“傳統(tǒng)官僚制”：我國行政省直管縣體制改革的重要制約因素

李金龍，武俊偉

（湖南大學(xué)　法學(xué)院，湖南　長沙　410082）

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“傳統(tǒng)官僚制”：我國行政省直管縣體制改革的重要制約因素

李金龍，武俊偉

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

摘要：行政省直管縣改革日益成為我國行政區(qū)劃體制改革或行政體制改革的一種歷史必然。實(shí)踐表明，在推進(jìn)行政省直管縣改革的過程中，“傳統(tǒng)官僚制”對其制約作用明顯。從一定意義上說，行政區(qū)劃改革特別是行政省直管縣改革更多的是在結(jié)構(gòu)層面對整個(gè)國家官僚制系統(tǒng)的一種優(yōu)化，也是“傳統(tǒng)官僚制”的一次自我救贖。為此，我們試圖通過對“傳統(tǒng)官僚制”進(jìn)行理論剖析，以問題為導(dǎo)向，探求“傳統(tǒng)官僚制”對行政省直管縣改革的具體制約方面，以期達(dá)到破除“傳統(tǒng)官僚制”的流弊，改造并超越為與后工業(yè)社會(huì)或信息化社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代理性官僚制，祛除行政省直管縣改革的理論障礙點(diǎn)，從而順妥推進(jìn)行政省直管縣改革。

關(guān)鍵詞：行政省直管縣改革；行政區(qū)劃體制；傳統(tǒng)官僚制；制約因素

改革開放以來，為適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，我國于20世紀(jì)80年代全面實(shí)行市管縣體制。隨著改革的不斷深入推進(jìn)，市管縣體制與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了不可彌合的墮距，陷入一系列困境之中，備受學(xué)界詬病。鑒于此，學(xué)界將研究重點(diǎn)聚焦于省直管縣體制。從我國行政區(qū)劃歷史演變規(guī)律、世界各國政區(qū)層級結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)代組織發(fā)展歷程來看，“行政省直管縣是一種體制發(fā)展的回歸和改革的必然”。[1](p19)在以往的研究中，許多學(xué)者從不同的視角對行政省直管縣體制進(jìn)行研究，但是大都集中于省直管縣體制利弊剖析和道路模式之爭層面，目前，還鮮有人從傳統(tǒng)官僚制的獨(dú)特視角對行政省直管縣體制進(jìn)行理論探討。傳統(tǒng)官僚制作為一種影響深遠(yuǎn)的政府組織模式，其運(yùn)行邏輯、程序規(guī)則、組織結(jié)構(gòu)、行政慣例等在一定程度上對行政省直管縣體制深入推進(jìn)起著不可忽視的制約作用，如果不能建立現(xiàn)代社會(huì)意義上的理性官僚制，那么行政省直管縣體制改革不可能順當(dāng)進(jìn)行。在行政省直管縣體制改革成為必然趨勢的大背景下，以問題入手的思路來審視推進(jìn)改革過程中的“傳統(tǒng)官僚制”這一制約因素，顯得極為迫切且必要。

一、我國“傳統(tǒng)官僚制”的典型特征

官僚制是伴隨著人類行政活動(dòng)的產(chǎn)生而產(chǎn)生，歷史淵源悠久，而現(xiàn)代意義上的理性官僚制研究則起源于韋伯的官僚制設(shè)計(jì)。韋伯“理性官僚制”理論直接來源于“理性化”和“組織”兩個(gè)方面。通過對西方社會(huì)長期盛行的“理性主義”的觀察，韋伯提煉出”理性化“并將其作為研究中心。另一理論來源是韋伯關(guān)于組織的論述。韋伯認(rèn)為，組織的突出特征就是在尊重權(quán)威基礎(chǔ)上角色的相互分化。[2](p56)合法性的權(quán)威在組織中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，依據(jù)合法權(quán)威來源的不同，韋伯將組織劃分為克里斯瑪型組織、傳統(tǒng)型組織以及法理型組織，并認(rèn)為法理型組織是最純粹、最理想的“理性官僚制”。在此基礎(chǔ)之上，韋伯發(fā)展出“理性官僚制”的概念和理論。

韋伯“理性官僚制”是西方近代工業(yè)社會(huì)孕育出的一種理想行政組織形態(tài)，與我國古代的官僚制有著不完全相同的特征。馬克思認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，官僚制作為一種典型的行政組織活動(dòng)框架，其產(chǎn)生、發(fā)展、演變必然受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的制約，且在不同的經(jīng)濟(jì)制度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平映射下會(huì)呈現(xiàn)出不同的特征。我國官僚制歷史悠久，最初萌芽于戰(zhàn)國后期，秦朝大一統(tǒng)后開始真正確立并得以發(fā)展，一直到辛亥革命時(shí)期，官僚制不斷走向成熟。辛亥革命后官僚制受到西方現(xiàn)代文明的影響，吸收了部分韋伯式“理性官僚制”的理念，在封建傳統(tǒng)與現(xiàn)代變革過程中基本定型。由于我國的官僚制脫胎于封建社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)土壤，不可避免地帶有封建官僚制的諸多特性，從而在精神內(nèi)在層面影響現(xiàn)代行政，使得官僚制呈現(xiàn)出與現(xiàn)代社會(huì)不相容的一面。同時(shí)，受近代西方社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響，我國官僚制兼具西方官僚制某些特征，并形成獨(dú)特的傳統(tǒng)官僚制運(yùn)行體系。理論上講，相對于西方近代產(chǎn)生的“理性官僚制”，我國現(xiàn)行的官僚制仍是以行政高度集權(quán)、嚴(yán)密層級結(jié)構(gòu)、行政人格化、官本位、封閉保守為主，缺乏理性化、開放化、分權(quán)、民主與法治等內(nèi)容的植入，本質(zhì)上仍屬于“傳統(tǒng)官僚制”的范疇。

1.多層級節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)。

官僚制的顯著特征是嚴(yán)密的科層結(jié)構(gòu)，而科層結(jié)構(gòu)是權(quán)力等級化的實(shí)體表達(dá)。韋伯認(rèn)為，建立在組織勞動(dòng)分工基礎(chǔ)之上的層級結(jié)構(gòu)能夠明顯地提高行政效率。官僚制層級結(jié)構(gòu)通過上下級之間嚴(yán)格的命令與服從關(guān)系，在具體行政過程中由一個(gè)集中的、等級制控制中心進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是，層級結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的運(yùn)作是一個(gè)自上而下與自下而上雙向互動(dòng)的過程，政策和信息鏈條中間的某一節(jié)點(diǎn)斷裂，必然會(huì)破壞整個(gè)官僚制的內(nèi)在平衡，直接影響整個(gè)行政系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

層級結(jié)構(gòu)在我國有著深刻的文化淵源和統(tǒng)治的現(xiàn)實(shí)需要，傳統(tǒng)社會(huì)“學(xué)而優(yōu)則仕”的教育政治文化一直持續(xù)到當(dāng)代，歷代讀書人視做官參政為最高人生事業(yè)，這種文化持續(xù)引領(lǐng)國民文化，造就了中國“官本位”的思想，為解決眾多知識(shí)分子的權(quán)力需求，統(tǒng)治者直接以增加層級來解決供給危機(jī)。封建社會(huì)受制管理技術(shù)的影響，較少層級的政府結(jié)構(gòu)不足以有效地管理遼闊的疆域，所以增加層級的方式似乎可以解決管理幅度過大的問題。目前，我國政府層級大都以四級分布，個(gè)別地區(qū)甚至達(dá)到四級以上，自上而下的中央政府政策在傳遞過程中往往會(huì)出現(xiàn)權(quán)威流失、信息失真等問題。相反，自下而上的反饋報(bào)告也可能會(huì)在某個(gè)層級出現(xiàn)人為地失真，處于層級頂端的官員有時(shí)得不到來自底層的真實(shí)聲音，影響到政策出臺(tái)的針對性及有效性，浪費(fèi)有限的行政資源。按照韋伯的觀點(diǎn)，這種科層制結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)行政指令自上而下的傳遞，處于等級制高層的官僚在下屬服從命令的前提下可以保證信息的上傳下達(dá)，維持行政運(yùn)行。事實(shí)上，在我國的具體實(shí)踐過程中更多的是體現(xiàn)行政運(yùn)行的悖論，上層的意愿得不到準(zhǔn)確地理解，下層的聲音得不到上層的反饋。官僚制多層級結(jié)構(gòu)也使行政人員角色混亂，處于中間層級的行政人員一方面是其下級的上級，另一方面又是其上級的下級，工作過程中極易陷入角色混亂的境地。作為“傳統(tǒng)官僚制”組織結(jié)構(gòu)形式，多層級的行政結(jié)構(gòu)在我國沒有出現(xiàn)韋伯意義上的高效率，反而陷入行政效率悖論的漩渦，成為現(xiàn)代行政的一個(gè)重要阻礙因素。

2.公務(wù)員數(shù)量和結(jié)構(gòu)：非職業(yè)性與非均衡性。

韋伯將整體性的工作逐級逐類劃分為各個(gè)較小的紐結(jié)，每個(gè)較小的紐結(jié)由一個(gè)具體的職位來承擔(dān)，職位成為官僚制組織的一個(gè)基本分工單位，每個(gè)職位有特定的職責(zé)范圍，從而實(shí)現(xiàn)工作的專業(yè)化、職業(yè)化和官僚隊(duì)伍數(shù)量、結(jié)構(gòu)方面的良性發(fā)展，并使官僚體制趨于合理化。“公務(wù)員制度是典型的現(xiàn)代官僚制，但它在我國無論是制度層面還是運(yùn)作層面都還存在嚴(yán)重問題”。[3](p9-13)其一，公務(wù)員未達(dá)到完全的職業(yè)化。現(xiàn)階段我國公務(wù)員遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有排除個(gè)人情感因素，其個(gè)人“身份”替代職務(wù)“身份”，權(quán)力體現(xiàn)的是個(gè)人權(quán)威而不是職務(wù)本身，職權(quán)更多的是一種人身依附關(guān)系，公務(wù)員沒有完全實(shí)現(xiàn)人格的獨(dú)立。

其二，公務(wù)員隊(duì)伍臃腫低效。公務(wù)員隊(duì)伍規(guī)模合理適當(dāng)與否，直接影響我國“傳統(tǒng)官僚制”有效運(yùn)行?！氨３诌m當(dāng)?shù)恼賳T規(guī)模是政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件”。[4](p91-99)從橫向國際間比較看，我國官員與民眾的相對之比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國家。由于西方發(fā)達(dá)國家行政官僚制在理性化的環(huán)境中發(fā)展百年有余，甚至出現(xiàn)超越“理性官僚制”的實(shí)踐，而我國仍處于“傳統(tǒng)官僚制”階段，所以在分析官員數(shù)量和結(jié)構(gòu)過程中，不能一味地與西方進(jìn)行橫向間的比較，相反，縱向間的歷史審視更有助于發(fā)現(xiàn)“傳統(tǒng)官僚制”的弊病。我國官僚人員數(shù)目是相當(dāng)龐大的，且呈幾何數(shù)字式的增長。傳統(tǒng)官僚制背景下的官僚隊(duì)伍不斷增加是以整個(gè)官僚行政體系的低效運(yùn)行為代價(jià)的。各層級的行政官員以工作需要為借口來增加兩個(gè)以上的下屬，從而不斷抬升自己的行政地位。這種病態(tài)的心理具有傳播性，一直傳播到行政最底層，直到不能增加下屬為止。顯然“傳統(tǒng)官僚制”已經(jīng)陷入“帕金森定律”的怪圈。

其三，非均衡的公務(wù)員結(jié)構(gòu)分布。常見的官僚隊(duì)伍結(jié)構(gòu)包括學(xué)歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等。就我國目前而言，官僚結(jié)構(gòu)分布不盡合理。學(xué)歷結(jié)構(gòu)的非均衡分布。我國大部分官員是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期吸收進(jìn)來的，包括軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部，國企下崗職工等，學(xué)歷普遍較為低下。隨著公務(wù)員考錄制的施行，我國公務(wù)員學(xué)歷逐步在提高，但總體上學(xué)歷還停留在高中、大專水平。官員學(xué)歷結(jié)構(gòu)地區(qū)間分布也不同。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、教育先進(jìn)，官員學(xué)歷普遍較高，而西部邊遠(yuǎn)落后地區(qū)官員學(xué)歷則較為低下，初中、小學(xué)學(xué)歷常見。同時(shí)，官員學(xué)歷在不同行政層級也呈現(xiàn)出非均衡性。行政層級越高，學(xué)歷則越高，行政層級與官員學(xué)歷呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。官員年齡方面普遍偏大。長期以來，“傳統(tǒng)官僚制”沒有建立有效的官員退出機(jī)制，年齡到頂即退休成為唯一的退出機(jī)制，使得整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍年齡居高不下。官員性別結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一邊倒。整個(gè)官僚系統(tǒng)是男多女少，且越往高層，女性數(shù)量越少。這種性別結(jié)構(gòu)潛移默化地對組織文化進(jìn)行塑造。缺乏女性柔性文化的官僚體制，成為官場威權(quán)文化生長的溫床。

3.混亂的組織職能：全能式的無限擴(kuò)張。

任何組織都具有自己的職能，組織職能是組織發(fā)展的目標(biāo)定位。韋伯意識(shí)到官僚受個(gè)人感情等主觀性因素的影響，總是傾向于擴(kuò)充自己的權(quán)力。為此，韋伯通過政府規(guī)則、專業(yè)化以及分工化來限制公職人員權(quán)力的擴(kuò)張，強(qiáng)調(diào)公職人員必須依據(jù)政府的要求行使工作職責(zé)，處理專門問題，進(jìn)而將政府職能推向?qū)I(yè)化，實(shí)現(xiàn)政府職能的有限性。但是，我國官僚組織缺乏專業(yè)化的分工，尚未達(dá)到韋伯意義上的職能有限性和專業(yè)化，政府層級之間、部門之間界限模糊，各職位的權(quán)力相互侵占擴(kuò)張，形成權(quán)力擴(kuò)張的強(qiáng)大合力，行政權(quán)力逐步蠶食社會(huì)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨之而來的是組織職能“剪不斷、理還亂”。

我國傳統(tǒng)社會(huì)政府職能較為單一，主要是維護(hù)社會(huì)治安、勸課農(nóng)桑、征收賦稅、選拔官僚人才等。后工業(yè)社會(huì)下的社會(huì)分工越來越精細(xì)化，現(xiàn)代性的事物層出不窮，面對如此細(xì)化繁雜的事物，“傳統(tǒng)官僚制”不能及時(shí)調(diào)整組織職能，逐漸不適應(yīng)這種趨勢，陷入組織職能混亂的境地。第一，行政對社會(huì)的全面滲透和支配，以及在此基礎(chǔ)上形成的全能主義政府觀念和實(shí)踐。[5]我國“傳統(tǒng)官僚制”背景下的行政力量強(qiáng)大到可以滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層面。行政向社會(huì)侵蝕帶來的一個(gè)直接后果就是社會(huì)大部分職能的政府化，政府成為集政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、思想等于一身的“全能型政府”。一方面，政府背負(fù)社會(huì)職能的大包袱，包攬職能過多，管理范圍較廣，有限的政府資源不足以應(yīng)對社會(huì)生活的方方面面，從而出現(xiàn)政府本身職能的缺位。另一方面，政府對社會(huì)的越位壓抑了社會(huì)發(fā)展的活力。各種社會(huì)組織成為政府的附屬品，制約現(xiàn)代社會(huì)的獨(dú)立自主發(fā)展。第二，行政對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，以行政力量代替市場的調(diào)節(jié)功能。市場經(jīng)濟(jì)與政府一直以來是政府職能調(diào)整的重點(diǎn)難點(diǎn)，二者的職能應(yīng)該有明確的邊界，互不侵越。市場在資源配置中應(yīng)該起到?jīng)Q定性的作用，政府則積極發(fā)揮好經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、市場監(jiān)管等職能。但現(xiàn)實(shí)中，我國“傳統(tǒng)官僚制”下的政府經(jīng)濟(jì)管理職能界限相當(dāng)模糊。政府處處干預(yù)經(jīng)濟(jì)，甚至出現(xiàn)政府辦企業(yè)的現(xiàn)象，政府全面參與市場競爭。這在破壞市場公平競爭秩序的同時(shí)，也扭曲了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，依附于行政的不公平市場競爭引誘眾多企業(yè)向行政資源靠攏，政府企業(yè)化、官商經(jīng)濟(jì)應(yīng)運(yùn)而生。

4.組織管理手段的人格化。

“理性官僚制”管理手段依據(jù)的是組織內(nèi)部的法理制度，即個(gè)體的行為要按照法律法規(guī)行事，須遵從政府的規(guī)章。韋伯提出，每個(gè)行為都有其固定可循的規(guī)則，政府的行為必須在符合政府規(guī)章制度的條件下施行。同時(shí)，韋伯強(qiáng)調(diào)政府任何指示和命令都需以正規(guī)文件的形式下達(dá)。“理性官僚制”組織以法律、政府規(guī)章為管理手段，公職人員行為受制于法律、規(guī)章，這在一定程度上解除了官員的人身依附關(guān)系，避免了管理過程中人格化行為的出現(xiàn)。與此相反，我國“傳統(tǒng)官僚制”的組織管理手段卻凸顯出鮮明的人格化特征。

“傳統(tǒng)官僚制”脫胎于封建社會(huì)，受傳統(tǒng)社會(huì)集權(quán)觀念影響明顯，加之傳統(tǒng)社會(huì)缺乏對權(quán)力制約的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使得人格化的組織管理手段大行其道，暢行無阻。人格化組織管理手段的出現(xiàn)還源于社會(huì)中缺乏理性法律的基礎(chǔ)，也就是法律對權(quán)力制約的失效?！皞鹘y(tǒng)官僚制”中行政和立法的地位關(guān)系是決定現(xiàn)實(shí)中權(quán)大于法還是法大于權(quán)的制度起點(diǎn)。現(xiàn)實(shí)政治生活中，立法權(quán)力相對于行政權(quán)力處于劣勢地位，使得自上而下的官僚組織中行政權(quán)力難以得到法律的有效制約。行政權(quán)力的天然擴(kuò)張性更是造成組織管理人格化的因素之一。隨著現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)的日益增多，政府管理范圍逐漸擴(kuò)大，行政權(quán)力全面侵入社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，在這一過程中行政權(quán)力不斷蠶食法律邊界，突破法律的制度框架。“傳統(tǒng)官僚制”管理方式的人格化逐步得到組織成員的認(rèn)同并得以貫徹，在具體的對外行政管理過程中完全無視社會(huì)利益相關(guān)者的意見，更多的是體現(xiàn)組織個(gè)人的意志，即情感優(yōu)于制度、行政權(quán)力高于法律，以權(quán)壓法、以言代法。具體而言，“傳統(tǒng)官僚制”組織的運(yùn)行不是依據(jù)組織內(nèi)部的法律、規(guī)章，而是依據(jù)組織中人格意義上的權(quán)力，組織成員一切向組織中的權(quán)力看齊，組織中長官的權(quán)力是法律的主宰者，法律以人格化的權(quán)力意志為轉(zhuǎn)移。例如，我國的行政執(zhí)行一般不是依據(jù)政府規(guī)章或法律制度，而是領(lǐng)導(dǎo)通過頻繁地開會(huì)和口頭指示來影響政策的貫徹執(zhí)行?，F(xiàn)實(shí)中常見的運(yùn)動(dòng)式行政和專項(xiàng)行動(dòng)，這也是人格化行政的具體表現(xiàn)。

5.封閉保守且官本位盛行的組織文化。

“政府組織文化是政府組織在進(jìn)行政府組織活動(dòng)和處理政府關(guān)系時(shí)所保持的政府價(jià)值觀念及行為準(zhǔn)則?！盵6]組織內(nèi)部長期形成的文化在塑造官僚服務(wù)精神、價(jià)值觀念方面發(fā)揮著不可忽視的作用。韋伯官僚制背景下嚴(yán)密的等級制、嚴(yán)格按政府規(guī)章辦事的規(guī)則塑造了缺乏主動(dòng)創(chuàng)新精神的組織文化，這種文化在壓抑人性的同時(shí)也鼓勵(lì)盲從，因此，行政行為忽視現(xiàn)實(shí)，脫離實(shí)際。相對于“理性官僚制”的組織文化，“傳統(tǒng)官僚制”組織文化兼具對內(nèi)非理性、對外封閉性和缺失公共性文化的顯著特征。

首先，官僚制組織內(nèi)部的非理性。官僚制內(nèi)部的上下級關(guān)系比較僵化、緊張。由于人格化的行政文化盛行，下級官員的考核、晉升主要由上級決定。鑒于此，上級將繁雜的行政事務(wù)以壓力型的手段分發(fā)下級執(zhí)行，下級必須保質(zhì)保量完成。否則，上級以“一票否決制”為由，將下級的政治生命人為地縮短甚至結(jié)束。而下級在執(zhí)行上級決定的過程中，沒有任何自主性，完全按照上級的主觀意志進(jìn)行，有時(shí)下級以“政績工程”來換取晉升，造成整個(gè)官僚系統(tǒng)內(nèi)“形象工程”盛行。

其次，官僚制組織文化的對外保守封閉性。受傳統(tǒng)封建官僚文化的影響，整個(gè)行政系統(tǒng)呈現(xiàn)對外的封閉性。一方面是官員錄用準(zhǔn)入機(jī)制的封閉排外。傳統(tǒng)社會(huì)錄用官員主要是以血緣關(guān)系、地域關(guān)系為主，負(fù)責(zé)選拔官員的大臣，往往以自己的偏好主觀選取官員，如選取和自己同出一個(gè)鄉(xiāng)里的人員擔(dān)任某一職位?，F(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)公務(wù)員“蘿卜招錄”等現(xiàn)象，正是官僚系統(tǒng)排外的一個(gè)體現(xiàn)。另一方面，“傳統(tǒng)官僚制”組織文化的封閉性還表現(xiàn)在行政管理的過程中不善于利用社會(huì)資源運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行治理?，F(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)政府的“元治理”，動(dòng)員社會(huì)的力量進(jìn)行治理。受我國“傳統(tǒng)官僚制”自大、保守組織文化的影響，社會(huì)組織在社會(huì)治理中幾乎沒有發(fā)揮什么實(shí)質(zhì)性作用。

再次，整個(gè)行政組織中奉行“官本位”文化，且根植于組織的深處?！肮俦疚弧本唧w表象就是崇官拜權(quán)，“崇官的習(xí)氣是以自我為中心，以權(quán)為本位，擁權(quán)自重，無視國家和社會(huì)利益?！盵7](p62-69)這種組織文化盛行從另一個(gè)側(cè)面道出組織中“公域”和“私域”不分的現(xiàn)象，官員把公共職位看作是謀求私人利益的舞臺(tái)。進(jìn)一步講，組織中“官本位”文化抑制了公共性文化的植入，也打破了組織文化的平衡性。

二、“傳統(tǒng)官僚制”制約行政省直管縣體制改革的具體表現(xiàn)

我國“傳統(tǒng)官僚制”孕育于封建早期社會(huì)，成長于封建社會(huì)，定型于近代社會(huì)，它更多地帶有封建社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的特征，而這些特征與當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境有著不相容的一面，可以說是一種先天性不足的官僚制?！半S著工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，它變得逐漸失效或過時(shí)，成為一種僵化的和無效率的政府體制?！盵8](p32-36)目前，學(xué)術(shù)界對我國“傳統(tǒng)官僚制”持兩種觀點(diǎn)：一種是堅(jiān)持對其實(shí)行根本性的揚(yáng)棄，從而建立一種新的政府模式，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的多樣化需要。另一觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)階段我國應(yīng)積極吸收西方“理性官僚制”的理性原則和工具性價(jià)值，對其進(jìn)行中國特色式的價(jià)值性、技術(shù)性的修補(bǔ)完善，從而逐步過渡到現(xiàn)代官僚制，以應(yīng)對未來社會(huì)的需要。我們認(rèn)為，現(xiàn)階段對我國“傳統(tǒng)官僚制”進(jìn)行徹底地?fù)P棄不現(xiàn)實(shí)且成本巨大?！皞鹘y(tǒng)官僚制”變革更多的是涉及政治領(lǐng)域諸多關(guān)系的變革，對其調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持漸進(jìn)式的策略，穩(wěn)步推進(jìn)。目前而言，行政省直管縣體制改革所要求的減少政府層級，擴(kuò)大政府管理幅度是優(yōu)化“傳統(tǒng)官僚制”的一種可行性策略，它是從組織結(jié)構(gòu)層面對我國“傳統(tǒng)官僚制”的層級結(jié)構(gòu)做出的系列調(diào)整，但是受政府職能、管理者素質(zhì)、管理技術(shù)條件等一系列制約性因素的影響，現(xiàn)階段尚無法順利且穩(wěn)妥推進(jìn)。

1.多層級節(jié)制的效率悖論與減少層級的本能抵制。

長期以來，“傳統(tǒng)官僚制”是以嚴(yán)密科層結(jié)構(gòu)體系為運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件，層級節(jié)制在一定程度上保證了行政效率?，F(xiàn)實(shí)中，統(tǒng)一指揮、命令服從的層級節(jié)制出現(xiàn)了“效率悖論”。一方面，高度專業(yè)分工基礎(chǔ)之上的層級結(jié)構(gòu)，每一層級的每一職位由專人負(fù)責(zé)，將具體工作細(xì)化到不能劃分為止，政府工作的“碎片化”問題突出，上級在協(xié)調(diào)方面投入大量精力，且顯得力不從心。另一方面，命令服從、高度統(tǒng)一的等級制在上下級溝通方面存在信息失真現(xiàn)象。等級制可以保證信息自上而下的傳遞，但不能保證信息的質(zhì)量，信息在每一層級都會(huì)停留，且層級越多，停留時(shí)間越久。信息經(jīng)過層層處理和過濾，最后信息的真實(shí)性會(huì)流失，從這個(gè)角度看，等級制不能保證行政效率，相反會(huì)影響行政效率的提高。管理幅度的擴(kuò)大需要建立上下級之間完善的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通機(jī)制。目前而言，“傳統(tǒng)官僚制”協(xié)調(diào)困難、行政低效對管理幅度擴(kuò)大的制約是顯而易見的。

從層級節(jié)制的結(jié)構(gòu)來看，嚴(yán)密的多層級節(jié)制結(jié)構(gòu)也許不會(huì)導(dǎo)致地方政府各自為政現(xiàn)象的出現(xiàn)，但是不能避免權(quán)力的垂直博弈。行政省直管縣改革的焦點(diǎn)在于減少“傳統(tǒng)官僚制”的層級結(jié)構(gòu)以及依附于層級結(jié)構(gòu)之上的利益關(guān)系。行政省直管縣改革的具體路徑在于將我國目前設(shè)置的省——市——縣——鄉(xiāng)四級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槭　h（市）——鄉(xiāng)三級結(jié)構(gòu)，也就是有步驟、有條件地將地級市這一層級取消?！暗丶壥械娜∠⒉粏问且患壵畬?shí)體的消失，從本質(zhì)上來看，它更是地方政府間利益關(guān)系的重新調(diào)整”。[9](p94-98)多層級的官僚體系業(yè)已形成且發(fā)展為一種行政慣例，再加之依附于各層級之上錯(cuò)綜復(fù)雜的利益羈絆，給層級做“減法”帶來重重困難。作為市一級的政府，不甘心權(quán)威及利益的流失，采取各種可能的方式阻礙行政省直管縣改革的推進(jìn)。在當(dāng)下實(shí)踐中，市一級政府采取縣改區(qū)作為應(yīng)對行政省直管縣的策略。這種以時(shí)間換空間“先下手為強(qiáng)”的方式，將縣及早納入市的合法管理范圍，避免行政省直管縣實(shí)施后利益受損嚴(yán)重?？h改區(qū)實(shí)際上是一種短視的行為，將縣以區(qū)的形式轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致縣服務(wù)功能的流失和區(qū)商業(yè)功能的不足，例如縣改區(qū)后放棄了原有為農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能。以區(qū)的形式存在于市卻表現(xiàn)出商業(yè)功能的不足，處于尷尬的地位，浪費(fèi)政府資源?？h改區(qū)是市級政府與省級政府進(jìn)行的一場零和博弈。市級政府應(yīng)對行政省直管縣改革的另一典型方法是象征性地放權(quán)。受制于省級政府強(qiáng)大的行政壓力，在省直管縣改革過程中，市級政府象征性地將某些經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)、審批權(quán)下放縣級政府，而一些實(shí)質(zhì)性的權(quán)力則保留下來，例如人事權(quán)。雖然市下放一些權(quán)力，但本質(zhì)上市一級的權(quán)力漏斗效應(yīng)從未改變。市級政府采取縣改區(qū)的博弈策略，擠壓了省級政府的管理幅度空間，制約省級政府管理幅度的增加。

2.官僚人員的非職業(yè)性和私利性制約著政府層級減少的改革。

由于我國公務(wù)員制度尚不健全，官僚人員普遍素質(zhì)低下，行政過程中自私自利，缺乏一定的公共責(zé)任和公共服務(wù)精神。管理幅度的擴(kuò)大建立在各官僚人員自身處理復(fù)雜且專業(yè)化事務(wù)的能力，更建立在官僚人員公私兼顧并以公優(yōu)先的公共責(zé)任和公共服務(wù)精神的培植方面。從官僚人員職業(yè)能力方面來講，雖然我國官僚人員的學(xué)歷逐漸提升，學(xué)歷結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，但是官僚人員總體上仍然缺乏專業(yè)化或職業(yè)化的基本知識(shí)和能力，也就是缺乏行政組織中某些特定職位所要求的特定的專業(yè)素質(zhì)和技能。官僚人員的專業(yè)能力和職業(yè)技能不足，無法十分熟練地處理特定職位的日常工作和專門工作，這在相當(dāng)程度上影響到了行政組織管理幅度的擴(kuò)大。從官僚人員職業(yè)精神方面來看，現(xiàn)階段，官僚人員的職業(yè)道德和公共性精神明顯不足，私利性傾向非常嚴(yán)重，不少公務(wù)人員為了個(gè)人私利不惜損害公共利益。較之官僚人員專業(yè)化知識(shí)和能力的提升，官僚人員職業(yè)精神困乏對管理幅度的影響更為深遠(yuǎn)。

行政省直管縣改革對官僚制利益觸碰最敏感的就是減少層級帶來的行政人員安置問題。伴隨著政府層級的減少，官僚隊(duì)伍的減少是必然的。行政省直管縣改革涉及的市較多，牽扯到的行政人員數(shù)量較為龐大，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的效應(yīng)。行政省直管縣改革過程中市一級官僚人員處處抵制，使改革變得極為棘手。首先，處級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部對改革的阻撓。這類官員掌握著市級政府的主要權(quán)力，對行政省直管縣改革的阻礙也是最直接、最有力的，在某種程度上決定著改革的進(jìn)程。行政省直管縣改革對這類官員的影響主要體現(xiàn)在其職位上，撤銷市一級建制，將會(huì)有大量領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)喪失或降低。我國實(shí)行的是嚴(yán)格的編制管理，每個(gè)部門的職位數(shù)量是有限且無空缺的，而市級以上的領(lǐng)導(dǎo)職位更是緊張和奇缺。裁減下來的市級領(lǐng)導(dǎo)干部一般對職位要求苛刻，如果不能達(dá)到“能上不能下”與“能升不能降”標(biāo)準(zhǔn)，他們寧愿堅(jiān)守現(xiàn)有的職位，對改革采取強(qiáng)有力的抵制。其次，規(guī)模龐大、數(shù)量驚人的普通行政人員對行政省直管縣改革的抵制。這類人員雖然沒有掌握真正的權(quán)力，但是其數(shù)量方面的優(yōu)勢足以對改革產(chǎn)生不可忽視的重要影響力。他們的利益訴求集中于改革后的生活條件、工作條件等。事業(yè)單位、國企等具有國家性質(zhì)的單位都處于精減人員的大環(huán)境之下，吸納人員的能力有限，不是一種可行的轉(zhuǎn)移就業(yè)方式。而目前第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，對勞動(dòng)力的容納較為有限?？陀^的轉(zhuǎn)業(yè)、就業(yè)形勢無形中加大裁員安置的壓力，改革困難重重。強(qiáng)制性的裁減人員，必然會(huì)遭到大量行政人員聚合起來，采取道德綁架的方式使政府陷入輿論漩渦。抵制改革的極端方式便是群眾性的上訪事件，嚴(yán)重影響社會(huì)治安與社會(huì)穩(wěn)定?！皞鹘y(tǒng)官僚制”造就了臃腫的官僚人員，這些人員依附“傳統(tǒng)官僚制”形成了復(fù)雜的利益關(guān)系。行政省直管縣改革是對“傳統(tǒng)官僚制”進(jìn)行“消腫”，拔出深層次的利益依附藩籬，二者之間的客觀矛盾將長久存在且難以解決。

3.模糊繁雜的組織職能與擴(kuò)大管理幅度之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。

理論上，政府職能范圍與管理幅度呈負(fù)相關(guān)，即政府管理事務(wù)越多、職能范圍越廣，管理幅度就越小；相反，政府職能范圍越窄，管理幅度就越大?！皞鹘y(tǒng)官僚制”背景下的政府與政府、政府與社會(huì)和市場之間的邊界較為模糊，政府職能范圍太廣。從政府與政府關(guān)系來講，地級市與縣級政府之間職能界定不清常常制約行政省直管縣改革。具體而言，地級市將本屬于縣級政府的職能納入自己的職能范圍，而縣級政府職能則弱化為部分市級政府職能。實(shí)踐中，一味強(qiáng)調(diào)地級市對周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，卻忽視了地級市自身輻射帶動(dòng)的限度，使得市級政府職能呈現(xiàn)出“小馬拉大車”的羸弱境地。行政省直管縣改革過程中首先要厘清市級與縣級政府的職能，從而合理下放權(quán)力，為改革破除職能混亂的荊棘。從政府與社會(huì)和市場的關(guān)系上看，政府與社會(huì)和市場之間的職能更為模糊，社會(huì)和市場職能政府化成為一種歷史性常態(tài)。官僚系統(tǒng)內(nèi)行政的不斷擴(kuò)權(quán)，侵蝕社會(huì)和市場的發(fā)展活力。

作為國家治理低端的縣級政府，面對的是基層行政性和社會(huì)性高度融合的事務(wù)，在具體的行政過程中難以恰當(dāng)?shù)乩迩迨聞?wù)的性質(zhì)，行政越位更為明顯，行政包攬和處理一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)成為一種常態(tài)。所以，“傳統(tǒng)官僚制”下的縣級政府治理能力基本處于失效的狀態(tài)，一方面，面對有限的政府資源，縣級政府管了不該管的經(jīng)濟(jì)社會(huì)性事務(wù)，在具體行政事務(wù)方面常常出現(xiàn)缺位，公共服務(wù)供給不足，以至于激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。另一方面，行政越位侵占各類社會(huì)組織和市場組織獨(dú)立自主發(fā)展的空間，束縛社會(huì)組織發(fā)展，造成社會(huì)組織發(fā)育先天不足的狀況，同時(shí)也扭曲了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。面對行政省直管縣改革背景下市一級權(quán)力的下放，縣級政府急需尋找合作者，以更好地共享權(quán)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好治理。但是，縣級社會(huì)組織和市場組織羸弱的境地不足以承擔(dān)起合作者的角色，從另一個(gè)側(cè)面制約縣級政府治理能力的提升?？h級政府內(nèi)部治理水平低下與社會(huì)組織和市場組織自身缺陷共同導(dǎo)致縣級政府治理能力的低效。行政省直管縣改革背景下如何將市一級權(quán)力平穩(wěn)下放到縣級政府成為一大憂患。

4.單一的人格化管理方式對管理幅度的制約。

管理方式人格化是“傳統(tǒng)官僚制”非理性的鮮明特征。受傳統(tǒng)中國人治思維的影響，人格化的管理方式一直游離于法律之外，成為現(xiàn)代法治社會(huì)各項(xiàng)改革難以破除的桎梏，羈絆行政改革的正常發(fā)展。一直以來，人格化的管理方式貫穿于行政管理過程的始終。從行政決策方面來講，人格化的管理方式幽靈般地頻頻出現(xiàn)在整個(gè)決策過程。一項(xiàng)政策的出臺(tái)，更多體現(xiàn)的是官僚領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意志，而不是公眾真實(shí)意志的反映。行政決策依據(jù)的是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、直覺以及情感等因素，而對現(xiàn)代決策技術(shù)的應(yīng)用則極少，決策的科學(xué)性和合理性難以保證。在行政執(zhí)行方面，人格化管理方式表現(xiàn)得更為突出。正式的行政制度和規(guī)章在政策推行過程中發(fā)揮的作用有限，相當(dāng)多的政策由人格化的方式得以執(zhí)行。常見的人格化方式有以會(huì)議和文件推行政策貫徹下去和以領(lǐng)導(dǎo)批示或口頭指示執(zhí)行政策兩種。政策推行的困難不在于外部因素，內(nèi)部的官僚系統(tǒng)往往起著決定性的制約作用。一般而言，為疏通政策推行的阻梗，領(lǐng)導(dǎo)往往借助頻繁的會(huì)議來進(jìn)行動(dòng)員、施壓、監(jiān)督，召開的會(huì)議有動(dòng)員會(huì)議、多部門聯(lián)席會(huì)議、工作匯報(bào)會(huì)議等等。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)的批示和口頭指示也是常見的非正式人格化管理方式。在政策具體執(zhí)行層面，人格化的執(zhí)行現(xiàn)象極為普遍。政策出臺(tái)雷厲風(fēng)行、政策執(zhí)行處處受阻是我國官僚系統(tǒng)長期面對的難點(diǎn)。一項(xiàng)好的政策關(guān)鍵在于高效率地執(zhí)行，落地生根的政策才能發(fā)揮出它的實(shí)際功用?，F(xiàn)實(shí)中，下級政策執(zhí)行是一種典型的人格化方式，變相執(zhí)行或是選擇性執(zhí)行司空見慣。對本組織有利的政策可以得到很好地執(zhí)行，對本組織不利但對國家和人民有利的政策會(huì)找借口變相執(zhí)行甚至不執(zhí)行。如果直接的上級領(lǐng)導(dǎo)非常重視某項(xiàng)政策，下級受到其節(jié)制或與該領(lǐng)導(dǎo)私人感情密切的話，政策也可以得到順利執(zhí)行。

官僚系統(tǒng)人格化管理方式長期運(yùn)行的直接后果是官僚人員陷入?yún)f(xié)調(diào)的困境之中。首先是行政系統(tǒng)對外部的協(xié)調(diào)。由于行政決策受領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人影響較大，領(lǐng)導(dǎo)可以決定政策的出臺(tái)以及政策的惠及面和惠及者。這種人格化的管理方式變相刺激了企業(yè)和社會(huì)組織對領(lǐng)導(dǎo)的青睞。于是，各社會(huì)主體從自身利益出發(fā)，想方設(shè)法去影響領(lǐng)導(dǎo)的決策和執(zhí)行。同時(shí)，人格化的管理方式也產(chǎn)生足夠多的社會(huì)負(fù)能量。社會(huì)大眾遇事一般不按正常程序解決，反而求助于各種官僚人員。找關(guān)系、走后門成為解決事情的一種重要方式。官僚人員按照親疏遠(yuǎn)近的方式選擇性地處理各種公務(wù)事情。官僚人員越是采用人格化的管理方式，就越刺激社會(huì)人格化辦事的陋習(xí)，這種陋習(xí)導(dǎo)致官僚人員整日處于協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系，處理非正式、一些公務(wù)衍生為非公務(wù)的事情之中。其次是行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)。行政執(zhí)行不是按照政府規(guī)章進(jìn)行，往往借助于上下級之間私人關(guān)系來推動(dòng)。直接上下級關(guān)系和諧則可以保證行政執(zhí)行相對順利，相反，政策執(zhí)行有可能受阻。涉及政府多部門的政策執(zhí)行，容易出現(xiàn)相互推諉的情況。所以，行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)成為官僚人員一項(xiàng)重要的工作，甚至是主要的工作，占據(jù)了官僚人員大部分的時(shí)間和精力，嚴(yán)重影響到政府及其各部門正常的公共事務(wù)管理工作。

人格化的管理方式從行政決策、行政執(zhí)行方面對行政系統(tǒng)進(jìn)行了全方位的塑造，使行政系統(tǒng)處處顯露著人格化的傳統(tǒng)管理方式，即行政系統(tǒng)事事人格化，時(shí)時(shí)人格化。人格化的管理方式以及由此帶來的官僚系統(tǒng)內(nèi)外部協(xié)調(diào)問題占據(jù)官僚人員大部分的時(shí)間和精力，導(dǎo)致官僚人員無法著手處理分內(nèi)的公共事務(wù)，束縛其手腳，限制其能力。這種情況不可避免地羈絆了行政省直管縣體制改革中管理幅度的擴(kuò)大。我們知道，行政管理幅度的擴(kuò)大意味著官僚人員較之以前處理更多的事情，承擔(dān)更多的任務(wù)?，F(xiàn)階段，官僚人員無法分出足夠多的時(shí)間和精力來應(yīng)對管理幅度擴(kuò)大后的工作任務(wù)，所以，人格化的管理方式及其帶來的協(xié)調(diào)困境一定程度上阻礙著行政管理幅度的擴(kuò)大。

5.保守的組織文化對管理幅度擴(kuò)大的消極影響。

“傳統(tǒng)官僚制”背景下的組織文化特征是封閉保守且呈現(xiàn)行政惰性。上下級關(guān)系是等級嚴(yán)密，自上而下權(quán)力高度集中，表現(xiàn)為等級化權(quán)力配置和差序化的官場生態(tài)。換言之，它實(shí)際上就是一種壓力型的行政模式。壓力型的行政模式缺乏人性，使得下級喪失思考和創(chuàng)新的能力，成為上級的一種辦事工具。壓力型的行政模式在塑造工具性下級的同時(shí)，導(dǎo)致下級喪失自主靈活處理本級行政事務(wù)的能力，逐漸產(chǎn)生行政惰性，進(jìn)而嚴(yán)重影響行政效率的提高。“傳統(tǒng)官僚制”注重上級對下級的控制，我國上級官員對下級有著考核、晉升等權(quán)力，掌握著官員的政治生命。縣級政府的官員受制于上級政府，本著多一事不如少一事的原則，象征性地執(zhí)行公務(wù)或視與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的親密度、領(lǐng)導(dǎo)的重視程度選擇性地執(zhí)行公務(wù)。這種上下級關(guān)系以及由此產(chǎn)生的組織文化是對行政省直管縣改革的背離。

“傳統(tǒng)官僚制”上級對下級嚴(yán)密的監(jiān)視、控制、壓力型的行政，造成下級非獨(dú)立自主的人格、主動(dòng)創(chuàng)新精神的缺失。扭曲的上下級關(guān)系直接導(dǎo)致組織消極被動(dòng)文化的發(fā)展，下級厭惡工作、逃避責(zé)任，人浮于事、消極被動(dòng)成為常態(tài)。鑒于此，上級對其進(jìn)行嚴(yán)密的強(qiáng)制、控制和懲罰。這種消極、被動(dòng)甚至敵對的組織文化充分表明上下級之間極大的不信任關(guān)系，屬于麥格雷格語境下典型的“X理論”模型?！肮芾碚叱諼理論，還是Y理論，直接決定著管理幅度的大小。”[10](p27-28)很顯然，“傳統(tǒng)官僚制”中上級是持X理論來進(jìn)行行政管理的，對下級的不信任使得下級缺乏工作熱情，沒有獨(dú)立承擔(dān)復(fù)雜任務(wù)的意識(shí)和能力，因而，此情形下的下級工作能力一般較低，無法應(yīng)對幅度擴(kuò)大后職位工作大量增加的客觀形勢。所以，這種懶散、消極組織文化形態(tài)下的政府管理幅度自然不會(huì)擴(kuò)大。

二、結(jié)論與展望

封建社會(huì)孕育出來的“傳統(tǒng)官僚制”在一定程度上表現(xiàn)出與后工業(yè)社會(huì)行政不相適應(yīng)的一面。本質(zhì)上，政府層級及其組織框架從屬于官僚制，是官僚制不可分割的一部分。行政省直管縣改革實(shí)質(zhì)上是對“傳統(tǒng)官僚制”的一種調(diào)整、優(yōu)化與超越，也是“傳統(tǒng)官僚制”的一種被動(dòng)式的救贖。實(shí)踐中，“傳統(tǒng)官僚制”對行政省直管縣改革的制約主要表現(xiàn)在減少行政層級和擴(kuò)大管理幅度方面，一是多層級節(jié)制的效率悖論與減少層級的本能抵制。二是官僚人員的非職業(yè)性和私利性制約政府層級的減少。三是模糊繁雜的組織職能與擴(kuò)大管理幅度之間存在現(xiàn)實(shí)的矛盾。四是單一的人格化管理方式對管理幅度的制約。五是保守的組織文化對管理幅度擴(kuò)大的消極影響?！皞鹘y(tǒng)官僚制”更多的是表現(xiàn)出對行政省直管縣改革的阻礙，成為省直管縣改革路上不可逾越的制度性障礙。所以，我們認(rèn)為在推行行政省直管縣改革的過程中，應(yīng)堅(jiān)持雙向變革，一方面要從“傳統(tǒng)官僚制”的具體制約方面著手進(jìn)行漸進(jìn)式地修補(bǔ)、完善和優(yōu)化，逐步破除其頑疾。另一方面，“傳統(tǒng)官僚制”也亟須向與后工業(yè)或信息化社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代理性官僚制轉(zhuǎn)型，進(jìn)而從行政省直管縣改革的制約性因素轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)性因素，從而為改革提供制度性保證。

目前，行政省直管縣體制已成為一種改革的必然。所以，對其研究要主動(dòng)跳出改革必然性和可行性、改革利弊剖析的條框，聚焦于推進(jìn)行政省直管縣改革實(shí)施中的各種基本問題方面。行政省直管縣改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。行政省直管縣在改革過程中往往受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府體制、改革的社會(huì)文化認(rèn)同等一系列現(xiàn)實(shí)條件的制約。因此，對其研究不僅僅停留在行政省直管縣體制本身層面，更多的是注重事物內(nèi)在聯(lián)系并富有前瞻性的改革。[11](p244-247)從不同側(cè)面對行政省直管縣體制相關(guān)影響因素的研究往往更能準(zhǔn)確地認(rèn)清改革的障礙，從而為行政省直管縣改革提供建設(shè)性和針對性的建議。另外，單純地以區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長為目的的行政區(qū)劃改革是一種短視的表現(xiàn)，行政省直管縣改革要上升到國家政治制度完善和現(xiàn)代國家建設(shè)層面的高度。

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責(zé)任編輯申華

·社會(huì)建設(shè)研究

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國家結(jié)構(gòu)形式理論視域下我國行政省直管縣體制改革問題研究”（15BZZ039）；中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心項(xiàng)目“中國公共部門改革創(chuàng)新戰(zhàn)略”（00056242）。

作者簡介：李金龍（1964—），男，湖南大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士后。武俊偉（1991—），男，湖南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1003-8477（2016）03-0043-08