美國“雙軌制”高等教育質量保障體系構建及啟示——從教育治理的視角

張地珂（中國地質大學，湖北武漢430074）

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美國“雙軌制”高等教育質量保障體系構建及啟示——從教育治理的視角

張地珂
（中國地質大學，湖北武漢430074）

摘要：基于教育治理理念，構建高校內(nèi)外“雙軌制”的教育質量保障體系是美國教育發(fā)展現(xiàn)實的價值選擇。經(jīng)過長期的歷史發(fā)展，美國已經(jīng)形成一種治理主體多元化、治理過程規(guī)范化、治理組織網(wǎng)絡化、治理機制彈性化的內(nèi)外“雙軌制”高等教育質量保障體系，有效地在深層教育結構和體制層面持續(xù)性推動高等教育的健康發(fā)展。作為高等教育體制綜合改革的重要組成部分，構建系統(tǒng)、持續(xù)、高效的高等教育質量保障體系對于推進世界一流大學和學科建設至關重要。在此過程中，要立足我國的教育現(xiàn)實和環(huán)境，以一種批判的視角借鑒和學習世界高等教育所認可的做法。

關鍵詞：高等教育；教育治理；質量保障；美國

“治理”的概念興起于20世紀90年代，較權威的釋義是指政府、個人、私人與公共機構等多元主體參與和管理共同事務的活動。[1]新世紀以來，“治理”概念被廣泛使用于高等教育領域。當前國際上教育改革的一個重要方向就是以治理理論為指導，力求突破傳統(tǒng)的教育行政化的管理體制，建立一種多方參與、合作、共贏的教育治理模式。[2]一般認為，教育治理的價值目標在于形成一種“高效、公平、自由、有序的新教育格局”，[3]從而保障教育公平、促進教育效能。本文認為，教育治理是一種有效規(guī)范政府、社會和學校等多個主體行為，維護教育秩序、提升教育效率與公平，從而提供優(yōu)質教育公共服務的制度設計和程序規(guī)范。在我國的高等教育領域，這種理念的可貴之處在于，它嘗試以一種創(chuàng)新的思維、改革的制度設計，力圖突破傳統(tǒng)的以政府為主導的單一管理模式，打破“政府與大學”二元對立價值局限，建立一種高效和可持續(xù)的機制。

從教育治理的視角觀察美國高等教育，我們不難理解，保障教育質量是高等院校自身的應有之義，經(jīng)過多年探索，美國大學內(nèi)部普遍已形成較完善的教育質量保障機制。而在高校之外，政府作為教育監(jiān)管者，在美國的教育傳統(tǒng)與社會現(xiàn)實之間進行權力權衡與制度設計，引入民主決策，鼓勵社會力量參與教育進程，客觀上在確保大學擁有充分的辦學自主權的同時，可有效監(jiān)督辦學質量。事實上，經(jīng)過長期的歷史發(fā)展，美國已經(jīng)形成一種治理主體多元化、治理過程規(guī)范化、治理組織網(wǎng)絡化、治理機制彈性化的內(nèi)外“雙軌制”高等教育質量保障體系，有效地在深層教育結構和體制層面持續(xù)推動高等教育的健康發(fā)展。

一、美國高等教育“外部”質量保障體系

1.聯(lián)邦和各州政府加強宏觀引導。

按照美國憲法和教育傳統(tǒng)，聯(lián)邦及各州政府并無教育行政權，更無權直接監(jiān)督或管理大學的教學活動?？梢哉f，美國大學具有高度的自治權。但是自20世紀90年代以來，隨著全球化造成的高等教育競爭加劇，聯(lián)邦和各州政府利用教育立法和教育經(jīng)費劃撥的權力，不斷加大對高等教育質量的績效評估，以間接的方式促使高校保障教育質量，從而更好服務國家戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟社會發(fā)展。這是因為聯(lián)邦政府所撥付的助學金是美國各大學重要的收入來源，僅2014年聯(lián)邦政府所撥付的助學金金額就高達1370億美元。聯(lián)邦政府將此項經(jīng)費的劃撥與教育部下轄高等教育認證機構對各大學的績效考評結果相掛鉤，這在很大程度上促使美國的大學不得不遵循聯(lián)邦政府的教育考核導向。2013年奧巴馬政府甚至建議聯(lián)邦政府以教學質量及效益、畢業(yè)生就業(yè)率、科研項目金額、知識產(chǎn)權和成果轉化率等為主要指標建立高校教育質量評估的新機制，并將評估結果作為下?lián)苈?lián)邦教育經(jīng)費的主要參考依據(jù)。[4]除此之外，聯(lián)邦政府還可以通過調整科研經(jīng)費的評審導向，有效引導和保障包括私立大學在內(nèi)的高?？蒲兴剑龠M教育產(chǎn)出質量。在2014年國會通過的競爭性科研項目經(jīng)費預算約占美國高?？偸杖氲?5%-20%，部分科研實力雄厚的研究型大學，如麻省理工學院從聯(lián)邦政府申請到的科研經(jīng)費甚至占其總收入一半以上。[5]此外，對于美國公立大學而言，州政府撥款是最大的收入來源，平均約占學?？偸杖氲?/4，因而與州政府所確立的績效考核指標也在很大程度上影響高校的辦學取向與質量。到2014年10月，已有24個州加強了對州立大學的績效考核，其中，田納西州政策施行的力度最大，其規(guī)定州教育撥款100%與教育質量和績效掛鉤。各州普遍采用的主要績效指標是學生學業(yè)完成情況、畢業(yè)率、學位授予質量等，通過此舉促進州公立大學持續(xù)改善人才培育質量。[6]

2.第三方認證機構開展監(jiān)督評估。

美國高等教育認證制度已經(jīng)實施了100多年，形成了較為完備的認證體系。認證是由非官方、非營利性的認證機構對高等院?；驅W科專業(yè)以同行評審的方式進行檢查、評估，并根據(jù)結果確定是否達到質量控制的最低標準。通常來說，美國高等教育認證委員會（CHEA）和聯(lián)邦教育部（USDE）是全美僅有的兩家認可機構，具有最高的權威性，它們負責對全美高等教育認證機構進行認可并授予認證資質。[7]具備資質的高等教育認證機構則可以直接對高校進行評估和認證。具體而言：

第一，高等教育認證委員會為非官方性質的行業(yè)協(xié)會，它要求美國高等教育認證機構能向其明確、完整地呈現(xiàn)所認證院校的教學質量標準、評估過程、管理程序和行動準則，藉此推動院校維持和提高學術品質，達到保障教育質量，實現(xiàn)院校自我監(jiān)督與管理的目的。其認可周期為十年，各認證機構需每年向其提交自評報告，第五年提交中期報告，重大改革須由其進行審查。[8]

聯(lián)邦教育部則是通過對高等教育認證機構進行認可和授權，來間接地確認被認證的院?；驅W科專業(yè)是否符合獲取聯(lián)邦政府助學金的資格。[9]其認可周期為五年，在此周期內(nèi)認證機構需提交所認證高校的年度報告、主要認可活動等，并接受監(jiān)督。

第二，美國高等教育認證機構可分為三大類。[10]一是區(qū)域性認證機構，主要負責對轄區(qū)內(nèi)具有學位授予權、非營利性的高等院校進行整體認證。較具代表性的是中部地區(qū)高校協(xié)會、新英格蘭地區(qū)高校協(xié)會等六大區(qū)域認證機構，它們以州為單位分區(qū)認證，同時也相互協(xié)作。二是專業(yè)性認證機構，負責對全美高校所設置的學科專業(yè)或學院進行認證，目前美國專業(yè)性認證機構多達68個。三是針對單科性院校的認證機構，其認證對象多是沒有學位授予權、營利性的單科性學校，如宗教類學院、遠程教育與培訓學院等。較具代表性的有美國獨立學院與學校認證委員會、全國基督教學院與學校協(xié)會等11家機構。

在操作程序上，各個認證機構參照高等教育認證委員會和聯(lián)邦教育部的指導方針，并結合社會實際需求制定認證標準，認證內(nèi)容包括師資、課程、教學質量、教學硬件和校園環(huán)境、教育管理和生源等多個方面。認證程序則包括資格認可、院校自評、實地考察、評估決策和監(jiān)督及再評估等多個步驟，具體包括：[11]

（1）資格認可。由院校致信地區(qū)認證委員會，申請關于資格認證的正式會晤，要求認證委員會對院校準備情況進行檢查。申請一年后，由院校填寫申請相關信息表，與支撐材料一并提交給認證委員會。審核通過后，認證委員會通知院校進行下一環(huán)節(jié)自評。

（2）院校自評。資格認可通過后，申請院校須在兩年內(nèi)完成自我評估。通常申請院校會組建自評指導委員會，制定工作計劃，并動員各部門按照認證的量化指標及標準進行教學評估和自我檢查，最終形成全校的自評報告提交給認證委員會。

（3）實地考察。經(jīng)鑒定通過申請院校的自評報告后，認證委員會組織大學校長、專家學者和家長代表等成立實地考察小組，赴申請院校進行實地考察。院校須公開有關考察的信息，并邀請公眾進行評議?？疾煲话銥槠?天左右，考察院校是否符合每個量化標準，確保完全符合認證標準。

（4）評估決策。參考認證委員會實地考察小組的意見，認證機構中的“院校執(zhí)行委員會”將統(tǒng)籌評估院校申請材料、考察小組意見及各方意見，最終做出通過、延期、取消認證資格三種評估決策，并通報院校。若有不同意見，則需再舉行特別會議討論。

（5）監(jiān)督及再評估。院校在獲得認證資格后，還要繼續(xù)接受監(jiān)督和復評，并按期提供詳細的年度報告，內(nèi)容則包括招生、學位、開辦分校、增設學位點等變化的情況。如部分院校沒有達到標準，認證機構的審查委員會將給予限期整改警告，如到期仍無改進，則取消該校的認證資格，由此帶來的后果也比較嚴重，有數(shù)據(jù)顯示，未達標院校受到警告后，如認為自身無法改進，可能會主動撤校或合并到其他合格院校。

可以說，美國發(fā)達的高等教育認證制度對于促進大學提升辦學質量與水平做出巨大貢獻。同時也由于認證程序過長、認證指標名目繁多等導致院校負擔過重等問題。[12]但無可爭議的是，美國高等教育認證制度在保證大學辦學自主權的同時，將高校辦學質量置于政府、社會、公眾以及市場的多方監(jiān)督之下，滿足了各方對高等教育的需求，為促進美國高等教育健康發(fā)展發(fā)揮重要作用。

3.社會力量評價監(jiān)督。

社會力量評價是美國高等教育的質量屏障，尤其是由媒體發(fā)布的大學排行榜在評價和監(jiān)督高校辦學質量、提升辦學水平的過程中作用顯著。這在很大程度上由評價主體的獨立性和公信力所決定，美國較知名的大學排行榜有《美國新聞與世界報告》、由《普林斯頓評論》發(fā)布的《戈門報告》（Gourman Report）、美國醫(yī)學院協(xié)會發(fā)布的《機構目標排名》等，它們都是獨立于政府和大學的第三方，具有較好的社會聲譽和辦報傳統(tǒng)，其價值取向和評價指標設計也在很大程度上反映出社會需求。不僅如此，這些大學排行榜的調查對象具有較高的廣泛性和代表性，如《美國新聞與世界報告》將調查院校劃分為全國性大學、文理學院、地區(qū)性大學、地區(qū)性文理學院進行同類比較，2014年的調查數(shù)據(jù)來源于全美1800所大學校長、學術界權威及知名企業(yè)等用人單位，涉及的評價指標也多達16項關鍵因素，在調查過程中通過嚴謹?shù)臄?shù)據(jù)收集、整理和量化分析，保證了大學排名的科學性和可比性。

在一定程度上，美國高等教育認證機構以堅守底線思維、“驅除劣幣”為導向，而社會力量的監(jiān)督評價則以促優(yōu)為原則。以媒體為代表的社會力量具有強烈的社會輿論效應，可以激發(fā)社會各界關注和批評高等教育，促進高校不斷提高教育質量和辦學水平。事實上，以《美國新聞與世界報告》所發(fā)布的大學排行榜為代表的社會評價，已經(jīng)在很大程度上影響著美國企業(yè)與大學的合作意圖、基金會的資助傾向、學生和家長的擇校意向，甚至政府教育財政劃撥等，成為保障美國高等教育質量不可或缺的重要力量。

二、美國高等教育“內(nèi)部”質量保障體系

由于美國高等教育多樣化的辦學現(xiàn)實，各高校保障內(nèi)部教育質量的做法不盡相同，以常青藤院校為例，各高校普遍具有較合理的內(nèi)部治理結構，通過完善教師管理和高校自評等方面的頂層設計、嚴格流程管理，形成了全方位、多層次的內(nèi)部質量保障體系。

1.高標準的教師管理。

以耶魯大學文理學院為例，[13]學院招聘教師須遵守必要性原則和公開透明原則，招聘之前必須先由學校大學科咨詢委員會和校外專家組進行評估，認為確有招聘的需要后，方由學校管理委員會做出招聘決策；而且招聘全過程要高度透明，并由機會平等項目辦公室全程監(jiān)督。所招聘錄用的教師必須擁有世界一流的科研成果。不僅如此，在崗教師還面臨嚴格的評價。評價內(nèi)容包括教學、科研和學生服務三方面，該校要求所有獲終身教職的教師必須承擔本科課程，且工作量不少于教師總工作量的50%，且規(guī)定教師均有義務為學生提供輔導和咨詢服務。評價方式以學生為主體，對教師進行教學即時評價和年終評價。即時評價作為一項日常舉措，由學生不定期進行評估，根據(jù)結果系主任和教師一起制定詳細的限期改進目標與計劃，如仍無明顯改進，則報學院院長采取措施，嚴重者可能被中止并解除勞動合約。此外，年終評價由3名教授組成委員會督導進行，包括教師相互評價和學生評價，評價內(nèi)容包括教學準備是否充分、教學知識儲備是否淵博等指標，年終評價的結果將與教師的職稱評定、績效工資以及合同續(xù)簽等直接掛鉤。近年來，美國常青藤高校出于人性化考慮，為鼓勵教師潛心學術和科研創(chuàng)新，有部分高校實施自然晉升制度，即教師達到晉升年限并通過考核即可晉升，無須等待崗位空額或激烈競爭。當然，大學也普遍為教師發(fā)展提供強有力的資源支持，鼓勵教師不斷提升教學和科研水平。在教學方面，美國高校都設有教學實驗室、教育革新與技術辦公室等，為教師們組織咨詢、研討等活動，并支持各類教學實驗和創(chuàng)新項目。在科研方面，大部分高校設有科研政策與管理的科研委員會、資源發(fā)展辦公室等，幫助教師革新教育理念、開發(fā)項目以及爭取企業(yè)或社會基金的支持等?？傮w來說，美國高校通過嚴格規(guī)范的師資管理和高效的師生互動評價制度，打造了高質量的師資隊伍，有力地保障了教學質量。

2.規(guī)范化的院校自評。

面對激烈的高等教育競爭，大部分美國院校通過建立規(guī)范化的內(nèi)部教育質量評估制度，定期舉辦自評教學研討會等方式，有力地保障了教學質量，凸顯出美國高校師生自省不已的精神。

院校自評制度的特征之一是設立專門的行政職能部門進行管理、指導和評估。如耶魯大學在教務長辦公室下設若干副教務長，分管不同院系的學術事務，另設機構研究辦公室對各院系的教學科研事務開展調查、數(shù)據(jù)收集及認證事務。另外，學校還常設或臨時委員會就專門事項進行指導和決策。如該校的學科委員會負責對全校的本科課程質量監(jiān)管，一旦院系提出開設新課程或修改課程內(nèi)容，先要報該委員會進行評估，以確定是否有重組的資源予以支撐，此后再上報耶魯學院（本科生學院）審批，新的課程實施后，院系不定期對該課程進行自評，特別委員會3年后再進行復審等等。

院校自評制度的特征之二是將自評與教育規(guī)劃相掛鉤。哥倫比亞、普林斯頓大學和斯坦福等大學在學校事務管理的各個層面均進行針對性極強的目標管理，并以績效或量化的指標為基礎進行戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、評估和資源分配。[14]具體方式包括通過與院系設立績效合同，或面向全校教師設立競爭性項目等，據(jù)此激發(fā)院系和教師在滿足外部問責制的同時提高科研效率。以哥倫比亞大學的學術事務管理為例，該校對科學研究的規(guī)劃與評估均遵循嚴格的程序，先由院系制定年度計劃，并經(jīng)學校各個部門負責人組成的聯(lián)席會議機制進行深入討論后，再由校長報理事會批準。在規(guī)劃的執(zhí)行進程中，各院系每隔兩個月將計劃執(zhí)行的數(shù)據(jù)等情況向學校聯(lián)席會議報備，年終由學校理事會對全年計劃的執(zhí)行情況進行評估、分析和總結。但耶魯?shù)却髮W卻認為，績效考核干擾了院系的辦學自主權和教師的學術自由。但總的來說，采用更加嚴格的內(nèi)部績效考核和自我評估已經(jīng)被越來越多的美國大學采用，以此實現(xiàn)教育公平、質量和效率多種目標齊頭并進。

院校自評制度的特征之三是重視自發(fā)性自評。美國高等院校具有自發(fā)性自評的傳統(tǒng)。就哈佛大學而言，自20世紀80年代該校就形成了每月定期研討制度，教授和管理人員每月定期召開研討會，探討關于促進課堂教學、學生能力和輔導服務等方面的建議，就某項措施達成共識后，就該建議與學生進行一對一的深度訪談，并根據(jù)學生反饋推動校方完善管理與服務。哈佛大學通過研討會改進的措施包括，建立同伴互動學習制度、寫作能力同行評議等被各大學廣泛采用。正是通過自評研討會等方式的點滴積累，美國的大學不斷改進教學質量、彌補教育短板。

一般來說，美國高校的院校自評制度往往與外部認證評估相結合。以耶魯為例，為迎接每10年一次的外部認證，參照外部認證評估的程序和辦法，學校每5年進行一次全面檢查評估，每2至3年抽樣選擇個別院系評估，個別學院如文理學院（包括耶魯學院和文理研究生院）執(zhí)行委員會每年都會對學院內(nèi)部的5個系進行抽樣評估，以期及時地發(fā)現(xiàn)問題和持續(xù)改進教育質量。

四、對我國高等教育質量保障的啟示

1.轉變政府職能，扶持多元化的治理主體。

我國的高等教育沿襲了計劃經(jīng)濟體制下，以政府為單一主體的行政管理方式。這種管制突出地體現(xiàn)政府壟斷高等教育供給、服務和評價，事實上這種以政府為核心的治理理念與方式導致高等教育質量無法滿足群眾日益增長的教育需求。應盡快轉變政府職能，從政府集權轉向分權治理，將政府管理職能轉向以法規(guī)、撥款、規(guī)劃等必要的宏觀調控，采用市場競爭機制向高等教育的不同利益相關主體，如地方政府、社會力量、教育類協(xié)會、企業(yè)和學校等分權和賦權，對高等教育質量保障的主體關系進行重構，建立起多元主體的高等教育質量保障體系。誠然，由于國情不同，美國的市民社會發(fā)展歷史較長，獨立性的教育機構與行業(yè)協(xié)會發(fā)展已相當成熟，而我國的第三方中介和教育協(xié)會等獨立性和專業(yè)性程度都不高，這就需要從政策上加大扶持力度，明確主體之間的權力邊界，推動多元的治理主體不斷走向成熟。

2.優(yōu)化治理機制，加強高等教育質量保障。

治理的基礎不是控制，而是協(xié)商機制，它是一個持續(xù)互動的過程。這就需要進一步完善治理機制，實現(xiàn)整個教育治理網(wǎng)絡的高效、有序運轉。美國在高等教育質量的評估過程中，多元主體通過合作、制衡、互助與博弈等方式建立起良好的合作機制，最終實現(xiàn)公共利益最大化。對于我國而言，一是要完善高等教育質量評估的政策法規(guī)，目前我國高效評估主要以《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》為依據(jù)，但該文件內(nèi)容陳舊已無法適應當前需要。應綜合考慮國際高等教育評估趨勢和我國學生培養(yǎng)的實際制定政策，對高等教育質量保障的目的、組織、程序、方式和結果使用等做出明確規(guī)定。二是要推動社會評估機構、協(xié)會等組織發(fā)展，適當引入競爭和監(jiān)督機制，并建立起科學、細致和實用的評估指標體系，規(guī)范評估程序，促使教育評估既不流于形式，又不增加高校過多負擔。三是建立與質量評估結果相掛鉤的激勵機制，根據(jù)考評結果分配部分競爭性經(jīng)費劃撥，促使高校重視本科生教學、科研成果轉化率等目前較突出的問題。

3.完善高校內(nèi)部治理，系統(tǒng)保障教育質量。

保障高等教育質量的前提與核心是完善高校內(nèi)部治理結構，這一方面需要落實和擴大高校辦學自主權，形成以大學章程為統(tǒng)領的制度體系，加強學術委員會、教學委員會等組織建設，發(fā)揮其在學術評價、保障教學質量等方面的重要作用。另一方面健全高校自律機制，深化校務公開，完善高等學校質量年度報告發(fā)布制度，成立專門機構實施教育質量評估。同時，加強和細化對教師的考核評價和績效工資分配，探索和完善科研經(jīng)費的績效評價和分配制度，引導教師重視教學科研質量與實用效度等。

誠然，中美兩國的高等教育處于不同發(fā)展階段，美國高等教育質量認證制度是以底線思維保障教育質量，其目的是確保有關院校達到美國高等教育的最低標準。而我國構建高等教育質量保障體系的出發(fā)點和落腳點則是突破關鍵環(huán)節(jié)，建立激勵約束機制，突出教育實效，建設一批世界一流大學與一流學科，提升我國教育發(fā)展水平，這就需要久久為功，統(tǒng)籌推進，構建符合我國國情與特色的高等教育質量保障體系。

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責任編輯張豫

·思想政治工作研究

作者簡介：張地珂（1984—），女，中國地質大學黨委宣傳部助理研究員，中國地質大學經(jīng)濟管理學院博士研究生。

中圖分類號：G649

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）02-0176-05