公民參與推動(dòng)政府績效評估探析
——基于現(xiàn)實(shí)依據(jù)、實(shí)現(xiàn)途徑及溢出價(jià)值的維度

丁建彪

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春 130012）

公民參與推動(dòng)政府績效評估探析
——基于現(xiàn)實(shí)依據(jù)、實(shí)現(xiàn)途徑及溢出價(jià)值的維度

丁建彪

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春 130012）

公民參與推動(dòng)政府績效評估，是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的普遍趨勢。其現(xiàn)實(shí)依據(jù)取決于政府系統(tǒng)輸出結(jié)果的內(nèi)在特性及公民參與的矯正性功能。輸出結(jié)果的可接受性、可支持性以及評估本身的可持續(xù)性要求公民參與，而公民參與又能從整體上矯正由技術(shù)要素產(chǎn)生的評估偏差。發(fā)展和形成符合公民參與的實(shí)現(xiàn)途徑與技術(shù)手段，并形成結(jié)構(gòu)化的制度安排，是參與式績效評估的中樞環(huán)節(jié)，它的溢出價(jià)值在于增進(jìn)了公民與政府之間基于影響和行為的信任。

公民參與；政府；績效評估；信任

參與式政府績效評估在全世界廣泛興起和深入發(fā)展。無論是美國推動(dòng)的“公民發(fā)起的績效評估項(xiàng)目”（CIPA）,還是中國興起的公民評議政府機(jī)關(guān)滿意度評選，都在探索它的實(shí)踐進(jìn)程，以激發(fā)政府績效評估產(chǎn)生的效率與經(jīng)濟(jì)、公平與責(zé)任的價(jià)值。本文從規(guī)范性視角出發(fā)，在理論上探討其現(xiàn)實(shí)依據(jù)、實(shí)現(xiàn)途徑與溢出價(jià)值，力求勾勒參與式政府績效評估過程的全整圖景，增強(qiáng)對它的理論認(rèn)知并發(fā)現(xiàn)其實(shí)踐價(jià)值。

一、公民參與推動(dòng)政府績效評估的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

政府績效自政府產(chǎn)生之初就客觀存在，但對它的評估卻隨著人們對政府職能及其實(shí)現(xiàn)方式的認(rèn)識(shí)而不斷地深入。傳統(tǒng)的公共行政圍繞著怎樣利用可用的資源提供更多更好的服務(wù)，怎樣在節(jié)省支出的同時(shí)保持較高的服務(wù)水平。前者涉及效率問題，后者涉及經(jīng)濟(jì)問題，效率和經(jīng)濟(jì)構(gòu)成傳統(tǒng)公共新政的主軸。新公共行政在效率和經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注政府提供的服務(wù)是否增進(jìn)了社會(huì)公平，它強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)參與到公共服務(wù)的供給和評估過程中?！吧鐣?huì)公平強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的平等，強(qiáng)調(diào)公共管理者決策和項(xiàng)目執(zhí)行的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公共管理的變革，強(qiáng)調(diào)對公民需求而非公共組織需求的回應(yīng)”。[1](p4)社會(huì)公平觀念要求政府為特定需求對象提供的不平等服務(wù)應(yīng)該與服務(wù)客體的差異地位或身份相符合，因?yàn)楝F(xiàn)代政府的設(shè)計(jì)并不是為全體公民提供所有的服務(wù)，政府也不會(huì)有足夠的資金為所有人提供所有服務(wù)，而是為了滿足有限服務(wù)對象提供平等的服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)不平等與差異事實(shí)相符合，就需要公民參與，推動(dòng)提供服務(wù)的程序和結(jié)果符合社會(huì)公平的原則。社會(huì)公平成為新公共行政視閾下政府績效評估的價(jià)值基礎(chǔ)。

政府績效評估對提高服務(wù)能力，增進(jìn)公民福祉具有積極意義，但政府績效評估中的公民參與，有其特定的內(nèi)涵，既不同于公民爭取權(quán)利資格、身份

地位的政治參與，也不同于公民直接參與自身事務(wù)和基層事務(wù)的自我管理，而是政府對公民參與地位、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法的規(guī)定，對公民參與的實(shí)現(xiàn)形式及保障手段的支持，是政府應(yīng)履行的一項(xiàng)公共責(zé)任，也是公民直接或間接地表達(dá)和評價(jià)政府產(chǎn)出結(jié)果的行為。在現(xiàn)代社會(huì)，政府系統(tǒng)輸出的具體結(jié)果包括公共政策、公共物品和服務(wù)以及公共項(xiàng)目等方面。參與式績效評估是由政府系統(tǒng)輸出結(jié)果的內(nèi)在特性決定的。其一，公民參與公共政策評估，可發(fā)揮確認(rèn)性和預(yù)防性作用。公共政策評估需要較高的專業(yè)知識(shí)，評估周期長、指標(biāo)多樣、技術(shù)手段復(fù)雜，政府保有對公共政策評估的優(yōu)先考量權(quán)，公民參與政策評估受到優(yōu)先考量權(quán)和專業(yè)性知識(shí)的限制。但是，公民參與能確認(rèn)公民從政策過程及其結(jié)果中獲得什么好處以及多大的好處，這種確認(rèn)限制政府選擇做什么和不做什么的空間，制約政府按照政策的設(shè)計(jì)目標(biāo)執(zhí)行政策和評估政策。預(yù)防性體現(xiàn)在公民參與為政策過程提供真實(shí)信息和理性偏好，防止政策過程因信息不充分而造成的失真。支撐政府系統(tǒng)運(yùn)行的官僚制結(jié)構(gòu)，造成信息傳遞上的選擇性和過濾性，下層主體在向上層主體傳遞信息時(shí)，都選擇有利于下層處境的信息向上傳遞，屏蔽甚至過濾部分信息，造成信息不完整和失真。公民參與能擴(kuò)大信息來源，為政策過程提供相對平衡和完整的信息。其二，公民參與公共物品和服務(wù)的評估，可提高公民對服務(wù)內(nèi)容和提供方式的接受性。政府提供的物品和服務(wù)應(yīng)盡可能接近公民的實(shí)際需要，滿足公民多元化的現(xiàn)實(shí)需求。公民是否接受公共物品與服務(wù)是評估的重要依據(jù)。公民提出對考核標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)側(cè)重點(diǎn)及滿意度指標(biāo)設(shè)計(jì)的意見，政府吸納公民意愿調(diào)整和優(yōu)化指標(biāo)體系，靈活地調(diào)整服務(wù)的內(nèi)容與服務(wù)方式，有利于服務(wù)供給的便利化，改進(jìn)服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化配置，增強(qiáng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的均等化，提高公民的接受程度。其三，公民參與公共項(xiàng)目評估，可增強(qiáng)公民對項(xiàng)目的支持程度。公共項(xiàng)目的順利實(shí)施需要特定的地理空間要素、人力物力及智力支持。公民參與項(xiàng)目績效評估，可減輕公民對項(xiàng)目的抵制和對抗情緒，節(jié)約由此產(chǎn)生的大量額外成本和溢出成本，同時(shí)也能確認(rèn)項(xiàng)目帶來的副作用。公共項(xiàng)目不僅帶動(dòng)項(xiàng)目輻射范圍內(nèi)公民群體的就業(yè)，增加了特定群體的收入，但也帶來一定的負(fù)面效應(yīng)。公民參與能具體確認(rèn)負(fù)面效應(yīng)的范圍和程度，使政府對項(xiàng)目帶來的負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行規(guī)避和化解，對部分群體產(chǎn)生的不利后果進(jìn)行救濟(jì)和彌補(bǔ)。其四，公民參與政府績效評估，可推動(dòng)評估本身的持續(xù)性。持續(xù)性體現(xiàn)在績效評估結(jié)果被持續(xù)地應(yīng)用，對后續(xù)改進(jìn)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。政府績效評估，部分由專業(yè)機(jī)構(gòu)或第三方獨(dú)立發(fā)起并自主實(shí)施。沒有公民參與，評估結(jié)果會(huì)因缺乏相應(yīng)的民意基礎(chǔ)而難以為繼，政府也會(huì)因缺乏公民參與，拒絕承認(rèn)或吸納評估結(jié)果。由政府部門發(fā)起并組織實(shí)施的績效評估活動(dòng)，同樣需要公民參與來保證評估活動(dòng)的合法性和正當(dāng)性。“績效評估注重的是行為的實(shí)際效果，評估活動(dòng)從自主實(shí)施開始，以自我欣賞、自我消費(fèi)結(jié)束，沒有產(chǎn)生所期望的影響，其積極性也難以持久”。[2](p34)

公民參與推動(dòng)政府績效評估，也是由公民參與的矯正性功能決定的。科學(xué)的績效評估，通過分層聚類，篩選出一定指標(biāo)，這些指標(biāo)代表著政府輸出的內(nèi)容和結(jié)果?！皩I(yè)的績效評估本質(zhì)上是，政府為證明其合法性，向民眾展示其績效，并從中獲取反饋信息調(diào)整其職能的邊界和實(shí)現(xiàn)的方式，從而規(guī)避毀滅性后果的程序，它是政府績效由模糊感知到相對精確的轉(zhuǎn)變”。[3](p50-54)在具體的操作過程中，政府往往有意無意地將篩選出的指標(biāo)所代表的內(nèi)容當(dāng)成政府活動(dòng)的所有內(nèi)容，輕視甚至忽略未被選中的內(nèi)容。實(shí)際上，政府活動(dòng)的范圍廣泛，部分內(nèi)容難以依靠指標(biāo)來衡量，篩選出的指標(biāo)只代表特定時(shí)期政府履行職能的重點(diǎn)或關(guān)注焦點(diǎn)。由于篩選指標(biāo)的不科學(xué)，造成評估偏差現(xiàn)象的出現(xiàn)。同樣，篩選的指標(biāo)不能真實(shí)反映政府績效的實(shí)際水平。評估指標(biāo)是由人設(shè)計(jì)的，人為設(shè)計(jì)指標(biāo)的過程存在著偏好、知識(shí)和信息等多種因素的限制，導(dǎo)致評估偏差現(xiàn)象發(fā)生。另外，指標(biāo)設(shè)計(jì)也誘發(fā)政府評估活動(dòng)中“負(fù)面效應(yīng)”的發(fā)生。公共管理者做出的選擇也是通過理性計(jì)算的。當(dāng)政府的實(shí)際結(jié)果沒有達(dá)到指標(biāo)要求的內(nèi)容，或政府活動(dòng)產(chǎn)出的結(jié)果偏離了指標(biāo)內(nèi)容，公共官員會(huì)通過技術(shù)性手段來實(shí)現(xiàn)活動(dòng)內(nèi)容和指標(biāo)體系的匹配，造成政府評估活動(dòng)中大量虛假現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響了績效評估的科學(xué)性。因此，矯正評估偏差成為政府績效評估的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政府績效評估不同于私營部門或其他形式的評估，它是由價(jià)值性要素和技術(shù)性要素構(gòu)成的有機(jī)體。價(jià)值性要素體現(xiàn)為輸出結(jié)果為誰負(fù)責(zé)、為誰分享和為誰服務(wù)的認(rèn)識(shí)論前提。技術(shù)性要素則體現(xiàn)為評估指標(biāo)的選定，評

估標(biāo)準(zhǔn)與程序的確立以及評估方法的采納。技術(shù)性要素的改進(jìn)對評估的科學(xué)性發(fā)揮著不可或缺的作用，但由于技術(shù)性要素產(chǎn)生的隨機(jī)性和系統(tǒng)性偏差，難以通過技術(shù)本身來進(jìn)行矯正和克服，只能借助公民參與進(jìn)行整體性矯正。政府在特定時(shí)期提供的服務(wù)，通過一定的指標(biāo)設(shè)計(jì)能夠進(jìn)行評估，當(dāng)服務(wù)對象的需求發(fā)生變化時(shí)，既有的指標(biāo)體系會(huì)滯后于變化需求，需要對指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化和重新設(shè)計(jì)。只有從價(jià)值性要素出發(fā)，以公民訴求為核心，以公民滿意度和幸福感為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)整的指標(biāo)體系，并且與特定的管理情景和政府運(yùn)行模式相匹配，才能從根本上實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)輸出結(jié)果為民負(fù)責(zé)的責(zé)任性要求。缺乏整體性矯正，技術(shù)偏差會(huì)陷入矯正、偏誤、再矯正、再偏誤的循環(huán)之中?！皩鹘y(tǒng)的輸出指標(biāo)與反應(yīng)市民意愿的指標(biāo)相結(jié)合或相比較，一個(gè)有意義的管理工具就誕生了。一般市民能夠理解的有意義的指標(biāo)為市民提供了評價(jià)和改進(jìn)政府的機(jī)會(huì)，以及市民影響政府服務(wù)對社區(qū)需要和側(cè)重點(diǎn)負(fù)責(zé)的機(jī)會(huì)”。[4](p36-40)對績效指標(biāo)誘發(fā)的負(fù)面效應(yīng)，也只有通過公民參與，才能得到有效的抑制和化解。

二、公民參與推動(dòng)政府績效評估的實(shí)現(xiàn)途徑

發(fā)展和形成參與式績效評估的現(xiàn)實(shí)途徑，是政府績效評估的中樞環(huán)節(jié)，沒有可行的現(xiàn)實(shí)途徑和有效的技術(shù)手段作為保障和支撐，公民參與就無法獲得實(shí)質(zhì)性意義。公民績效聽證會(huì)，代表各方面利益的績效咨詢委員會(huì)是重要途徑。公民調(diào)查技術(shù)和關(guān)鍵公眾接觸技術(shù)是重要手段。政府績效評估是借助一系列指標(biāo)，比如，投入、產(chǎn)出，收益、效益，結(jié)果、效能，服務(wù)質(zhì)量、行政能力及公眾滿意度，來界定實(shí)際結(jié)果與績效目標(biāo)的差異，排列出政府提供服務(wù)的相對價(jià)值，調(diào)整服務(wù)優(yōu)先順序，改進(jìn)政府績效的過程。作為產(chǎn)出結(jié)果受影響的客體以及政府績效的消費(fèi)者、監(jiān)督者與生產(chǎn)者，公民必然要表達(dá)自我偏好、真實(shí)感受和關(guān)注焦點(diǎn)。公民績效聽證會(huì)是公民與政府相互交流和互動(dòng)的平臺(tái)。通過一定的程序和設(shè)定特定的主題，公民代表與政府代表就某一特定績效內(nèi)容展開廣泛討論。公民將自身在實(shí)際過程中的真實(shí)感受、獲得的具體結(jié)果和對績效改進(jìn)的期待表達(dá)出來，政府就公民的疑問、質(zhì)疑和期待進(jìn)行解釋，闡明政府做出的成績、對問題改進(jìn)的方案和未來的行動(dòng)計(jì)劃，這種面對面的交流機(jī)制，相對準(zhǔn)確地確認(rèn)政府績效對特定群體的真實(shí)影響。在公民聽證會(huì)的舉行過程中，公民也能相互學(xué)習(xí)與交流，了解政府系統(tǒng)輸出結(jié)果的真實(shí)情況，增強(qiáng)信息分析和辨別力，提高參與績效評估的能力。在聽證會(huì)結(jié)束之后，運(yùn)用投票或問卷調(diào)查的方式來細(xì)化和豐富公民意見，這種途徑收集到相對準(zhǔn)確和完善的評估信息，“公民參與的質(zhì)量依賴收集公民態(tài)度和意見的信息質(zhì)量，掌握如何收集、分析和呈現(xiàn)信息是關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)”。[5](p32-39)不過，公民績效聽證會(huì)規(guī)模大、成本高，需要一定的時(shí)間集中組織討論和學(xué)習(xí)，來了解績效評估的關(guān)鍵因素和核心指標(biāo)。一旦缺乏大量的資料和深入的學(xué)習(xí)討論，公民績效聽證會(huì)收集的評估信息質(zhì)量就會(huì)受到限制。

政府輸出的結(jié)果與多個(gè)利益團(tuán)體或利益群體相聯(lián)系,代表各方利益的公民績效咨詢委員會(huì)產(chǎn)生的信息質(zhì)量相對較高，在特定的評估項(xiàng)目上作用更加突出，對改進(jìn)績效的價(jià)值更為明顯。咨詢委員會(huì)的成員是由公民選舉或推薦產(chǎn)生，代表著各方面的利益，受到公民的公開監(jiān)督和制約，他們擁有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，對政府績效目標(biāo)和實(shí)際結(jié)果之間的關(guān)系能做出準(zhǔn)確的判斷，提出的績效改進(jìn)計(jì)劃科學(xué)可行。參與績效評估的資格，也會(huì)激勵(lì)他們站在更客觀的立場評價(jià)政府績效，將自身擁有的知識(shí)與公民意見結(jié)合在一起，不僅滿足績效評估的專業(yè)性要求，也提升評估的科學(xué)性。但是，這種評估方式范圍有限，只代表受特定影響的利益群體，在評估過程中易發(fā)生與公共管理者共謀現(xiàn)象。因此，公民績效咨詢委員會(huì)與公民績效聽證交叉使用，將各自的優(yōu)勢發(fā)揮出來，形成混合式的評估形式，是參與式績效評估的重要途徑。

政府輸出結(jié)果的影響客體數(shù)量眾多、分布廣泛，面對龐大的人口數(shù)量和廣闊的分布空間，需要一定的技術(shù)手段收集公民意見。公民調(diào)查技術(shù)是一種優(yōu)勢明顯和操作可行的手段。從公民群體中隨機(jī)選取一定的樣本，利用電話訪談、郵件問訊、資料郵寄和網(wǎng)上劃分績效等級等形式，就政府系統(tǒng)產(chǎn)出結(jié)果對公民的影響、績效存在的問題和后續(xù)改進(jìn)的意見開展調(diào)查，政府可收集大量的公民信息。通過定期和不定期的調(diào)查，不僅可以修正之前的信息，也可以判斷公民需求和意見的變化趨勢，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的結(jié)合。公民調(diào)查技術(shù)提供的信息相對準(zhǔn)確和完整，在于小規(guī)模的隨機(jī)抽樣樣本所提供的調(diào)查結(jié)

果，要比一個(gè)規(guī)模較大的非隨機(jī)性樣本的調(diào)查結(jié)果更具代表性。利用基準(zhǔn)績效評估標(biāo)準(zhǔn)，對掌握的基礎(chǔ)信息進(jìn)行清洗，對不同的信息進(jìn)行聚合和抵消，形成反映公民意見的完整信息。公民調(diào)查技術(shù)是績效評估的先行步驟，是在一個(gè)大規(guī)模社會(huì)收集公民信息的有效方法。不過，它同樣在獲取信息的深度上存在局限。公民調(diào)查技術(shù)要考慮不同的對象群體，設(shè)計(jì)的問題便于理解和回答，并受到時(shí)間、環(huán)境等多重因素影響，不同的問題甚至在不同的時(shí)期或通過不同的方式獲得的結(jié)果也不盡相同。因此，公民調(diào)查技術(shù)與掌握一定績效信息的關(guān)鍵公眾接觸方法混合使用，發(fā)揮出二者的最大效用。公共管理者向掌握關(guān)鍵績效信息的公眾就特定的評估問題征詢他們的意見，這一方法不僅成本低，使用彈性強(qiáng)，在獲得深度信息和發(fā)現(xiàn)新的績效問題上具有優(yōu)勢。大多數(shù)關(guān)鍵人物掌握著相對充分的信息，發(fā)現(xiàn)績效問題的能力強(qiáng)，對輸出結(jié)果的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對公民的影響程度等方面了解深入?！白鳛楫?dāng)代公民參與的一種方式，向關(guān)鍵接觸者咨詢的方法是不應(yīng)該被拋棄的。只要使用合理，這種方法也具有明顯的優(yōu)點(diǎn)，有助于高質(zhì)量信息的產(chǎn)生，應(yīng)用幾乎不需要任何正式的規(guī)劃或?qū)I(yè)技術(shù)，不需要與接觸者分享決策影響權(quán)?！盵6](p75)該方法的局限在于不能準(zhǔn)確界定是否代表了所有公民的意見，評估的事項(xiàng)范圍有限。一旦范圍擴(kuò)大，績效信息會(huì)發(fā)生偏差。

在技術(shù)上保證公民參與的前提下，參與式政府績效評估得以真正實(shí)現(xiàn)，核心途徑在于評估過程的結(jié)構(gòu)化，并通過制度設(shè)計(jì)來保證結(jié)構(gòu)化的實(shí)現(xiàn)。首先，合理界定政府職能，公開績效目標(biāo)、評估流程以及相關(guān)信息，為公民參與提供條件。政府職能是績效評估的前提，不同的職能界定要求不同的評估指標(biāo)，評估指標(biāo)只有圍繞職能進(jìn)行設(shè)計(jì)才是科學(xué)的，否則就會(huì)將不屬于職能范圍的績效進(jìn)行評估，不僅浪費(fèi)評估資源，也造成評估偏差?？冃гu估的本質(zhì)是在績效目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果之間進(jìn)行關(guān)聯(lián)性比較。公開績效目標(biāo)是評估的關(guān)鍵步驟。政府應(yīng)詳細(xì)公開職能部門和崗位部門的績效目標(biāo)，公開績效評估過程中參與的步驟、方式和渠道。公民通過公開的渠道，了解被評估者提供服務(wù)的重點(diǎn)，依據(jù)公開的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范參與評估過程。信息資料是公民參與評估的重要因素，政府部門只有公開相關(guān)的績效信息，公民才能實(shí)質(zhì)性地參與評估過程。“政府部門與公眾的信息溝通機(jī)制包括政府信息傳遞機(jī)制、公眾信息反饋機(jī)制、政府回應(yīng)機(jī)制三個(gè)層面。在內(nèi)容上主要包括政府部門向公眾傳遞的信息，公眾向政府部門反饋的信息，政府部門對公眾的回應(yīng)”。[7](p82-90)其次，實(shí)現(xiàn)評估內(nèi)容、評估指標(biāo)和評估方法的相對穩(wěn)定，為公民參與提供基礎(chǔ)。公民對評估過程的熟悉程度,取決于對評估內(nèi)容、指標(biāo)和方法的熟悉程度。政府績效評估具有較高的專業(yè)性，需要將政府的一系列產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為可測量、可操作的指標(biāo)體系。公民只有在實(shí)踐中不斷學(xué)習(xí)、總結(jié)，才能理解和識(shí)別服務(wù)的結(jié)果轉(zhuǎn)化為指標(biāo)體系的過程，了解具體指標(biāo)所蘊(yùn)含的內(nèi)容，掌握適合評估的方法。因此，評估的各個(gè)環(huán)節(jié)不易輕易改變，即使改變，也要經(jīng)過特定的程序，以此保持公民參與的持續(xù)性。再次，實(shí)現(xiàn)評估結(jié)果與問責(zé)機(jī)制的銜接，為公民參與提供穩(wěn)定的預(yù)期?？冃гu估的價(jià)值在于將績效結(jié)果反饋給政府，政府依據(jù)可量化和可測定的評估標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整、修正、改進(jìn)績效存在的不足和缺陷。評價(jià)結(jié)果與問責(zé)機(jī)制相銜接,是責(zé)任性政府建立的根本性措施。政府回應(yīng)公民訴求，及時(shí)調(diào)整服務(wù)內(nèi)容來實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的承諾，這一過程需要健全的問責(zé)機(jī)制作為保障。問責(zé)機(jī)制也會(huì)抑制評估過程中逆激勵(lì)行為導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)，減少虛假指標(biāo)和虛假績效信息的泛濫，促使政府在公共管理過程中科學(xué)配置資源，發(fā)揮績效評估對政府管理的“結(jié)果導(dǎo)向”作用。結(jié)構(gòu)化的評估體系需要相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來支撐。這些制度應(yīng)包括“評估公開制度。包括評估方法、評估指標(biāo)體系、實(shí)施路徑以及公眾評價(jià)的信息都必須充分公開。評估回應(yīng)機(jī)制。公眾對政府績效的評價(jià)和意見表達(dá),應(yīng)當(dāng)?shù)玫截?fù)責(zé)任的反饋和回應(yīng)。評估結(jié)果使用機(jī)制。使用機(jī)制表現(xiàn)為政府基于績效評價(jià)結(jié)果而采取相應(yīng)行動(dòng)”。[8](p22-26)政府績效評估是一個(gè)由多種環(huán)節(jié)和要素構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程，實(shí)現(xiàn)多層次的結(jié)構(gòu)體系，并依靠制度支撐，推動(dòng)參與式績效評估真正實(shí)現(xiàn)。

三、公民參與推動(dòng)政府績效評估的溢出價(jià)值

信任是由基于認(rèn)知性（Cognition-Based）信任、影響性（Affect-based）信任和行為性（behavior-based）信任構(gòu)成的統(tǒng)一體。公民與政府之間認(rèn)知性信任與一個(gè)社會(huì)特定的政治體制、政治文化、政府運(yùn)行模式以及政府形象宣傳等多重因素相聯(lián)系，它的變化是相對緩慢和漸進(jìn)的過程，并在一定程度上呈現(xiàn)出穩(wěn)定化的特征。影響性信任是公民與

政府之間相互影響的產(chǎn)物，它的變化較為敏感，隨著公民與政府互動(dòng)方式、公共服務(wù)能力、評估過程的透明度等因素的變化而變化。行為性信任是公民與政府互動(dòng)交流在行為特征上的表現(xiàn)，具體包括公民支持、認(rèn)同和滿意政府的積極行為，或反對、抵觸和不滿政府的消極行為，它的變化隨公民與政府交流互動(dòng)的頻率、互惠雙贏的程度而變化。在績效評估過程中，影響性信任與行為性信任相互交織在一起，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的結(jié)果。影響性信任更多地依賴制度體系作為載體，而行為性信任則是情感表達(dá)和理性算計(jì)的結(jié)果。參與式績效評估的溢出價(jià)值在于增進(jìn)了公民與政府之間影響性和行為性信任。影響性信任的增進(jìn)通過績效評估的過程標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)。

就績效評估的過程標(biāo)準(zhǔn)來看。首先，公民參與推動(dòng)政府提供一定的參與資源，增強(qiáng)影響性信任。參與資源包括時(shí)間資源、人力物力資源，評估所需的信息資源以及技術(shù)平臺(tái)資源。為了滿足公民參與的條件，政府提供一定的場地、基礎(chǔ)性信息數(shù)據(jù)，發(fā)展和普及電子政府。其中，電子政府的發(fā)展作為重要的技術(shù)平臺(tái)資源，成為公民參與績效評估的重要渠道?！半娮诱軌?qū)崿F(xiàn)服務(wù)對象精準(zhǔn)化，它建立用戶分類標(biāo)準(zhǔn)，對使用電子政務(wù)體系的人群加以精確分類，明確電子政務(wù)服務(wù)的目標(biāo)群體，針對不同的客戶提供差異化的服務(wù)，并記錄具有針對性的反饋意見”。[9](p18)當(dāng)政府提供的資源滿足公民參與的條件時(shí)，影響性信任則會(huì)增強(qiáng)。其次，公民參與推動(dòng)評估過程進(jìn)一步透明開放，增強(qiáng)影響性信任。政府績效評估并不僅僅是一個(gè)分層聚類設(shè)定評估指標(biāo)的過程，也是一個(gè)公開透明的過程。政府需要公開說明評估主體的選用規(guī)則，劃分績效等級的依據(jù)，參與的流程標(biāo)準(zhǔn)，獲取信息的權(quán)限。政府公開主要指標(biāo)、引用數(shù)據(jù)及評估結(jié)果，滿足公民參與和接受公民監(jiān)督。當(dāng)評估過程達(dá)到一定的透明度標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，公民便知道評估是如何做出和如何進(jìn)行的，增加影響性信任?！皡⑴c過程應(yīng)該是透明的，以便公眾能夠知道評估是如何進(jìn)行，決策是如何做出的，這是一個(gè)被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)。借助透明性標(biāo)準(zhǔn)，公眾對評估主導(dǎo)者及其它們動(dòng)機(jī)的懷疑會(huì)減少，透明化也釋放出關(guān)于評估過程的各個(gè)方面的信息”。[10](p3-29)再次，公民參與推動(dòng)評估結(jié)果進(jìn)一步改進(jìn)政府績效，增強(qiáng)影響性信任。任何政府產(chǎn)出的實(shí)際結(jié)果與原初的績效目標(biāo)之間都有差異，存在著與公眾現(xiàn)實(shí)需求不一致的情形?？冃гu估的功能在于將評估結(jié)果作為后續(xù)改進(jìn)的基礎(chǔ)，推動(dòng)政府提升服務(wù)質(zhì)量。參與式績效評估最大限度地保證公眾與公共管理者一起確認(rèn)績效存在的不足，共同協(xié)作尋求改進(jìn)的途徑、措施、方法和手段，合作生產(chǎn)以提供滿足公眾真實(shí)需要的服務(wù)，共同確立新的評估規(guī)范和指標(biāo)。當(dāng)政府不斷改進(jìn)績效存在的問題，影響性信任得以增強(qiáng)。

就績效評估的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)來看。一方面，公民參與將公平和平等作為重要原則，增進(jìn)影響性信任。公平體現(xiàn)在政府不斷地?cái)U(kuò)大公民參與的機(jī)會(huì)與渠道，并保證對所有的公民機(jī)會(huì)均等和普遍開放。對因收入、知識(shí)和信息障礙導(dǎo)致的部分公民無法參與評估過程，政府提供必要的資源和培訓(xùn)適當(dāng)?shù)募寄?，滿足他們參與的條件。平等體現(xiàn)在評估過程中，政府平等地傾聽和尊重參與群體的訴求和意愿，對部分群體設(shè)定享受服務(wù)的限制性條件時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注特定群體與其他群體在分享服務(wù)過程中產(chǎn)生的平等性后果。另一方面，將成本與效能作為評估的重要依據(jù)，增進(jìn)影響性信任。盡管政府的輸入不像私營部門那樣易于準(zhǔn)確計(jì)算，有的輸入是公共部門和私營部門混合輸入的，甚至是不易計(jì)算的隱形投入。但參與式績效評估要求政府充分計(jì)算輸入的各種資源數(shù)量和成本，為績效評估提供基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算和云存儲(chǔ)技術(shù)的發(fā)展，為政府大規(guī)模計(jì)算輸入提供了技術(shù)保障，使成本計(jì)算成為可能。效能關(guān)注產(chǎn)出結(jié)果對受眾的具體福祉和實(shí)際收益。效能標(biāo)準(zhǔn)利用加權(quán)賦值的評估方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的平均賦值評估方式。平均賦值并不能準(zhǔn)確反映每個(gè)受眾和目標(biāo)群體的實(shí)際收益。實(shí)際收益受到特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、外部效應(yīng)、物價(jià)水平以及公民其他開支的多重影響。平均賦值高，實(shí)際收益低的情形普遍存在。只有關(guān)注加權(quán)賦值下的具體收益，才能準(zhǔn)確評估輸出的具體效益?！俺杀尽堋睒?biāo)準(zhǔn)不僅有助于節(jié)約政府資源，提高資源使用的經(jīng)濟(jì)性和效率性，也有助于政府關(guān)注成本和效能之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并充分考量服務(wù)結(jié)果對公民的實(shí)際影響和具體收益?！翱冃гu估應(yīng)該主導(dǎo)政府的交流行為，這對政府中的公民信任是關(guān)鍵性的，因?yàn)樾湃涡枰畔⒑妥C據(jù)”。[11](p114-126)

行為性信任的增進(jìn)體現(xiàn)在公民與政府在互動(dòng)交流中不斷地調(diào)整自己的行為和態(tài)度，增進(jìn)彼此之

間的理解與認(rèn)可。政府績效是公民判斷政府行為的一個(gè)依據(jù)。不過，公民在關(guān)注產(chǎn)出結(jié)果的同時(shí)，也關(guān)注政府系統(tǒng)成員的具體表現(xiàn)，比如成員的態(tài)度、能力、道德水準(zhǔn)以及專業(yè)素養(yǎng)。參與式績效評估增強(qiáng)了公民與政府成員之間人際互動(dòng)交往的頻率與強(qiáng)度。公民逐漸認(rèn)識(shí)到，政府成員提供的服務(wù)并不是萬能的，存在著個(gè)體能力和機(jī)構(gòu)能力的限制。公共管理者也在不斷地超越狹隘的個(gè)人利益和部分利益，來滿足公民的實(shí)際需要和加強(qiáng)公民的滿意度。大多數(shù)公共管理者忠誠于公共利益的價(jià)值目標(biāo)，評估過程也不完全是虛假的和人為操縱的。在彼此互動(dòng)過程中，公民逐步減少對政府機(jī)構(gòu)及其成員的批評，容忍在提供服務(wù)過程中造成的各種不便狀況，原諒一些不可避免的績效問題。同樣，政府成員將自己看作是公民事務(wù)的咨詢者、協(xié)助者和引導(dǎo)者，而不是強(qiáng)制者和控制者。政府成員會(huì)利用他們掌握的專業(yè)知識(shí)、擁有的行政經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技能，與公民一道尋求解決事務(wù)的方法和及時(shí)調(diào)整服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)，以更加親和的態(tài)度對待公民。通過互動(dòng)交往，政府與公民之間存在的信任風(fēng)險(xiǎn)得到控制、規(guī)避和一定程度的化解，增加了公民對不確定性的承受能力和對未來政府服務(wù)能力和管理能力的信心?！靶湃巫鳛橐环N積極的可信性評價(jià)，表現(xiàn)為公民認(rèn)同、相信、信賴并依賴政府，從而促進(jìn)公民與政府之間的互動(dòng)與合作，并實(shí)現(xiàn)互惠和雙贏”。[12](p13-21)

整體來看，公民與政府之間的信任在現(xiàn)代社會(huì)變得十分重要。狹窄的、限制性參與評估會(huì)將公民置于反對政府行動(dòng)而不是積極支持政府行為的位置上。弗朗西斯·福山指出，“企業(yè)網(wǎng)絡(luò)成員之間的信任一旦破裂，它們之間的關(guān)系就不得不又落在合同上，非正式的規(guī)則也需要羅列成章，有了分歧則需要第三方來解決”。[13](p320)同樣，公民與政府之間信任降低或破裂，導(dǎo)致政府懷疑公民及其團(tuán)體參與評估的動(dòng)機(jī)。政府官員會(huì)認(rèn)為公民參與評估影響了自身擁有的優(yōu)先選擇權(quán)與自由裁量權(quán)，降低了決策質(zhì)量并試圖分享決策權(quán)力。對公眾而言，政府的不信任造成參與信息、渠道及機(jī)會(huì)的堵塞，降低了公民參與的意愿，消極被動(dòng)地適應(yīng)政府提供的福利產(chǎn)品，不僅難以有效增進(jìn)公眾的實(shí)際福祉，造成公共資源的浪費(fèi)和黑箱作業(yè)，也嚴(yán)重影響到公民對政府的支持，增加了政府的運(yùn)行成本和治理成本。

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責(zé)任編輯 申華

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A

1003-8477（2016）11-0041-06

丁建彪（1979—），男，吉林大學(xué)行政學(xué)院講師。

國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路經(jīng)研究”（12&ZD058）；吉林大學(xué)種子基金項(xiàng)目“‘垃圾圍城’治理中的政策效能缺失及聯(lián)盟治理結(jié)構(gòu)研究”（2015ZZ037）。