論住房權(quán)的國(guó)家義務(wù)及其限度
——以經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)為視角的考察

張擴(kuò)振

（江西師范大學(xué)，江西 南昌 330022）

論住房權(quán)的國(guó)家義務(wù)及其限度
——以經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)為視角的考察

張擴(kuò)振

（江西師范大學(xué)，江西 南昌 330022）

住房權(quán)作為社會(huì)權(quán)被我國(guó)加入的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》所確認(rèn)，作為自由權(quán)則為憲法中的“公民的住宅不受侵犯”所保護(hù)。一般認(rèn)為國(guó)家對(duì)住房權(quán)有尊重、保護(hù)、滿足和促進(jìn)的義務(wù)，但國(guó)家對(duì)住房權(quán)的積極保障乃是一種影響極為廣泛的經(jīng)濟(jì)行為，必須受到憲法經(jīng)濟(jì)條款相關(guān)內(nèi)容的制約。以協(xié)商比例標(biāo)準(zhǔn)為核心、以市場(chǎng)偏向標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)來(lái)平衡經(jīng)濟(jì)憲法的內(nèi)在沖突是劃定住房權(quán)國(guó)家義務(wù)界限的主要標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)在機(jī)理來(lái)源于以權(quán)利話語(yǔ)界定人們的利益和促進(jìn)文明進(jìn)展的假設(shè)。

住房權(quán)；經(jīng)濟(jì)憲法；限度標(biāo)準(zhǔn)

一、重大義務(wù)：住房權(quán)國(guó)家義務(wù)的主流理論與實(shí)踐

住房權(quán)有著雙重性質(zhì)，一方面它是自由權(quán)，為憲法中“公民的住宅不受侵犯”所保障，目的是防止國(guó)家對(duì)公民隱私、生活安寧需要的侵害，或者可以稱之為住宅權(quán)、①在字典中“宅”多指較大面積的房子，或者包括庭院的房子，而“房”指正室兩邊的廂房，一般較小。因此社會(huì)權(quán)意義上將對(duì)房屋需求的保障稱為住房權(quán)是合適的，因?yàn)閲?guó)家只能保障最基本的小型住房。而自由權(quán)意義上對(duì)房屋內(nèi)隱私和生活安靜的保障有著維護(hù)某種傳統(tǒng)和田園式宅院安寧的意味，稱之為住宅權(quán)較妥。消極住房權(quán)；另一方面它是社會(huì)權(quán)，它要求社會(huì)力量集合起來(lái)通過(guò)國(guó)家之轉(zhuǎn)手來(lái)保障處境不利群體的住房利益，亦可稱之為積極住房權(quán)。這兩個(gè)方面都需要國(guó)家履行一定的義務(wù)來(lái)加以保障。國(guó)家應(yīng)該履行哪些義務(wù)呢？

德國(guó)學(xué)者耶利內(nèi)克的個(gè)人對(duì)國(guó)家的四種地位學(xué)說(shuō)，是當(dāng)下主流理論討論住房權(quán)國(guó)家義務(wù)的基礎(chǔ)。耶利內(nèi)克以國(guó)家法人說(shuō)為基礎(chǔ)，認(rèn)為個(gè)人在面對(duì)國(guó)家的時(shí)候，由于個(gè)人處于四種地位，從而產(chǎn)生了一種義務(wù)與三種權(quán)利。這四種地位分別是：（1）個(gè)人對(duì)國(guó)家的被動(dòng)地位，即要求個(gè)人對(duì)國(guó)家進(jìn)行給付，也就是個(gè)人對(duì)國(guó)家的義務(wù)；（2）個(gè)人對(duì)國(guó)家的主動(dòng)地位，要求國(guó)家對(duì)個(gè)人作為國(guó)家行為的可能客體被吸納為國(guó)家機(jī)關(guān)的成員的需要予以滿足；（3）個(gè)人對(duì)國(guó)家的消極地位，對(duì)應(yīng)的是國(guó)家的不干涉義務(wù)；（4）個(gè)人對(duì)國(guó)家的積極地位，對(duì)應(yīng)的是國(guó)家積極作為的義務(wù)。②參見［德］格奧格·耶利內(nèi)克：《主觀公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第126頁(yè)。耶利內(nèi)克以公民的納稅義務(wù)為基礎(chǔ)，派生出參與權(quán)、自由權(quán)、社會(huì)權(quán)三類公民權(quán)利以及消極不干涉和積極作為兩類國(guó)家義務(wù)。以耶利內(nèi)克的理論為基礎(chǔ)，結(jié)合《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》，經(jīng)過(guò)學(xué)者們的總結(jié)研究，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)社文委員會(huì)）把國(guó)家義務(wù)概括為尊重、保護(hù)和履行。履行可以進(jìn)一步分為便利（促進(jìn)）和提供（實(shí)現(xiàn)）兩類義務(wù)。①經(jīng)社文委員會(huì)在《取得足夠食物的權(quán)利》的第12號(hào)評(píng)論中提出此觀點(diǎn)，并為區(qū)域性人權(quán)機(jī)構(gòu)認(rèn)同和發(fā)展。參見楊宇冠：《聯(lián)合國(guó)人權(quán)公約機(jī)構(gòu)與經(jīng)典要義》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2005年版，第97-98頁(yè)；蔣銀華：《國(guó)家義務(wù)論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第159頁(yè)。其中尊重和保護(hù)是消極義務(wù)，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)是積極義務(wù)。這四項(xiàng)義務(wù)看似簡(jiǎn)單，但如果適用到住房權(quán)則可能表現(xiàn)為重大義務(wù)。下面從經(jīng)社文委員會(huì)的觀點(diǎn)、我國(guó)學(xué)者的觀點(diǎn)與國(guó)家實(shí)踐三方面來(lái)說(shuō)明。

經(jīng)社文委員會(huì)在1991年、1997年分別通過(guò)了《適足住房的權(quán)利》《適足住房權(quán)利：強(qiáng)迫驅(qū)逐問(wèn)題》兩個(gè)一般性意見。這兩個(gè)意見提出了國(guó)家的消極義務(wù)和積極義務(wù)，筆者認(rèn)為對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)比較重大的義務(wù)包括：第一，法院應(yīng)該在住房權(quán)實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮重大作用，包括法律上訴，以求通過(guò)法院命令防止有計(jì)劃的驅(qū)逐或拆房；對(duì)“在分配和提供住房方面存在的任何形式的歧視提出指控”。［1］（p49）第二，與住房有關(guān)的個(gè)人或家庭消費(fèi)應(yīng)該保持在一定的水平上，而不至于公民其他的基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。“各締約國(guó)應(yīng)該采取步驟以確保與住房有關(guān)的費(fèi)用之百分比大致與收入水平相稱”。［1］（p46）第三，必須使處境不利群體充分和持久地得到適足住房的資源。對(duì)他們應(yīng)予以特別的照顧，因此“政策和立法的制定不應(yīng)以其他社會(huì)群體的利益為代價(jià)讓本已處于優(yōu)勢(shì)地位的社會(huì)群體獲益”。［2］（p147）

既然我國(guó)簽署的國(guó)際公約中國(guó)家在住房權(quán)方面有如此多的義務(wù)，對(duì)比現(xiàn)實(shí)，不少學(xué)者認(rèn)為我國(guó)在履行義務(wù)方面存在諸多欠缺，因而提出了大量的改進(jìn)方法，其背后內(nèi)含著國(guó)家在住房權(quán)方面負(fù)有重大義務(wù)的邏輯。王宏哲認(rèn)為，我國(guó)住房政策存在缺少公共住房意識(shí)、把住房問(wèn)題產(chǎn)業(yè)化、過(guò)度信任市場(chǎng)等問(wèn)題，要通過(guò)國(guó)家建設(shè)更多的經(jīng)濟(jì)適用房，限制住房產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的方式加以解決；②參見王宏哲：《適足住房權(quán)研究》，中國(guó)政法大學(xué)2007年博士研究生論文，第116-128頁(yè)。張清、嚴(yán)婷婷則認(rèn)為市場(chǎng)化的住房導(dǎo)致房?jī)r(jià)過(guò)高，很多處境不利群體無(wú)法承受，因此需要政府采取切實(shí)的措施來(lái)控制房?jī)r(jià)，并大量建設(shè)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房。③參見張清、嚴(yán)婷婷：《適足住房權(quán)實(shí)現(xiàn)之國(guó)家義務(wù)研究》，載《北方法學(xué)》2012年第4期。譚禹指出，我國(guó)住房政策過(guò)分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，商品住房制度占絕對(duì)主體地位，公共住房制度發(fā)展滯后，導(dǎo)致保障性住房建設(shè)缺乏制度保證。④參見譚禹：《保障性住房供給缺失研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2015年版，第77頁(yè)。概括來(lái)說(shuō)，有些學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)無(wú)法解決住房問(wèn)題，國(guó)家必須通過(guò)立法、行政手段干預(yù)市場(chǎng)，通過(guò)大量的保障性住房建設(shè)提供更多的公共住宅以滿足住房權(quán)的需求。

在聽取了民眾和學(xué)者的呼聲后，國(guó)家采取了大體相同的態(tài)度和做法。首先是強(qiáng)化對(duì)住房市場(chǎng)的調(diào)控。自1993年以來(lái)，政府通過(guò)法律行政手段對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行了調(diào)控。每當(dāng)房?jī)r(jià)上漲過(guò)快時(shí)就用提高首付比例、增加稅收、限購(gòu)等方式打壓市場(chǎng)，當(dāng)房?jī)r(jià)低迷時(shí)則用相反的手段刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)保障政府的土地收入。這種調(diào)控反復(fù)進(jìn)行了八九次之多。但無(wú)論政府如何調(diào)控，房?jī)r(jià)上漲的趨勢(shì)并沒(méi)有改變。其次是加強(qiáng)保障性住房的建設(shè)。2012年的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中政府提出加快廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，到201年，全國(guó)保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右。為了落實(shí)該目標(biāo)，2007年至2014年間，中央財(cái)政年度對(duì)保障性住房的補(bǔ)助規(guī)模由72億元增加至1980億元。⑤參見《住建部棚戶改造和保障性住房建設(shè)工作進(jìn)展發(fā)布會(huì)實(shí)錄》。雖然我國(guó)大陸整體還沒(méi)有達(dá)到香港和新加坡的人民居住公屋占50%左右的水平，但政府似乎正沿著國(guó)家在住房權(quán)方面承擔(dān)重大義務(wù)的方向前進(jìn)。

二、有限義務(wù)：經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)視野下的理論分析與考察

國(guó)家對(duì)住房權(quán)承擔(dān)重大義務(wù)，對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行如此細(xì)致的調(diào)控，以及大量建設(shè)保障性住房，是否保障了公民特別是處境不利群體的住房權(quán)呢？從現(xiàn)實(shí)看，高昂的房?jī)r(jià)損害了許多公民的其他權(quán)利需求，并使處境不利群體的處境更為困難。因此必須轉(zhuǎn)換思路，尋找替代性的做法——國(guó)家在住房權(quán)實(shí)現(xiàn)方面承擔(dān)有限義務(wù)。下面以憲法學(xué)的重要分支——經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)的方法來(lái)分析為何國(guó)家要承擔(dān)有限義務(wù)。

傳統(tǒng)憲法學(xué)一方面要約束國(guó)家權(quán)力防止對(duì)公民權(quán)利的侵奪，因?yàn)椤熬蛻椃ǖ幕緝?nèi)容來(lái)說(shuō)，不僅應(yīng)保障公民權(quán)利始終處于核心、主導(dǎo)地位，而且對(duì)國(guó)家權(quán)力不同部分的制約機(jī)制也應(yīng)有明確規(guī)定。因此，權(quán)力制約是憲法的核心精神之一”；［3］（p100）另一方面為落實(shí)公民的權(quán)利而提出國(guó)家負(fù)有諸多義務(wù)，故而“保障人權(quán)實(shí)屬國(guó)家義務(wù)當(dāng)然之具體化，民眾基于人權(quán)之訴求為國(guó)家提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，國(guó)家保障人權(quán)實(shí)則為題中之義?！保?］（p34）然而，由于國(guó)家需要通過(guò)行使權(quán)力的方式履行國(guó)家義務(wù)，國(guó)家義務(wù)越多國(guó)家權(quán)力就會(huì)越膨脹，國(guó)家義務(wù)的訴求會(huì)使權(quán)力制約的憲法精神失去某種可能性，因而權(quán)力制約與國(guó)家義務(wù)之間存在一定的緊張關(guān)系。經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)基于其經(jīng)濟(jì)學(xué)基本假設(shè)的思考及自發(fā)秩序的歷史經(jīng)驗(yàn)，把權(quán)力制約的憲法原則貫徹到底，認(rèn)為國(guó)家義務(wù)必須有限度。住房權(quán)可以從我國(guó)憲法中推導(dǎo)出來(lái)，但對(duì)住房權(quán)的國(guó)家義務(wù)是有限的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，無(wú)限的住房權(quán)國(guó)家義務(wù)會(huì)損害所有人的住房利益。下面對(duì)住房權(quán)國(guó)家義務(wù)的兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析，以說(shuō)明國(guó)家義務(wù)的有限性：

1.市場(chǎng)在住房權(quán)實(shí)現(xiàn)中的作用問(wèn)題。

（1）從憲法文本進(jìn)行解釋。只有政府行為通過(guò)了憲法和法律的審查，才能判斷此行為的合憲性與合法性。保障性住房是政策性行為，屬于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍之內(nèi)。市場(chǎng)機(jī)制能夠解決住房問(wèn)題且交易成本較低，然畢竟有市場(chǎng)不能解決的部分，政府干預(yù)也有其合理性。但是干預(yù)如果超過(guò)了一定限度，則可能與憲法相關(guān)條款的原則不一致。我國(guó)憲法第十五條第一款規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！贝艘?guī)定表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)受社會(huì)主義約束，也就是說(shuō)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是完全的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，需要國(guó)家的宏觀調(diào)控。因此，政府的調(diào)控是允許的。但是調(diào)控行為不能超越一定的界限，這個(gè)界限就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心。房地產(chǎn)市場(chǎng)的反復(fù)調(diào)控和過(guò)量保障性住房的建設(shè)可能會(huì)侵害到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，從而違背了要讓“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的憲法解釋。①在我國(guó)執(zhí)政黨通過(guò)黨的文件對(duì)憲法進(jìn)行解釋是常見現(xiàn)象，并形成了顯性解釋和無(wú)形解釋兩種模式，十八屆三中全會(huì)文件中對(duì)市場(chǎng)的解讀可以看作是對(duì)憲法中“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的顯性解釋。參見沈橋林、張擴(kuò)振：《現(xiàn)行憲法解釋的實(shí)證分析》，載《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2012年第4期。

（2）從市場(chǎng)功能視角進(jìn)行解讀。讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的原因源自市場(chǎng)的功能。市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格機(jī)制讓資源配置達(dá)到較優(yōu)，其本質(zhì)是市場(chǎng)發(fā)揮了知識(shí)的收集作用。在住房市場(chǎng)中，消費(fèi)者需要何種住房是無(wú)法收集到的。因?yàn)檫@些屬于地方性或者個(gè)人的知識(shí)信息，收集起來(lái)要么成本高昂到無(wú)法承受，要么會(huì)在逐層傳遞過(guò)程中扭曲失真，要么只能收集到部分信息。對(duì)住房市場(chǎng)的有效宏觀調(diào)控需建立在能夠收集足夠信息的基礎(chǔ)之上，而事實(shí)上沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)可以做到這一點(diǎn)，這也說(shuō)明了從長(zhǎng)期看對(duì)住房市場(chǎng)的調(diào)控多數(shù)無(wú)效的原因。

（3）從制度變遷角度進(jìn)行分析。新中國(guó)成立以后改革開放以前，我國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)行的是福利性分房。這種政策本質(zhì)上講就是住房供給完全交給政府來(lái)完成，形成全面的保障性住房，沒(méi)有給市場(chǎng)供給留下任何存在空間。但由于此種制度本身的交易成本劣勢(shì)，高昂的制度費(fèi)用使得我國(guó)的住房供給嚴(yán)重不足。改革開放以前，我國(guó)人均住房面積呈減少趨勢(shì)，在將近30年時(shí)間內(nèi)人均住房面積從4.5平方米下降到3.6平方米。改革開放后制度逐步改變，隨著市場(chǎng)化配置的加入，改革以后的十幾年里，人均住房面積提高到了8.8平方米，而完全停止福利分房后至今短短十多年時(shí)間，這一數(shù)據(jù)就增加到了32.7平方米，這是住宅商品化所帶來(lái)的巨大進(jìn)步。正是商品化、市場(chǎng)化制度使“中國(guó)人均住房面積已達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平”。［5］

2.保障性住房建設(shè)的國(guó)家義務(wù)問(wèn)題。

提供保障性住房是政府的重要職能。但是，對(duì)這種市場(chǎng)可以部分解決的問(wèn)題，需要考慮的是政府參與的程度。通過(guò)行政手段大規(guī)模地建設(shè)保障性住房，是否存在經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題？對(duì)此可從三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（1）交易成本的維度。張五常認(rèn)為交易成本不僅適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也適用于社會(huì)的其他領(lǐng)域，政治領(lǐng)域亦可用此概念，故而把交易成本稱為制度費(fèi)用。②參見張五常：《制度的選擇》，中信出版社2014年版，第472-473頁(yè)。交易成本可簡(jiǎn)化為制度運(yùn)行的成本。如果某種制度運(yùn)行的成本高于完成同樣功能的其他制度，則可以認(rèn)為此制度有改進(jìn)的空間。以政府建設(shè)大量保障性住房來(lái)解決處境不利群體的住房政策而言，與市場(chǎng)化解決方案對(duì)比，政府的參加會(huì)導(dǎo)致交易成本在政府運(yùn)作成本、信息收集成本、企業(yè)與政府協(xié)調(diào)的成本和政府效率低下帶來(lái)的成本等方面增加，其結(jié)果是既加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，也使保障性住房質(zhì)量低下、位置偏遠(yuǎn)。

（2）轉(zhuǎn)移支付的視角。每年中央、省、市都會(huì)用轉(zhuǎn)移支付的方式將大量資金用于保障性住房建設(shè)。轉(zhuǎn)移支付雖然可以保證某種程度的公平，其負(fù)面激勵(lì)效應(yīng)卻不容忽視。為爭(zhēng)取更多資金，下級(jí)政府可能有意無(wú)意地忽視自身發(fā)展，而通過(guò)跑“部”前進(jìn)的方式獲取外部支持。在美國(guó)，上級(jí)政府根據(jù)下級(jí)政府的“需要”向其提供轉(zhuǎn)移支付，于是出現(xiàn)地方政府任其管轄下的道路系統(tǒng)惡化，以便有資格得到國(guó)家補(bǔ)貼現(xiàn)象，甚至“破壞其管轄下的醫(yī)療系統(tǒng)，以期聯(lián)邦政府出錢修建新的醫(yī)院”。［6］（p98）

（3）尋租問(wèn)題。大量的轉(zhuǎn)移支付用于保障性住房建設(shè)不僅會(huì)產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)問(wèn)題，還需面對(duì)尋租問(wèn)題。為了在預(yù)算中不斷增加保障性住房資金及管理保障性住房資金，各級(jí)政府必然設(shè)立各種明目讓下級(jí)政府和民眾申請(qǐng)；同樣為了管理保障性住房，也要設(shè)立各種條件讓公民申請(qǐng)，設(shè)租、尋租就此產(chǎn)生。同時(shí)住房管理部門會(huì)爭(zhēng)取執(zhí)政黨、人大、地產(chǎn)商的支持和理論界的論證，從而獲得更多資金。這一過(guò)程會(huì)產(chǎn)生大量腐敗問(wèn)題。同樣在美國(guó)，官僚們通過(guò)政治過(guò)程積極尋租，通常的做法是與強(qiáng)有力的利益團(tuán)體和國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)成員形成聯(lián)盟?！皩ぷ庑袨樵谟械那闆r下導(dǎo)致產(chǎn)出過(guò)多，在有的情況下導(dǎo)致預(yù)算膨脹，在有的情況下導(dǎo)致明顯的懶惰和不稱職行為”，［6］（p138）政府主導(dǎo)和補(bǔ)貼的保障性住房建設(shè)也難以避免產(chǎn)能過(guò)剩、無(wú)人居住、預(yù)算膨脹等等問(wèn)題。

三、平衡與傾斜：構(gòu)建住房權(quán)國(guó)家義務(wù)限度的主要標(biāo)準(zhǔn)

從權(quán)利本質(zhì)看，以住房權(quán)為話語(yǔ)要求國(guó)家履行一定的義務(wù)加以保障，即是處境不利群體運(yùn)用其龐大的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，通過(guò)民主程序或者網(wǎng)絡(luò)言論或者其他途徑來(lái)爭(zhēng)取以國(guó)家財(cái)富再分配的方式滿足其更好生活的利益。一方面，如果處境不利群體中的大多數(shù)沒(méi)有住宅，則其有尊嚴(yán)的生活不能保障，這不僅違背了國(guó)家為每個(gè)人而存在的目的，也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)、文明進(jìn)步的基礎(chǔ)造成傷害；另一方面，國(guó)家財(cái)富再分配的不良方式會(huì)打擊企業(yè)家精神，并干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，因?yàn)椴粍诙@而得到更好的生活會(huì)打擊勤奮人群、培養(yǎng)懶惰群體。所以，無(wú)論是把住房權(quán)國(guó)家義務(wù)無(wú)限擴(kuò)大化還是取消住房權(quán)的國(guó)家義務(wù)均不可取，正確的方法是尋找一定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)平衡兩者，以界定住房權(quán)國(guó)家義務(wù)的限度。筆者提出如下標(biāo)準(zhǔn)：

首先，協(xié)商比例標(biāo)準(zhǔn)。這是衡量住房權(quán)國(guó)家義務(wù)限度的核心標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的憲法審查不同于西方國(guó)家，住房權(quán)國(guó)家義務(wù)的比例限度不能通過(guò)法院審查的形式出現(xiàn)。作為住房權(quán)國(guó)家義務(wù)根本性標(biāo)準(zhǔn)的比例標(biāo)準(zhǔn)，其形成于政治決斷下通過(guò)協(xié)商民主程序確立的各種沖突利益的比例，故稱之為協(xié)商比例標(biāo)準(zhǔn)。即，住房利益和其他利益之間的比例，首先是各方通過(guò)各種途徑進(jìn)行利益表達(dá)，然后經(jīng)由協(xié)商民主程序進(jìn)行面對(duì)面的討論以期實(shí)現(xiàn)偏好的轉(zhuǎn)變和理性的形成。如果出現(xiàn)群體極化情況，政治家則需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)做出決斷，防止過(guò)度擴(kuò)大住房權(quán)國(guó)家義務(wù)、寡頭企業(yè)精英極度限制住房權(quán)國(guó)家義務(wù)的狀況發(fā)生。因此，協(xié)商比例標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)是將住房權(quán)國(guó)家義務(wù)的大小與協(xié)商民主相連，這可以保證此比例的產(chǎn)生符合理性原則，同時(shí)又把政治家的理性納入其中，使民眾、企業(yè)精英和政治精英相互制衡。

其次，市場(chǎng)偏向標(biāo)準(zhǔn)。與協(xié)商比例標(biāo)準(zhǔn)不同，作為住房權(quán)國(guó)家義務(wù)限度的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)偏向標(biāo)準(zhǔn)要求的不再是平衡和協(xié)調(diào)而是向市場(chǎng)傾斜，讓市場(chǎng)在國(guó)家義務(wù)限度中起到?jīng)Q定性作用。亦即如若住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)能夠通過(guò)市場(chǎng)力量解決，就不需要國(guó)家直接的財(cái)政性供給，國(guó)家的義務(wù)主要為建立法治的市場(chǎng)。讓市場(chǎng)起決定性作用是落實(shí)憲法中“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的要求，是讓公民創(chuàng)造的資源進(jìn)行更好的配置，以實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的住房權(quán)需要。值得注意的是學(xué)界對(duì)市場(chǎng)偏向標(biāo)準(zhǔn)存在不少的批評(píng)，批評(píng)的對(duì)象是所謂的住房過(guò)度市場(chǎng)化。有學(xué)者將高房?jī)r(jià)導(dǎo)致很多居民沒(méi)有能力購(gòu)買房屋的現(xiàn)象歸因于住房的過(guò)度市場(chǎng)化，認(rèn)為國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供大量福利性住房的義務(wù)。筆者以為，高房?jī)r(jià)的出現(xiàn)除了市場(chǎng)的因素外，更重要的是政府沒(méi)有貫徹市場(chǎng)偏向標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行土地財(cái)政同時(shí)不斷干涉住房市場(chǎng)的運(yùn)行。土地財(cái)政的出現(xiàn)固然有政府發(fā)展的沖動(dòng)，更有積極權(quán)利擴(kuò)展的財(cái)政壓力。因此當(dāng)協(xié)商比例標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，積極權(quán)利壓縮其他權(quán)利的空間時(shí)，市場(chǎng)偏向標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)取而代之。

以協(xié)商比例標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)偏向標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合人權(quán)公約提出的尊重、保護(hù)、促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)四項(xiàng)國(guó)家義務(wù)，筆者提出在住房權(quán)國(guó)家義務(wù)方面應(yīng)該有如下具體改進(jìn)措施：

第一，尊重和保護(hù)住房權(quán)，尊重隱私，規(guī)范拆遷。經(jīng)社文委員會(huì)認(rèn)為，“個(gè)人私生活、家庭、寓所或通信不受專橫或非法干涉的權(quán)利是確定適足住房權(quán)的一個(gè)非常重要的方面?！保?］（p147）尊重和保護(hù)住房權(quán)是落實(shí)憲法“公民住宅不受侵犯”條款的重要方面，這要求進(jìn)一步用嚴(yán)格程序規(guī)范國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的行為，防止其侵害公民的住房安寧和隱私。對(duì)住房權(quán)國(guó)家消極義務(wù)的履行是尊重保護(hù)住房權(quán)不可或缺的方面。強(qiáng)行拆遷房屋問(wèn)題在我國(guó)經(jīng)常發(fā)生，這同住房權(quán)所具有的禁止強(qiáng)迫驅(qū)逐相背離。1998年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《到2000年全球住房戰(zhàn)略》中指出，“各國(guó)政府有基本義務(wù)去保護(hù)和改善、而不應(yīng)損害或拆毀住房和住區(qū)?！保?］（p74）我國(guó)的《行政強(qiáng)制法》雖對(duì)合法拆遷進(jìn)行了規(guī)范，但還需要政府部門和法院的嚴(yán)格遵行。

第二，落實(shí)參與權(quán)，發(fā)揮協(xié)商民主的作用。公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，除了可以提高公民對(duì)結(jié)果的滿意度之外，更重要的是讓處境不利群體有發(fā)泄和表達(dá)不滿的渠道。政府主動(dòng)要求公民特別是處境不利群體參與各種政府行為之中，讓他們進(jìn)行監(jiān)督、批評(píng)，使他們感到受到尊重，這種“發(fā)泄”能有效緩解民眾的不滿。因此，保障公民參與權(quán)，推行協(xié)商民主，是保障公民住房權(quán)的重要方式。棚戶區(qū)改造、住房拆遷、保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)、分配等各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)該有公民的參與和協(xié)商。

第三，尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用。目前我國(guó)公民住房權(quán)實(shí)現(xiàn)主要靠從福利分房到市場(chǎng)化配置的制度變革，但很多學(xué)者依舊認(rèn)為是住房過(guò)度市場(chǎng)化才導(dǎo)致了有些公民住房權(quán)無(wú)法得到保障的狀況。實(shí)際上這并非市場(chǎng)的問(wèn)題，反而是市場(chǎng)化不充分，或者許多資源配置沒(méi)有市場(chǎng)化的問(wèn)題。在我國(guó)還存在著“經(jīng)濟(jì)自由仍然受到政府部門的任意干涉，私有產(chǎn)權(quán)根本沒(méi)有得到有效保護(hù)”［7］（p154）等諸多問(wèn)題，只有使這些問(wèn)題通過(guò)加強(qiáng)法治的方式加以解決，讓市場(chǎng)能夠發(fā)揮資源配置的決定性作用，公民的住房權(quán)才會(huì)獲得更好的保障。

第四，賦予農(nóng)民充分的住房權(quán)利，切實(shí)保障處境不利群體的住房權(quán)。我國(guó)處境不利群體中農(nóng)民為數(shù)最多。農(nóng)民住房權(quán)的問(wèn)題包括兩個(gè)方面，一是農(nóng)民的宅基地?zé)o法轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致其住房權(quán)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利屬性有缺陷；二是生活在城市的農(nóng)民工無(wú)論購(gòu)買普通住房還是享受保障性住房都存在嚴(yán)重障礙，使其適足住房權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)該修繕相關(guān)法律，推動(dòng)農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)化，并調(diào)整相關(guān)政策，使農(nóng)民工可以享受保障性住宅的福利。

第五，使保障性住房政策法治化，減少保障性住房的政府投入。我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，建設(shè)保障性住房必須避免過(guò)度福利化，避免“效率低下、增長(zhǎng)停滯、通貨膨脹，收入分配最終反而惡化”。［8］（p214）現(xiàn)在要做的是使保障性住房的相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為法律，提高法治化水平；對(duì)保障性住房的政府投入應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少而不能無(wú)限擴(kuò)張，同時(shí)應(yīng)該引進(jìn)市場(chǎng)的力量，讓非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)參與其中，提高保障性住房建設(shè)與使用的效率。

［1］楊宇冠.聯(lián)合國(guó)人權(quán)公約機(jī)構(gòu)與經(jīng)典要義［M］.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005.

［2］柳華文.經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利可訴性研究［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008.

［3］周葉中.憲法［M］.北京：高等教育出版社，2011.

［4］蔣銀華.國(guó)家義務(wù)論——以人權(quán)保障為視角［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012.

［5］李劍閣.中國(guó)人均住房面積已到發(fā)達(dá)國(guó)家水平［EB/OL］.http：//finance.stockstar.com/SS201103100 0002623.shtml，2011-03-10/2016-03-04.

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［7］張維迎.理念的力量［M］.北京：西北大學(xué)出版社，2014.

［8］中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本［M］.北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2016.

責(zé)任編輯 王京

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1003-8477（2016）10-0149-05

張擴(kuò)振（1975—），男，江西師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士?；痦?xiàng)目：江西師范大學(xué)卓越法律人才培養(yǎng)基地項(xiàng)目。