義務(wù)、行業(yè)規(guī)則、市場交易；而征信業(yè)越是市場化發(fā)展的國家，行業(yè)結(jié)構(gòu)越接近扁平網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)；越扁平化發(fā)展，法律強(qiáng)制性規(guī)則越少。

德國的私法主體主要是商業(yè)銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)，這些金融機(jī)構(gòu)最主要的數(shù)據(jù)輸送途徑是信貸信用保護(hù)協(xié)會，協(xié)會會員將各自收集的信用信息數(shù)據(jù)輸送到協(xié)會，協(xié)會僅向成員提供其需要查詢的數(shù)據(jù)。

美國幾乎沒有直接規(guī)范工商市場信用銷售和工商企業(yè)資信調(diào)查的法律，征信機(jī)構(gòu)一般通過自愿簽訂協(xié)議的方式與信息提供者保持穩(wěn)定的數(shù)據(jù)輸送紐帶。在契約關(guān)系中，交易雙方是平等互利的，同時與其他數(shù)據(jù)提供者有著千絲萬縷的聯(lián)系。

歐盟成員國消費者信用信息數(shù)據(jù)跨境共享模式以及歐盟與美國達(dá)成的信貸信息數(shù)據(jù)共享模式在確立過程中都需處理相關(guān)主體的利益平衡問題。從法律文件看，上述二者①See Regulation (EC) No 45/2001, Official Journal L008, 12/01/2001. Also see Directive 95/46/EC, Official Journal L281, 23/11/1995. Also see Implementing regulation (EU) 2015/2447, Official Journal L343/558, 29/12/2015。都秉承著一個基本的原則——互惠原則，并將該原則滲透到磋商、博弈、共享的方方面面。

德、美、歐盟等國家和地區(qū)是征信行業(yè)高度市場化發(fā)展的代表，行業(yè)規(guī)則、市場公平交易等平等自愿的契約關(guān)系成為征信行業(yè)運(yùn)作的基礎(chǔ)，而互惠原則則是一項重要的契約精神。

(三)我國征信行業(yè)改革的必要前提——商談機(jī)制的建立

解決我國征信行業(yè)中信用信息數(shù)據(jù)共享難題，可以采用多種方法?；谖覈餍判袠I(yè)的發(fā)展歷史，可設(shè)想將信用信息數(shù)據(jù)變成一項公共資源，免費提供給監(jiān)管主體和市場主體使用。這一做法與法國征信行業(yè)相似，即抽離征信行業(yè)的營利性，削弱征信行業(yè)的壟斷性。但這一設(shè)想不一定適合我國：一方面我國市場經(jīng)濟(jì)的成分越來越多元化，若將信用信息數(shù)據(jù)作為公共資源，那么資源的利用需要由公權(quán)機(jī)關(guān)調(diào)配，信用信息數(shù)據(jù)的使用效率有被降低的風(fēng)險；另一方面是市場的公平性，公共資源的分配很容易將征信行業(yè)的自然壟斷轉(zhuǎn)變成行政壟斷，其結(jié)果將與我國征信行業(yè)的現(xiàn)狀并無本質(zhì)區(qū)別。

要推動征信行業(yè)市場化發(fā)展，以市場手段促進(jìn)信用信息數(shù)據(jù)共享，面臨的任務(wù)依然艱巨。首先，缺乏數(shù)據(jù)共享意識?！秱€人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》規(guī)定商業(yè)銀行僅有向中國人民銀行報送個人信用信息的強(qiáng)制性義務(wù)；其他敏感數(shù)據(jù)也不能隨意轉(zhuǎn)讓。法律和規(guī)則賦予的資源壟斷以及行業(yè)屬性之自然壟斷助長了征信行業(yè)中“官本位”思想，控制核心數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)庫的部門、企業(yè)坐享著征信行業(yè)的豐厚利潤并拒絕合作競爭，孤立割裂了我國信用數(shù)據(jù)，引致我國的市場經(jīng)濟(jì)面臨著大量信用違約的困境，并擠兌我國金融改革、市場改革的空間。其次，缺乏商談的平臺。從“長三角區(qū)域信用聯(lián)動獎懲機(jī)制建設(shè)試點”項目②該項目由上海市征信辦、江蘇省信用辦、浙江省信用辦、安徽省信用辦負(fù)責(zé)人、上海市信用研究會負(fù)責(zé)人共同組織推動，目的在于探尋公共信用信息數(shù)據(jù)跨地區(qū)共享并建立三省一市聯(lián)動獎懲機(jī)制的路徑。調(diào)研情況來看，雖然“三省一市”政府均已出臺明確的規(guī)定要求政府部門承擔(dān)提供相關(guān)數(shù)據(jù)的義務(wù)，但數(shù)據(jù)共享效果平平，核心原因正是商談平臺的缺位。要改變這一現(xiàn)狀，必須從根源入手：

第一，在源頭上為商談機(jī)制的建立提供法律依據(jù)，明確信用信息數(shù)據(jù)共享的宗旨不但是維護(hù)金融穩(wěn)定，更是為市場經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)。我國征信行業(yè)在未來一段時間內(nèi)都會被公共機(jī)構(gòu)壟斷，而壟斷將會進(jìn)一步鞏固行業(yè)中的“官本位”思想，而在這一思想的影響下，數(shù)據(jù)共享參與者的談判地位是不平等的；唯有強(qiáng)調(diào)征信行業(yè)的市場服務(wù)性，才能將數(shù)據(jù)共享參與者拉回到較平等的市場環(huán)境中。

第二，為數(shù)據(jù)共享參與者提供磋商的平臺。在法律上，除非是必要的信用信息數(shù)據(jù)，否則不應(yīng)隨意將信用信息數(shù)據(jù)輸送義務(wù)強(qiáng)加到信用信息數(shù)據(jù)提供者身上；另外，在信用信息數(shù)據(jù)共享途徑選擇的問題上，同樣不應(yīng)由法律規(guī)定，這些空白的地方均應(yīng)由數(shù)據(jù)共享參與者自行磋商確定。雖然磋商的內(nèi)容不應(yīng)加以限制，但是磋商的界限則必須由法律法規(guī)劃定。我國對個人隱私、個人信息、商業(yè)秘密等基本權(quán)利劃分不明確，不適宜采用美國的數(shù)據(jù)交易模式，而應(yīng)采用作出例外規(guī)定的有限開放模式。

第三，確立互惠互利原則。信用信息數(shù)據(jù)是征信主體的核心競爭力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享不能完全依靠強(qiáng)制力。以互惠互利為基本原則，在此原則上確定雙方進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時各自的權(quán)利義務(wù)，是全球征信行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。我國征信機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)提供者間缺乏溝通機(jī)制和合作意識，已嚴(yán)重阻礙數(shù)據(jù)共享。因此，在立法上確立互惠互利原則，以此原則為磋商平臺建設(shè)的平衡點，才能促使信用信息網(wǎng)趨向扁平化發(fā)展。

三、重構(gòu)信用信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制——數(shù)據(jù)主體的權(quán)利保護(hù)

(一)數(shù)據(jù)主體對信用數(shù)據(jù)的控制權(quán)

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，數(shù)據(jù)傳輸速度加快，數(shù)據(jù)主體對自身信用信息數(shù)據(jù)的控制能力被削弱；且數(shù)據(jù)主體無法直接參與信用信息數(shù)據(jù)共享博弈，如何保障數(shù)據(jù)主體的權(quán)益成為一大問題。

德國《聯(lián)邦個人資料保護(hù)法案》規(guī)定了直接原則③直接原則，即個人資料的收集，原則上應(yīng)該直接向本人收集。的例外情況，即向私法主體輸送數(shù)據(jù)時，必須告知數(shù)據(jù)主體對其數(shù)據(jù)的輸送。無論公共機(jī)構(gòu)還是私法主體，都需要提供與其有關(guān)的存儲信息，包括出處④參見《德國聯(lián)邦個人資料保護(hù)法案》第三部分第二章第33條第(1)款、第二部分第一章第19條第(1)款、第三部分第二章第34條第(1)款。。

美國的《格雷姆-里奇-比利雷法案》(Gramm-Leach-Bliley Act)規(guī)定，如果金融機(jī)構(gòu)擬定與超出消費者已被告知的共享對象范圍的第三方共享信用信息，需要告知消費者有退出的權(quán)利，如果消費者在收到告知書之日起30天內(nèi)沒有表示不同意共享，金融機(jī)構(gòu)才可以將信用數(shù)據(jù)與第三方進(jìn)行共享①See How To Comply with the Privicy of Consumer Financial Information Rule of the Gramm-Leach-Bliley Act, A Guide for Small Business from the Federal Trade Commision, July 2002。。

征信行業(yè)市場化發(fā)展程度越高，數(shù)據(jù)主體對數(shù)據(jù)控制權(quán)越大，這一做法在各國征信市場上得到印證。我國的征信行業(yè)已經(jīng)不再局限于公共管理，隨著市場化發(fā)展和數(shù)據(jù)主體權(quán)利意識不斷加強(qiáng)，數(shù)據(jù)主體控制權(quán)保護(hù)的法律意義也應(yīng)隨之得到明晰?？墒牵覈梢?guī)則中規(guī)定的數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)路徑過于單一，無法體現(xiàn)數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)控制權(quán)。結(jié)合國內(nèi)外實踐，可在以下方面取長補(bǔ)短：

授信機(jī)構(gòu)或其他數(shù)據(jù)提供者向數(shù)據(jù)主體征集信用數(shù)據(jù)時，應(yīng)明確告知數(shù)據(jù)主體被征集的信用數(shù)據(jù)以及其擬定共享數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)，并告知數(shù)據(jù)主體有不進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的權(quán)利；

數(shù)據(jù)共享的最終結(jié)果超過數(shù)據(jù)主體已被告知的預(yù)計共享范圍的，相關(guān)主體一方面應(yīng)將共享決定通過網(wǎng)站等形式進(jìn)行公告，并明確列名數(shù)據(jù)共享者的詳細(xì)名單，另一方面，將數(shù)據(jù)共享的最終結(jié)果與數(shù)據(jù)提供者預(yù)測的共享范圍進(jìn)行比對②數(shù)據(jù)共享范圍的對比，不僅需要征信機(jī)構(gòu)的透明化處理，也強(qiáng)調(diào)對共享范圍的科學(xué)理解。，若超過范圍則需通知數(shù)據(jù)主體，告知數(shù)據(jù)主體有退出的權(quán)利，上述所涉及的任何結(jié)果以及決定都應(yīng)以書面形式記錄；

信用報告設(shè)計應(yīng)有層次性，既要有信用數(shù)據(jù)和信用數(shù)據(jù)的出處，也要有信用報告形成的授權(quán)資料，當(dāng)數(shù)據(jù)主體申請本人信用報告時，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將授權(quán)資料與數(shù)據(jù)報告一并提供給數(shù)據(jù)主體。

通過給予數(shù)據(jù)主體二次退出權(quán)以及全面的知情權(quán)，鼓勵數(shù)據(jù)主體充分參與數(shù)據(jù)征集、處理和使用過程，與已出現(xiàn)初步行業(yè)壟斷征信機(jī)構(gòu)抗衡，以減少我國隱私權(quán)法等重要法律法規(guī)缺失對數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)造成的損害。

(二)數(shù)據(jù)主體對信用信息數(shù)據(jù)的控制權(quán)的救濟(jì)

上述的法律保護(hù)措施是否足以保障數(shù)據(jù)主體的權(quán)益？信用信息數(shù)據(jù)，產(chǎn)于數(shù)據(jù)主體、作用于數(shù)據(jù)主體，數(shù)據(jù)主體對信用信息數(shù)據(jù)具有天然的主導(dǎo)權(quán)，而數(shù)據(jù)的輸送與共享，是數(shù)據(jù)主體讓渡一定數(shù)據(jù)控制權(quán)的結(jié)果，故數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)始終要落腳于“主導(dǎo)權(quán)”上。

《美國公平信用報告法》明確保護(hù)消費者隱私權(quán)，并要求消費者信用報告機(jī)構(gòu)尊重消費者的隱私權(quán)；德國出臺的《德國聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》則主要將個人數(shù)據(jù)作為個人信息權(quán)來保護(hù)[2]。深究兩國對隱私權(quán)的憲法性理解差異，二者對數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)控制權(quán)的保護(hù)路徑雖有差異，但存在憲法保護(hù)價值的趨同性[3]。我國對數(shù)據(jù)主體隱私權(quán)或個人信息權(quán)的保護(hù)尚處空白狀態(tài)，數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)控制權(quán)保護(hù)成為無本之木。

另外，在我國的司法審判中，數(shù)據(jù)主體以權(quán)益受損為由向法院起訴征信機(jī)構(gòu)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)時，法院均基于行政審判權(quán)限、存在程序瑕疵等原因，對原告起訴不予受理或駁回原告的訴訟請求③在中國裁判文書網(wǎng)搜索“個人信息”、“征信機(jī)構(gòu)”等關(guān)鍵詞，可發(fā)現(xiàn)“張家喜不服中國人民銀行東營市中心支行出具信用報告案”、“張家喜訴中國人民銀行東營市中心支行不履行征信監(jiān)督管理法定職責(zé)案”等系列案件。，數(shù)據(jù)主體難以取得應(yīng)有的賠償。法院采用回避的態(tài)度或拒絕審判的根本原因在于數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)在實踐層面并不具備可訴性，在張家喜系列案件中，東營市中級人民法院也明確指出，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，原告“可依法向相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門提出異議或投訴等途徑進(jìn)行救濟(jì)”，但針對征信報告的行為提起的行政訴訟不在審判權(quán)限范圍內(nèi)。

這些問題正一步步蠶食數(shù)據(jù)主體合法權(quán)益，要落實保障數(shù)據(jù)主體的權(quán)利，至少要從以下兩方面完善救濟(jì)制度：

王利明老師曾提出在大數(shù)據(jù)時代，需要將個人信息權(quán)列為一項有別于隱私權(quán)的人格權(quán)[4]，賦予其基本權(quán)利的憲法性地位，提高數(shù)據(jù)主體在征信行業(yè)中的法律地位。在實踐中，任何一項基本權(quán)利若沒有具體落實到部門法領(lǐng)域，權(quán)利救濟(jì)難以保障，因此有學(xué)者提出要盡快建立民法典及個人信息保護(hù)法[5]，或設(shè)立信用權(quán)，將損害數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)權(quán)益的行為列入可訴的民事訴訟范圍?？梢?，在憲法層面構(gòu)筑個人信息保護(hù)的基本價值，同時關(guān)注救濟(jì)路徑的拓寬和落實，明確可訴對象、訴訟理由等，方是解決之道。

四、結(jié)語

信用信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制設(shè)置過程中，需考慮數(shù)據(jù)共享難的根本原因在于數(shù)據(jù)壟斷以及“官本位”思想的影響，打破僵持局面的方法應(yīng)該是為數(shù)據(jù)輸送參與者建立商談的平臺而非法律的強(qiáng)制性規(guī)定，而平臺持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的第一原則應(yīng)為互惠互利原則。對數(shù)據(jù)主體而言，數(shù)據(jù)共享給數(shù)據(jù)主體對信用信息數(shù)據(jù)的控制權(quán)帶來強(qiáng)大的沖擊，因此必須給予數(shù)據(jù)主體二次退出權(quán)以及全面的知情權(quán)；當(dāng)上述權(quán)利受到侵害時，現(xiàn)行的法律制度和司法制度所提供的救濟(jì)路徑大多是無效的，在法律層面強(qiáng)調(diào)個人信息權(quán)屬于基本權(quán)利，并將權(quán)利救濟(jì)路徑落實到部門法中是數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)的根本。只有處理好上述的法律關(guān)系，我國的征信行業(yè)深層次發(fā)展才有良好的法律基礎(chǔ)。

[1]張興祥.美國征信業(yè)市場化的發(fā)展路徑及其啟示[J].當(dāng)代財經(jīng),2005,(1).

[2]王利明. 論個人信息權(quán)的法律地位——以個人信息權(quán)與隱私權(quán)的界分為中心[J].現(xiàn)代法學(xué),2013,(4).

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[責(zé)任編輯:范禹寧]

2016-09-01

莫韻莎(1991-)，女，廣東東莞人，2014級國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

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1008-7966(2016)06-0001-03