集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配研究
——基于政府規(guī)制失靈的視角

樊帆

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳研究生院，廣東深圳 518055）

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配研究
——基于政府規(guī)制失靈的視角

樊帆

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳研究生院，廣東深圳 518055）

政府規(guī)制失靈屬于政府失靈的范疇。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)推進(jìn)過程中,土地收益分配政府規(guī)制失靈具體表現(xiàn)為：過度干預(yù)土地收益分配、過度限制收益用途及規(guī)制監(jiān)管缺失等。上述問題的出現(xiàn)致使農(nóng)村基層利益分配的矛盾深化。土地收益分配政府規(guī)制失靈的產(chǎn)生與我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)、行政體制有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此，深刻分析土地收益分配政府規(guī)制失靈的形成機(jī)理，明確土地收益分配政府規(guī)制的目標(biāo)、規(guī)范政府規(guī)制行為有益于保障土地收益分配相對(duì)公平及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。

政府規(guī)制失靈；用地流轉(zhuǎn)；土地收益分配

一、政府規(guī)制失靈的內(nèi)涵

政府規(guī)制失靈是政府失靈在微觀規(guī)制領(lǐng)域中的表現(xiàn)。政府規(guī)制失靈與政府的規(guī)制政策如影相隨，無(wú)論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，凡是實(shí)行政府規(guī)制的國(guó)度概莫能外。[1](p113-114)對(duì)于政府規(guī)制失靈的界定，基于不同的時(shí)代背景、發(fā)展格局與既定目標(biāo)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府規(guī)制失靈內(nèi)涵的理解并未形成統(tǒng)一。但從政府規(guī)制失靈的產(chǎn)生原因來看，我國(guó)學(xué)者對(duì)于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府規(guī)制失靈的研究具有獨(dú)特見解。李郁芳認(rèn)為：“從質(zhì)的規(guī)定性上看,指的是政府在推行規(guī)制政策時(shí),經(jīng)濟(jì)效率不能改善或規(guī)制實(shí)施后的效率低于實(shí)施前的效率等現(xiàn)象。從量上看,規(guī)制失靈意味著規(guī)制成本超出了規(guī)制收益，[2](p29)由于受到政治體制影響、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的限制，轉(zhuǎn)型時(shí)期政府規(guī)制失靈不論從范圍還是從頻率上都超越了一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家:其通過強(qiáng)調(diào)命令與控制，利用行政手段配置資源,不但不利于市場(chǎng)機(jī)制的建立與完善，還十分容易造成社會(huì)福利的持續(xù)降低。因此，梳理政府規(guī)制失靈產(chǎn)生的背景和原因，深入研究轉(zhuǎn)型時(shí)期政府規(guī)制失靈的條件和范圍，有針對(duì)性地提出規(guī)制目標(biāo)是十分必要的。

在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，政府規(guī)制作為規(guī)制執(zhí)行主體需對(duì)流轉(zhuǎn)方式、市場(chǎng)主體的資質(zhì)、交易行為、流轉(zhuǎn)價(jià)格、收益分配等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行合理規(guī)制，其目的就是防止集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)后的資源配置低效率性和土地收益分配的不公正等問題。土地收益分配中的政府規(guī)制是指政府以規(guī)制主體的身份通過直接干預(yù)或間接干預(yù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（收益分配過程），保障收益分配相對(duì)公平。在土地流轉(zhuǎn)收益形成后，權(quán)利轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)行為已完成。由于農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的不

完整和不確定性，使得政府規(guī)制存在于整個(gè)流轉(zhuǎn)收益分配活動(dòng)之中。但是，從既往研究文獻(xiàn)及收益分配實(shí)踐過程來看，地方政府通過直接干預(yù)或間接干預(yù)實(shí)際上主導(dǎo)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)并參與了土地收益分配。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)制結(jié)果是，不僅沒有提高集體建設(shè)用地市場(chǎng)的效率，同時(shí)加劇了城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)的分割，造成了土地收益分配矛盾越發(fā)突出。基于此，本文旨在剖析土地收益分配政府規(guī)制失靈的具體表現(xiàn)與原因，并提出解決問題的基本思路，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地收益分配制度構(gòu)建及完善提供價(jià)值參考。

二、政府規(guī)制失靈在土地收益分配中的具體表現(xiàn)

通過對(duì)試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)可以看出，目前政府干預(yù)的手段使市場(chǎng)資源的配置趨向于行政化且無(wú)時(shí)無(wú)刻不伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子。在這種夾帶著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)味道的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的狀態(tài)，表現(xiàn)出的不是對(duì)市場(chǎng)失靈的規(guī)制和調(diào)控，而是通過規(guī)制的權(quán)力過度行使以期謀求經(jīng)濟(jì)收益的最大化。因此，轉(zhuǎn)型時(shí)期這種行為往往導(dǎo)致政府規(guī)制失靈，結(jié)合實(shí)情況分析具體表現(xiàn)有：

（一）政府過度干預(yù)土地收益分配。

首先，地方政府作為土地收益分配主體缺乏理論依據(jù)。在分配實(shí)踐中，地方政府規(guī)章強(qiáng)制規(guī)定了流轉(zhuǎn)收益分配主體，直接干預(yù)收益分配的歸屬，強(qiáng)調(diào)地方政府作為收益分配的權(quán)利主體。從理論上來講，土地收益的形成基于土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)民集體所有，在首次流轉(zhuǎn)中，實(shí)際上是所有權(quán)與使用權(quán)的分離，通過使用權(quán)的首次讓渡，獲取流轉(zhuǎn)收益。再次流轉(zhuǎn)是指土地受讓人將剩余年限的土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)移而獲取收益?；跈?quán)利轉(zhuǎn)移而擁有的收益請(qǐng)求權(quán)，土地使用者當(dāng)然也應(yīng)為土地收益分配的主體。因此，獲得流轉(zhuǎn)收益是土地權(quán)利轉(zhuǎn)移的民事法律行為結(jié)果，土地收益分配主體應(yīng)為土地所有者（農(nóng)民集體）和土地使用者。[3]而且，土地作為稀缺性資源，其本身并不具有商品的屬性，而是因其權(quán)屬關(guān)系的交易而形成的產(chǎn)權(quán)收益。但地方政府既不是土地所有者，又不屬于權(quán)利設(shè)定中產(chǎn)權(quán)法定擁有人。因此存在過度干預(yù)之嫌。另外，在地方政府參與分配層級(jí)上有的地方存在市級(jí)政府參與，也有縣（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與。而從現(xiàn)實(shí)情況來看一般集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)都由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府來引導(dǎo)，如果負(fù)責(zé)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)的地方政府依據(jù)行政管理費(fèi)來收取流轉(zhuǎn)收益，其管理費(fèi)符合行政收益成本補(bǔ)償?shù)脑瓌t，那么規(guī)章中對(duì)市級(jí)政府具有收益的權(quán)利則只能被理解為通過占有收益為地方財(cái)政尋求經(jīng)濟(jì)支持。

其次，地方政府獲取分配比例具有較大隨意性。從規(guī)章中可以看出，雖然地方政府規(guī)定了各個(gè)收益主體獲取土地流轉(zhuǎn)收益的比例，并在一定程度上保障了土地權(quán)利主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。但在規(guī)定地方政府獲取流轉(zhuǎn)收益的比例時(shí)，有的地區(qū)規(guī)定了多層級(jí)政府應(yīng)獲分配比例，有的直接規(guī)定了土地所有者與土地使用者必須明確繳納的義務(wù)。目前，政府提出收益比例的標(biāo)準(zhǔn)主要是參照當(dāng)下基準(zhǔn)地價(jià)或評(píng)估地價(jià)收取部分收益。從現(xiàn)有規(guī)章來看，地方政府獲取首次流轉(zhuǎn)收益額度從10%-30%不等，且規(guī)定了各層級(jí)政府收益分配的比例。若依據(jù)經(jīng)濟(jì)法原理分析，參與土地流轉(zhuǎn)收益分配本質(zhì)上是土地權(quán)利轉(zhuǎn)移的民事法律行為的結(jié)果，而地方政府在沒有測(cè)算投資的情況下獲取了收益，且缺乏理論依據(jù)的行為使得其存在過渡干預(yù)現(xiàn)象。各地區(qū)在土地規(guī)劃、利用上的差異會(huì)因規(guī)定的比例而使得分配過程中出現(xiàn)諸多問題。因此，關(guān)于確定地方政府獲得收益的比例的規(guī)定只能被視為探索過程中的有限經(jīng)驗(yàn)，而不應(yīng)成為收益分配制度建立的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

（二）政府對(duì)收益用途的規(guī)制不合理。

對(duì)土地收益分配用途進(jìn)行限制是地方政府規(guī)制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其往往存在于各個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)辦法中。通過規(guī)定使用收益用途的方式，確定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的使用范圍，在一定程度上限制了農(nóng)村集體對(duì)流轉(zhuǎn)收益的自由處分權(quán)，意在保證流轉(zhuǎn)收益使用的合理化與特定化。其中，收益用途規(guī)制的內(nèi)容中包括兩部分：一是限制土地所有權(quán)人收益的用途。二是限制地方政府收益使用。從各地試點(diǎn)辦法分析來看，收益用途規(guī)制從一定程度上保障了農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的壯大及農(nóng)村集體及農(nóng)民的權(quán)益，明確了土地收益使用的流向和方向，但是對(duì)政府和所有權(quán)人收益支配的限制仍存在一些問題。

1.地方政府處分集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利缺乏理論支撐。上文已提到基于財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系的確定，地方政府不應(yīng)成為土地流轉(zhuǎn)的收益者，其不是土地所有權(quán)

人，自然不應(yīng)享有土地收益的請(qǐng)求權(quán)和處分權(quán)。因此，對(duì)于土地收益用途的約束缺乏理論依據(jù)。目前，國(guó)有土地與集體土地的法律調(diào)整方式不同，國(guó)有土地出讓金按比例由中央與地方共享，為了確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，保障土地收益用于農(nóng)村公共事業(yè)和其他公益事業(yè)的支出，國(guó)家通過制定相關(guān)法律、法規(guī)限制地方政府處置土地出讓金的權(quán)利。而集體土地屬于農(nóng)民集體所有，根據(jù)《物權(quán)法》第三十九條規(guī)定:“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！逼渥匀幌碛袑?duì)土地收益處分的權(quán)利。而地方政府并沒有合理的依據(jù)對(duì)其收益進(jìn)行處置并進(jìn)行限制。如果有，只能被理解為，為了保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利而通過規(guī)制權(quán)利來約束和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織代理人處置收益的行為。但是，規(guī)制中地方政府對(duì)于收益用途的限制表現(xiàn)出了強(qiáng)制性的特征，但是卻缺乏對(duì)地方政府所獲流轉(zhuǎn)收益處分的監(jiān)管機(jī)制和法律法規(guī)，因此，管理者與被管理者之間形成一道制度屏障，容易造成專項(xiàng)資金監(jiān)管失靈從而引發(fā)集體獲得的財(cái)產(chǎn)性收益被侵占和挪用。

2.對(duì)于農(nóng)民集體處分收益的權(quán)利約束過度。土地流轉(zhuǎn)收益如何使用是農(nóng)民集體重要財(cái)產(chǎn)處分事項(xiàng)之一，理論上應(yīng)依法應(yīng)由農(nóng)民集體成員通過村民代表大會(huì)共同探討、決議，以體現(xiàn)各成員的意志。目前，土地收益的基本支出方向?yàn)椋阂皇怯糜谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，二是用于農(nóng)民集體成員的社會(huì)保障，三是用于彌補(bǔ)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（公共投資）資金的不足。不過，從各地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)來看，流轉(zhuǎn)收益的使用方向和效果主要根據(jù)各地集體經(jīng)濟(jì)組織的需求而略顯差異，例如，有些地區(qū)已通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使，提高集體經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障對(duì)村民的整體覆蓋，這就無(wú)需再?gòu)牧鬓D(zhuǎn)收益中提取固定比例資金補(bǔ)充社保經(jīng)費(fèi)；部分村集體需要通過土地流轉(zhuǎn)收益償還原有集體債務(wù)。這就意味著，規(guī)制者實(shí)際上無(wú)法做出準(zhǔn)確的判斷。因此，筆者認(rèn)為，通過規(guī)制限制收益用途不僅脫離了集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際需要，在執(zhí)行效果上也將大打折扣。

（三）政府監(jiān)管缺失引發(fā)職能缺位。

目前，由于農(nóng)民集體的法律主體地位尚未明晰，土地收益分配機(jī)制的缺失，導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員的主體地位關(guān)系的界定十分模糊。農(nóng)民集體成員不能有效地監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代理人。因此，土地收益分配需要外在的制度設(shè)計(jì)以保障農(nóng)民個(gè)體公平地分享土地收益。雖然，試點(diǎn)辦法框定了流轉(zhuǎn)收益的使用方向，明確了土地權(quán)益人獲取收益的內(nèi)容，但卻未涉及農(nóng)村集體內(nèi)部收益分配的內(nèi)容。雖然，目前村級(jí)經(jīng)濟(jì)、政治及村務(wù)管理的模式仍堅(jiān)持實(shí)行村民民主自治制度，重要事務(wù)一般都需經(jīng)過三分之二的村民表決才能通過并經(jīng)由村委會(huì)干部履行委托代理人的身份執(zhí)行共同決議。但在實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益仍然得不到保障，主因如下：一是村級(jí)土地收益分配及財(cái)務(wù)透明機(jī)制尚未建立。村委雖然設(shè)有監(jiān)理會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)支出進(jìn)行監(jiān)管，且個(gè)別村也通過村民選舉推選出了監(jiān)督員，但拉關(guān)系、混圈子附帶著基層賄選行為的泛濫及村務(wù)公開監(jiān)督機(jī)制的缺失，導(dǎo)致大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、管理及使用情況并不知情；二是對(duì)于基層干部薪酬制度的激勵(lì)缺乏，難以對(duì)村干部形成有效的激勵(lì)。目前，農(nóng)村基層干部往往呈現(xiàn)出干活多、雜事多、任期短、薪酬低①筆者通過2014年6至8月在武漢市黃陂區(qū)進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的調(diào)研中，通過對(duì)街道干部和農(nóng)村基層干部的訪談得知，農(nóng)村干部任期一般為3年，調(diào)研地區(qū)村干部每年工資為1萬(wàn)元，并由國(guó)家以基金的形式進(jìn)行撥付。等特征。由于對(duì)其缺乏有效的激勵(lì)，容易造成村干部濫用職權(quán)，追求短期行為，倒賣集體資產(chǎn)，謀求私利的行為；三是基層信息披露制度不完善，引致集體代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)。由于信息不對(duì)稱的問題，部分村干部會(huì)出現(xiàn)隱瞞財(cái)務(wù)信息，篡改財(cái)務(wù)收支狀況，侵吞流轉(zhuǎn)收益等行為。

三、土地收益分配中政府規(guī)制失靈的緣由

（一）公共政策目標(biāo)與政府規(guī)制行為目標(biāo)之間存在差異，導(dǎo)致規(guī)制目標(biāo)模糊、政策異化突出、規(guī)制實(shí)踐偏差。

作為社會(huì)管理的主體，地方政府行為目標(biāo)應(yīng)與公共利益的目標(biāo)形成一致，但在事權(quán)與支出責(zé)任不匹配、財(cái)稅體制亟須完善和改革的背景下，中央與地方的利益分配格局給地方政府行為目標(biāo)提供了偶然性。財(cái)政分權(quán)使地方政府成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益和主體意識(shí)的機(jī)構(gòu)，也使得其具有了“追求效率”與“社會(huì)公正”的雙重屬性。[4]而“內(nèi)在效應(yīng)”的存在使得本身有著多重身份的地方政府又非偶然的去

追求多元化的利益目標(biāo)，良好的政策目標(biāo)被視為謀求利益的工具，過度追求指標(biāo)的背后更加顯化了部分地方政府及地方官員追求自身發(fā)展的野心和動(dòng)機(jī)，而所謂理性“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)正是通過追求過度“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”來實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源的攫取并將其視為工具，用于所在利益集團(tuán)的發(fā)展以實(shí)現(xiàn)個(gè)人及集團(tuán)在目標(biāo)追求的完美實(shí)現(xiàn)。因此，在缺乏有效制度安排和銜接的情況下，異化公共政策，模糊規(guī)制準(zhǔn)則成為了土地收益分配政府規(guī)制失靈的要素之一。

（二）信息不完全和非對(duì)稱性信息使政府規(guī)制效用必然有限。

由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、行政壟斷造成土地市場(chǎng)要素配置扭曲，致使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)徘徊在土地市場(chǎng)之外。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍在規(guī)劃及用途管制下極其有限，而相對(duì)滯后的土地使用制度及土地管理方式，使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)人為分割。在城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場(chǎng)體系沒有建立起來，且缺乏可以遵循的法律依據(jù)和有效規(guī)則下，集體建設(shè)用地市場(chǎng)仍然大多處于自發(fā)、隱形狀態(tài)。[5]集體經(jīng)濟(jì)組織代理人和少數(shù)村民代表基于比較利益驅(qū)動(dòng)擅自以多種方式和手段隱蔽處置土地，而在此過程中已存在復(fù)雜的交易關(guān)系、模糊的土地產(chǎn)權(quán)歸屬及村級(jí)土地監(jiān)管的實(shí)際缺位都成為了規(guī)制失靈的根本動(dòng)因，這就使得地方政府在對(duì)集體土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理與確認(rèn)時(shí)，無(wú)法即時(shí)、有效掌握準(zhǔn)確信息，伴隨著行政體制機(jī)制缺乏有效銜接的情況下，“事多人少，地多錢少”的客觀事實(shí)便引致規(guī)制效果變得微乎其微。

首先，有效激勵(lì)的缺乏使得政府獲取信息有限。當(dāng)前，探索過程中的集體建設(shè)用地市場(chǎng)的各項(xiàng)配套機(jī)制亟需完善，不健全的市場(chǎng)就意味著地方政府要付出更多的成本去制定、推行實(shí)施相關(guān)規(guī)制政策，由于信息不完全，致使管理成本與收益入不敷出。因此，降低了政府參與規(guī)制的積極性，不能為其形成有效的激勵(lì)，地方政府自然不會(huì)主動(dòng)獲取信息。

其次，產(chǎn)權(quán)清晰是土地收益分配制度建立的前置條件，由于歷史原因，土地產(chǎn)權(quán)不明晰的案例大量存在。部分農(nóng)村集體土地仍存在集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政府交叉、產(chǎn)權(quán)界限不清等問題?；诖耍疀Q策者必然受到信息不完全的困擾，難以準(zhǔn)確了解土地在法律屬性上的權(quán)屬關(guān)系從而使得規(guī)制效果十分有限，造成土地收益分配有失公允。

第三，規(guī)制者通過審計(jì)的手段并不能完全掌握完整的信息,而且在規(guī)制機(jī)構(gòu)主體并不明確的情況下，審計(jì)過程中也會(huì)存在問題：一是，規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱，另外一種是規(guī)制者與被規(guī)制對(duì)象之間的信息不對(duì)稱。信息的不對(duì)稱造成了有限規(guī)制效果下的審計(jì)結(jié)果并非準(zhǔn)確，更何況由于農(nóng)村現(xiàn)行管理制度的安排，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)及管理情況并未及時(shí)的公開，某些既得利益者為了應(yīng)對(duì)審計(jì)還會(huì)以瞞報(bào)、虛報(bào)或假報(bào)的方式來應(yīng)對(duì)。

（三）自由裁量權(quán)為政府規(guī)制失靈提供了環(huán)境土壤。

各個(gè)地區(qū)規(guī)制內(nèi)容中明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)由地方政府及土地行政管理部門確認(rèn)流轉(zhuǎn)的條件，且在土地收益分配政府層級(jí)、分配比例及分配用途管制等規(guī)制的制度經(jīng)由地方政府掌控。[6]雖然部分地方規(guī)章內(nèi)容十分詳細(xì)，但相關(guān)的法規(guī)內(nèi)容只是明確了規(guī)制的原則和準(zhǔn)則，更為詳細(xì)的規(guī)則需要根據(jù)實(shí)際情況有待完善，因此地方政府具有一定的自由裁量空間。當(dāng)其規(guī)制與收益身份合一時(shí)，很難保證規(guī)制者的獨(dú)立地位，其規(guī)制主體的身份會(huì)不自然地使其選擇本身具有的理性經(jīng)濟(jì)人的身份，而最終結(jié)果只會(huì)變成地方政府利益最大化。因此，以公共利益為目的地規(guī)制行為只存在理論上的可能性，而順應(yīng)特殊利益集團(tuán)的尋租，謀求私利的規(guī)制行為則成為了現(xiàn)實(shí)世界中的理性選擇。從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐效果來看，土地供應(yīng)和需求成為了政府規(guī)制行為目標(biāo)的主導(dǎo)。規(guī)制存在的巨大經(jīng)濟(jì)激勵(lì)肯定會(huì)比其他權(quán)利主體或行政機(jī)構(gòu)更多地影響到規(guī)制決策。與此同時(shí)，作為流轉(zhuǎn)主體的農(nóng)民集體和農(nóng)民集體成員的決策、知情等應(yīng)有權(quán)益往往會(huì)被忽視甚至是喪失。因此，自由裁量權(quán)將會(huì)牽絆規(guī)制的有效實(shí)施。如果說政府通過規(guī)制行為來解決市場(chǎng)失靈問題，計(jì)劃配置資源提高集體建設(shè)用地市場(chǎng)效率的話，那么就目前來看，地方政府通過在土地市場(chǎng)設(shè)立行政規(guī)制、干預(yù)土地收益分配，無(wú)疑是把這種政治過程看成是地方政府行為的決定因素，其規(guī)制的結(jié)果不是保障土地收益分配的相對(duì)公平，而是通過有效配置自己手中掌控的資源，將“掠奪之手”與規(guī)制權(quán)利緊密結(jié)合，謀求利益最大化，使政府官員通過短期行為的“土地財(cái)政計(jì)劃”滿足城市發(fā)展的資金需求以此創(chuàng)造官員在位時(shí)期的有效

政績(jī)。

（四）對(duì)規(guī)制者的監(jiān)督缺位。

在轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府的行為與其所擁有的權(quán)利很容易被看成是壟斷行為，即管理者通常也是經(jīng)營(yíng)者。這種經(jīng)營(yíng)與管理身份的合一，對(duì)于具有多重目標(biāo)的地方政府來講，很難做出理性及客觀的決策，而且其行為往往是難以監(jiān)督的。通過整理分析各地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（試點(diǎn)）辦法后發(fā)現(xiàn)，關(guān)于收益分配規(guī)制的內(nèi)容，基于地方政府的雙重身份的存在是很難保證其規(guī)制權(quán)利在行使過程中能夠維持中立、保障收益分配公平。因此，這種非獨(dú)立性主要緣于隸屬關(guān)系、法律授權(quán)和對(duì)被規(guī)制者的規(guī)制。另外，缺乏全民參與的監(jiān)督機(jī)制也容易造成規(guī)制者難以保證中立。而全民參與監(jiān)督的基本條件是信息披露機(jī)制的健全以保證信息的有效公開。事實(shí)上，農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人由于委托代理關(guān)系而會(huì)存在信息不對(duì)稱的問題，致使絕大多數(shù)農(nóng)民集體成員在某種程度上并沒有真正進(jìn)入到利益主體博弈中來。因此，在缺乏社會(huì)監(jiān)督情況下，地方政府更傾向于按照自己的偏好和利益需求來制定土地收益分配政策，而侵害到其他利益主體的權(quán)利。

四、政府規(guī)制失靈的路徑選擇

（一）明確政府規(guī)制目標(biāo)。

明確規(guī)制目標(biāo)是保證土地收益公平分配的前提。政府規(guī)制的目的是為了保障在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)土地收益分配的公平，提供公共產(chǎn)品是政府規(guī)制的結(jié)果，矯正市場(chǎng)失靈、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、保證社會(huì)公正則是政府規(guī)制的緣由，而土地市場(chǎng)失靈等問題的存在勢(shì)必會(huì)引起收益分配不公的問題。因此，政府規(guī)制的價(jià)值取向應(yīng)以追求公共利益最大化為目標(biāo)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益分配過程中，通過有效規(guī)制方案的提出，逐步解決收益分配不公的問題，提供并增加一種能為社會(huì)公平服務(wù)的公共產(chǎn)品。[7]另外，政府應(yīng)明確職能定位，在土地市場(chǎng)中應(yīng)從土地經(jīng)營(yíng)者的角色中逐步退出，并強(qiáng)調(diào)公共管理職能作用的最大化，使得有效規(guī)制能夠維護(hù)權(quán)利主體地的權(quán)益。具體來看，對(duì)于那些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)比較發(fā)達(dá)，對(duì)土地使用有著較強(qiáng)需求的地區(qū)，地方土地主管部門應(yīng)逐步退出集體建設(shè)用地市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)榱鬓D(zhuǎn)收益分配法律問題的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者、仲裁者和參與收益分配主體弱勢(shì)方的保護(hù)者，并深入探索公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)中的投入。

（二）合理界定政府職能，縮小政府規(guī)制范圍。

科學(xué)界定政府職能是發(fā)揮政府規(guī)制作用的主要依據(jù)。在土地收益分配過程中，政府規(guī)制失靈的根本原因是其在市場(chǎng)活動(dòng)中的職能錯(cuò)位和疊加所造成的，規(guī)制的目的原本是保障收益分配的公平性。但是，由于公共投資力度的加大、地方財(cái)政的乏力及財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致政府過度干預(yù)土地收益分配。因此，只有科學(xué)界定政府規(guī)制職能，才能明確政府職能轉(zhuǎn)變的方向及有限理性下的規(guī)制范圍，依法界定政府權(quán)力、規(guī)范規(guī)制行為等。另外也應(yīng)從制度上約束政府規(guī)制的行為，確立有限政府的思想核心，以制度和法制的完善預(yù)防因權(quán)力的過度行使而損害的分配不公平。在政府職能逐步轉(zhuǎn)變的社會(huì)化進(jìn)程中，政府應(yīng)引導(dǎo)并推動(dòng)土地資源在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的配置作用，其身份不應(yīng)是多位一體，而應(yīng)逐步專一于提供公共服務(wù)的活動(dòng)中來。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)關(guān)系的干預(yù)應(yīng)以提供產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，提供交易監(jiān)管保障及保護(hù)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。而不應(yīng)通過過度介入的方式來彌補(bǔ)或保障地方政府的收益權(quán)利。

對(duì)于收益分配活動(dòng)的規(guī)制范圍，一是應(yīng)通過設(shè)立規(guī)制，確保農(nóng)村集體在有明晰產(chǎn)權(quán)界定下對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有的用益物權(quán)；二是對(duì)于土地收益用途的規(guī)制應(yīng)以對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)為重點(diǎn)兼顧集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的公共支出；三是應(yīng)在規(guī)制中增設(shè)對(duì)于集體資產(chǎn)管理及運(yùn)營(yíng)狀況的監(jiān)管，特別是集體收益的收、支預(yù)算管理應(yīng)予以審計(jì)、監(jiān)管并責(zé)成公開。

（三）完善農(nóng)村集體內(nèi)部收益分配的監(jiān)管機(jī)制。

近期，集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部收益分配問題也受到了很多關(guān)注，其根本原因還是在于集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村集體、集體成員之間的分配關(guān)系得不到妥善處置。雖然我國(guó)目前仍實(shí)行村民自治制度，但是村級(jí)干部大部分責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，權(quán)利觀念模糊，財(cái)務(wù)管理混亂，分配程序虛設(shè)，權(quán)利過于集中在少數(shù)村干部手中，權(quán)利約束機(jī)制的缺失會(huì)造成收益分配秩序的混亂，為此政府規(guī)制是保障農(nóng)村集體土地收益分配活動(dòng)的必要條件。

1.應(yīng)健全農(nóng)村基層制度建設(shè)，設(shè)立基層分配監(jiān)督機(jī)制。政府在收益分配過程中應(yīng)制定統(tǒng)一、規(guī)范的內(nèi)部分配秩序及分配糾紛處理機(jī)制。主要應(yīng)明確

規(guī)范分配形式、秩序及集體經(jīng)濟(jì)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收益分配關(guān)系，通過建立有效的法律監(jiān)督機(jī)制和完善政府規(guī)制行為，實(shí)現(xiàn)權(quán)利主體之間的相互監(jiān)督。監(jiān)督機(jī)制的主體以法律為基礎(chǔ)，地方行政規(guī)范為輔，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)、村、村組三級(jí)土地所有權(quán)主體的權(quán)限、分配及管理程序。

2.在土地收益方面應(yīng)實(shí)行基層政府（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府）財(cái)務(wù)代理管理制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過信息公開讓所有集體成員明確土地收益的數(shù)額后，再經(jīng)過嚴(yán)格的民主程序討論土地收益分配方案，包括村民分配的比例、集體經(jīng)濟(jì)組織分配的比例及土地收益的使用方向。審議通過后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請(qǐng)土地收益的撥付，完成土地收益分配，且應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配的用途，防止土地收益被挪用。

3.落實(shí)村級(jí)干部的監(jiān)管體系建設(shè)，高度強(qiáng)調(diào)基層政府對(duì)村干部的監(jiān)管的必要性與集中性。應(yīng)對(duì)收益分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)政府部門的作用實(shí)現(xiàn)共同參與、協(xié)同治理。同時(shí)提高集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)及管理的信息公開的頻率及透明度，充分發(fā)揮村民的監(jiān)督作用。

4.逐步完善對(duì)農(nóng)村干部的實(shí)踐教育活動(dòng)及約束考核機(jī)制。加強(qiáng)法律、法規(guī)教育，民主意識(shí)教育，明確集體代理人的權(quán)力與義務(wù)，并建立相應(yīng)的考評(píng)機(jī)制，形成上有基層政府規(guī)范，下有村民監(jiān)督，加大群眾參與考評(píng)的權(quán)重，避免由于分配不公平引發(fā)的社會(huì)矛盾和不必要損失。

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責(zé)任編輯 郁之行

F302.2

A

1003-8477（2016）11-0080-06

樊帆（1985—），男，管理學(xué)博士，哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳研究生院管理科學(xué)與工程博士后。