關(guān)于設(shè)區(qū)的市提高立法質(zhì)量的對(duì)策研究

蔣篤運(yùn)

（河南省人大常委會(huì)，河南鄭州450003）

關(guān)于設(shè)區(qū)的市提高立法質(zhì)量的對(duì)策研究

蔣篤運(yùn)

（河南省人大常委會(huì)，河南鄭州450003）

依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是黨中央全面依法治國(guó)的重大舉措，是我國(guó)立法史上的一件大事。設(shè)區(qū)的市如何提高立法質(zhì)量，破解當(dāng)前面臨的立法理念、立法機(jī)構(gòu)、立法隊(duì)伍素質(zhì)和能力等不適應(yīng)的問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急。為此，設(shè)區(qū)的市在立法過(guò)程中要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人大主導(dǎo)、堅(jiān)持人民主體、堅(jiān)持改革導(dǎo)向、突出地方特色上下功夫。

設(shè)區(qū)的市；立法質(zhì)量；對(duì)策研究

2015年3月，立法法修改賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2016年7月，新賦予立法權(quán)的273個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市中已有263個(gè)可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)。在全面進(jìn)入地方立法之際，面對(duì)新手上路，如何提高設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量，確保立良法、出精品，是當(dāng)前面臨的重大問(wèn)題。本文就此問(wèn)題作點(diǎn)粗淺探討。

一、依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的理論邏輯

（一）依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一而又分層次的立法體制的必然要求

立法是國(guó)家通過(guò)法定程序?qū)?guó)家意志制度化、法律化并創(chuàng)制法律規(guī)則的重要政治活動(dòng)。我國(guó)是統(tǒng)一的單一制國(guó)家，立法法根據(jù)憲法確定的“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的原則，確立了統(tǒng)一而又分層次的立法體制。新中國(guó)成立后，我國(guó)的立法體制經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展完善的過(guò)程。1954年憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)修改憲法和制定法律。1955年7月，第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議專(zhuān)門(mén)授權(quán)常務(wù)委員會(huì)依照憲法精神，根據(jù)實(shí)際需要，適時(shí)地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)[1]。1979年，地方組織法又賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)地方法規(guī)制定權(quán)。1982年12月五屆全國(guó)人大五次會(huì)議規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)制定、公布，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出：“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。”[2]2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過(guò)的立法法修正案明確規(guī)定，將地方立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，并由省級(jí)人大常委會(huì)確定新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間。立法法的這一修改既是對(duì)憲法和中央精神的貫徹落實(shí)，也是推進(jìn)依法治國(guó)的重大舉措，給地方立法帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

（二）依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是豐富與完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重大舉措

地方立法作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是形成完備、規(guī)范的法律體系的重要環(huán)節(jié)。地方立法堅(jiān)持結(jié)合本地實(shí)際，實(shí)施國(guó)家法律法規(guī)，發(fā)揮配套作用；堅(jiān)持依法規(guī)范地方事務(wù)，發(fā)揮補(bǔ)充作用；堅(jiān)持解放思想、先行先試，發(fā)揮探索作用。對(duì)推動(dòng)人大工作協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，加快地方科學(xué)發(fā)展，推進(jìn)地方依法治理提供了重要支撐。

亞里士多德在他的《政治學(xué)》一書(shū)中談道：“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法律?！盵3]我國(guó)古代也有“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治”的說(shuō)法。習(xí)近平總書(shū)記指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！盵4]設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)作為我國(guó)法律體系的重要組成部分，如果立法先天不足，存在質(zhì)量問(wèn)題，那么執(zhí)法、司法、守法也就不可避免地會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。因此，“新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，要把提高立法質(zhì)量放在更加突出的位置，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”[5]。

二、設(shè)區(qū)的市立法工作存在的困難和問(wèn)題

目前，我國(guó)設(shè)區(qū)的市雖然大部分已被賦權(quán)立法，有些市已經(jīng)開(kāi)始立法，但是在立法工作中仍然面臨不少困難和問(wèn)題。

（一）地方立法理念滯后

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)?？茖W(xué)的立法理念對(duì)于制定良善之法，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用至關(guān)重要。彭真同志早年曾提出：“法是在矛盾的焦點(diǎn)上劃杠杠”[6]。在立法過(guò)程中，能否堅(jiān)持科學(xué)的立法理念，處理好各種利益間的關(guān)系，直接決定著一部法規(guī)的質(zhì)量高低。當(dāng)前，在新賦予立法權(quán)的地方還存在著重要機(jī)構(gòu)、編制，輕立法；重專(zhuān)家立法，輕人民群眾參與；重閉門(mén)立法，輕公開(kāi)透明等錯(cuò)誤觀(guān)念，有的甚至認(rèn)為地方立法將賦予地方更大的權(quán)力，有了立法權(quán)之后，就多了一張管制老百姓、管制社會(huì)的王牌，多了一件處理棘手問(wèn)題的武器。他們并沒(méi)有意識(shí)到立法的核心問(wèn)題是限制公權(quán)力，更多的是限官而不是限民，是立責(zé)而不是立權(quán)；也沒(méi)有意識(shí)到要通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化。更沒(méi)有確立依法立法、科學(xué)立法、民主立法、以民為本、立法為民的理念。

（二）立法隊(duì)伍建設(shè)不完善

首先是機(jī)構(gòu)和編制不到位。機(jī)構(gòu)和編制是開(kāi)展立法工作的前提。目前，有的地方把法制委和其他專(zhuān)委合在一起，法制委無(wú)法專(zhuān)門(mén)從事統(tǒng)一審議工作；有的地方還沒(méi)有成立法工委；一些市的法制工作委員會(huì)的工作人員尚未完全到位；多數(shù)市的政府法制機(jī)構(gòu)和政府辦合署辦公，大多數(shù)市的政府相關(guān)部門(mén)沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的法規(guī)科室來(lái)從事立法工作?？傮w來(lái)看，大多數(shù)市的編制比較緊張，要配備適量專(zhuān)業(yè)人員從事地方立法工作，還有一定的難度。

其次是立法能力不適應(yīng)?！盀橹沃?，莫先于用人。”立法具有非常強(qiáng)的政治性、專(zhuān)業(yè)性、實(shí)踐性和技術(shù)性，也是一門(mén)充滿(mǎn)藝術(shù)和智慧的工作。習(xí)近平總書(shū)記指出：“立法是為國(guó)家定規(guī)矩、為社會(huì)定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質(zhì)，具備遵循規(guī)律、發(fā)揚(yáng)民主、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、凝聚共識(shí)的能力?！盵7]從目前情況看，設(shè)區(qū)的市立法隊(duì)伍普遍較弱。一是立法人才不足，人大法制委、法工委中具有較高的思想政治素質(zhì)和法律素養(yǎng)的人才較少；人大常委會(huì)委員中具有法律知識(shí)背景的不多。二是立法經(jīng)驗(yàn)不足，人大、政府序列法制工作人員中具有地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的比較少。三是立法制度機(jī)制建設(shè)、人員培訓(xùn)亟待加強(qiáng)。因此說(shuō)，設(shè)區(qū)的市立法能力的掣肘，已經(jīng)成為順利開(kāi)展地方立法工作的瓶頸。

（三）省級(jí)人大常委會(huì)立法監(jiān)督指導(dǎo)亟待加強(qiáng)

省級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督指導(dǎo)是提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量、維護(hù)法制統(tǒng)一的重要途徑。省人大常委會(huì)與設(shè)區(qū)的市在立法方面的關(guān)系主要體現(xiàn)為法律上的監(jiān)督、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和工作上的聯(lián)系三個(gè)方面?！读⒎ǚā返谄呤l規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。這對(duì)省級(jí)人大立法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)提出了更高的要求。設(shè)區(qū)的市將大量報(bào)批地方性法規(guī)，省級(jí)人大常委會(huì)的審查工作量驟增，現(xiàn)有的人員編制遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際工作的需要。目前各省雖然都在積極協(xié)調(diào)充實(shí)立法機(jī)構(gòu)和人員，但一些省市的專(zhuān)業(yè)人員尚未配備到位，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市直接高效的立法監(jiān)督指導(dǎo)還有欠缺。

三、設(shè)區(qū)的市提高立法質(zhì)量的主要對(duì)策

要解決好設(shè)區(qū)的市立法工作中存在的困難和問(wèn)題，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)采取以下對(duì)策。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的法治之魂，是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。習(xí)近平總書(shū)記指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅(jiān)強(qiáng)有力，具體講就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論?！盵2]設(shè)區(qū)的市開(kāi)展立法工作，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，要堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的正確方向。設(shè)區(qū)的市在立法工作中，要始終堅(jiān)持黨確定的立法工作的目標(biāo)任務(wù)和方針政策，充分體現(xiàn)黨的主張，反映人民的意志，把握正確的政治方向，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作的全過(guò)程。在具體的立法工作中要善于使同級(jí)黨委的主張通過(guò)法定程序成為人民的意志，成為全市人民共同遵循的行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則，從制度上保障黨的路線(xiàn)方針政策和同級(jí)黨委重大決策部署的落實(shí)。

第二，要堅(jiān)持黨委對(duì)立法工作中重大問(wèn)題的民主決策和集體領(lǐng)導(dǎo)。在立法過(guò)程中，對(duì)重要法規(guī)的制定、對(duì)重大問(wèn)題的解決，黨委要堅(jiān)持民主集中制，建立健全領(lǐng)導(dǎo)立法工作責(zé)任制，充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的作用，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，集體研究決定立法中的重大問(wèn)題，依法依規(guī)開(kāi)展工作。

第三，要充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)黨組的作用。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)黨組作為同級(jí)黨委的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)人大立法工作具有把方向、管大局、保落實(shí)的政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，立法中的重大問(wèn)題都要經(jīng)過(guò)黨組討論決定。人大常委會(huì)黨組要切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，加強(qiáng)立法隊(duì)伍思想政治和組織建設(shè)，緊緊圍繞同級(jí)黨委工作大局謀劃、推動(dòng)和開(kāi)展立法工作，科學(xué)制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，突出立法重點(diǎn)，保證黨的路線(xiàn)、方針政策和同級(jí)黨委重大決策部署的貫徹落實(shí)。人大常委會(huì)黨組要建立健全請(qǐng)示報(bào)告制度，凡立法涉及本行政區(qū)域內(nèi)重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)同級(jí)黨委討論決定。地方性法規(guī)制定和修改的重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告。

（二）堅(jiān)持人大主導(dǎo)

堅(jiān)持人大主導(dǎo)，是提高立法質(zhì)量的重要保障。人大主導(dǎo)立法是人民當(dāng)家做主的應(yīng)有之義，也是人大法定職能的重要體現(xiàn)。設(shè)區(qū)的市立法中堅(jiān)持人大主導(dǎo)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，要把握好幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是立項(xiàng)環(huán)節(jié)，立項(xiàng)是人大主導(dǎo)立法之“關(guān)口”，主要解決立什么法、什么時(shí)候立的問(wèn)題。人大要通過(guò)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制、公布和督促落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。要完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，不斷提高編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的科學(xué)性、合理性，防止部門(mén)利益和個(gè)別群體利益影響立法。二是起草環(huán)節(jié)，主要解決對(duì)立法進(jìn)度、指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容的總體把握問(wèn)題。法規(guī)案的起草可由政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，也可由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，還可委托有關(guān)專(zhuān)業(yè)單位負(fù)責(zé)等。不論何種形式的起草，人大常委會(huì)都要積極主動(dòng)介入，把握起草動(dòng)態(tài)和方向，確保起草質(zhì)量。三是審議環(huán)節(jié)，主要解決規(guī)定什么內(nèi)容，規(guī)定到什么程度的問(wèn)題。人大常委會(huì)在審議法規(guī)案的過(guò)程中，要抓住每一部法規(guī)案的關(guān)鍵條款深入進(jìn)行審議。對(duì)于爭(zhēng)議較大但實(shí)踐迫切需要的法規(guī)案，要充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，及時(shí)果斷做出決策，避免久議不決。對(duì)于重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，要把握癥結(jié)所在，主動(dòng)與政府及有關(guān)方面溝通，共同研究解決，難以協(xié)調(diào)解決的，要及時(shí)通過(guò)常委會(huì)黨組請(qǐng)示同級(jí)黨委決定。

第二，建設(shè)一支高素質(zhì)的立法隊(duì)伍。黨的十八屆四中全會(huì)提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須大力提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍，為加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供強(qiáng)有力的組織和人才保障?！盵2]打鐵先要自身硬，人大要主導(dǎo)立法，必須遵循規(guī)律，發(fā)揚(yáng)民主，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，凝聚共識(shí)，探索創(chuàng)新立法人才培養(yǎng)機(jī)制、選任機(jī)制，努力建設(shè)一支理論基礎(chǔ)扎實(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化立法隊(duì)伍。同時(shí)，還要選拔一些具有法制經(jīng)驗(yàn)的工作人員、律師和法學(xué)專(zhuān)家，從事兼職立法工作，以彌補(bǔ)專(zhuān)職立法隊(duì)伍的不足。

第三，充分發(fā)揮政府和社會(huì)各方的重要作用。人大主導(dǎo)立法，不是人大包攬立法唱獨(dú)角戲。人大在主導(dǎo)立法的過(guò)程中，要充分發(fā)揮政府和社會(huì)各方的重要作用。加強(qiáng)政府立法制度建設(shè)，完善地方法規(guī)、規(guī)章制定程序和公眾參與立法機(jī)制，充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在立法中的橋梁紐帶作用，以及政府有關(guān)部門(mén)了解情況、熟悉業(yè)務(wù)富有經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮社會(huì)各界和廣大人民群眾參與立法的重要作用。

（三）堅(jiān)持人民主體

堅(jiān)持人民主體，是立法工作的根本宗旨?！爸茋?guó)有常，而利民為本”。法律制度的根基在于人民發(fā)自?xún)?nèi)心的擁護(hù)，法律制度的力量在于人民自覺(jué)的遵循。習(xí)近平總書(shū)記指出：“堅(jiān)持人民主體地位，必須堅(jiān)持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程，使法律及其實(shí)施充分體現(xiàn)人民意志?！盵7]立法實(shí)踐證明，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法是堅(jiān)持人民主體、提高立法質(zhì)量的根本途徑。

第一，積極推進(jìn)科學(xué)立法?？茖W(xué)立法，就是要求法律法規(guī)準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀(guān)規(guī)律，同時(shí)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律，其核心在于立法要尊重和體現(xiàn)規(guī)律。一是要建立科學(xué)的立法工作機(jī)制，完善立法程序、規(guī)范立法活動(dòng)。二是要運(yùn)用科學(xué)的立法方式，適應(yīng)不同立法需求和任務(wù)，增強(qiáng)立法的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。三是要以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度做好立法工作，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握事物的本質(zhì)和規(guī)律，找準(zhǔn)立法的重點(diǎn)難點(diǎn)，探求科學(xué)應(yīng)對(duì)之策，提高立法藝術(shù)。

第二，積極推進(jìn)民主立法。民主立法，就是要求法律法規(guī)真正反映最廣大人民的共同意愿、充分實(shí)現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利、切實(shí)維護(hù)最廣大人民的根本利益，其核心在于立法為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民。為此，一要建立民主開(kāi)放包容的立法工作機(jī)制，調(diào)動(dòng)一切積極因素，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。二要拓展人民有序參與立法途徑，建立法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)機(jī)制和公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制，在當(dāng)前新媒體時(shí)代，尤其要重視網(wǎng)絡(luò)中的民意表達(dá)，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。三要充分發(fā)揮人大代表作用，把辦理人大代表議案、建議同制定、修改法規(guī)緊密結(jié)合起來(lái)。邀請(qǐng)代表參與立法活動(dòng)，認(rèn)真研究吸納代表提出的意見(jiàn)和建議。

（四）堅(jiān)持改革導(dǎo)向

改革是時(shí)代的最強(qiáng)音。不斷深化改革，治理才會(huì)臻于完善，依靠法律法規(guī)保障，改革才能深入推進(jìn)。正如《韓非子》所言：“世異則事異，事變則備變。”因此，黨的十八屆四中全會(huì)要求：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！盵2]

設(shè)區(qū)的市立法中堅(jiān)持改革導(dǎo)向，就是要處理好三個(gè)關(guān)系：一是處理好立法速度與改革進(jìn)度之間的關(guān)系。立什么樣的法，什么時(shí)候立，要依據(jù)改革的重點(diǎn)、趨向和步驟來(lái)確定。立法既要體現(xiàn)改革的精神，用法規(guī)引導(dǎo)、保障和推進(jìn)改革，又要順應(yīng)改革推進(jìn)的步伐、時(shí)機(jī)和方向。二是把握好精細(xì)化立法和立法為改革留有空間的關(guān)系。在立法過(guò)程中，對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的，可以規(guī)定得比較具體，引導(dǎo)和推動(dòng)改革發(fā)展；對(duì)方向明確、現(xiàn)實(shí)中需要但暫時(shí)不具備具體規(guī)范條件的，可以先規(guī)定得原則一些或者依法做出授權(quán)，為深化改革留有余地；不具備立法條件的，可暫不作出規(guī)定。三是把握好立法與改革對(duì)立法需求度之間的關(guān)系。立法不是為改革的每一層面、每一階段、每一事項(xiàng)而立，改革也并不需要立法為其進(jìn)行全方位規(guī)范。對(duì)于通過(guò)政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件可以進(jìn)行規(guī)范的事項(xiàng)，可以暫不立法。這樣既可以節(jié)省立法成本，也可以為啟動(dòng)下一步制度性保障積累更豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（五）突出地方特色

地方特色是地方立法的靈魂和生命所在。“為國(guó)也，觀(guān)俗立法則治，察國(guó)事本則宜。不觀(guān)時(shí)俗，不察國(guó)本，則其法立而民亂，事劇而功寡?！蓖怀龅胤教厣?，是提高立法質(zhì)量的客觀(guān)要求。正如張德江委員長(zhǎng)所說(shuō)：“地方立法關(guān)鍵是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章?！盵8]

具體說(shuō)，一是在立項(xiàng)源頭上把好關(guān)。設(shè)區(qū)的市在立法中要充分考慮本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)、地理環(huán)境、自然條件、風(fēng)土人情等因素，緊密結(jié)合本地重大發(fā)展戰(zhàn)略和重大決策實(shí)施，把著力點(diǎn)放在解決本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊矛盾和問(wèn)題上，重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)方面的突出問(wèn)題。二是注重“創(chuàng)制性立法”和“先行性立法”。要針對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，找準(zhǔn)立法空白點(diǎn)，積極探索、先行先試。三是做細(xì)做實(shí)“實(shí)施性立法”。要在國(guó)家和省級(jí)立法“大而全”的事項(xiàng)范圍內(nèi)挖掘地方“小而精”的題材，補(bǔ)充和細(xì)化上位法，使上位法更具可操作性。四是維護(hù)法制統(tǒng)一。設(shè)區(qū)的市在立法的過(guò)程中，既要突出地方特色，又要強(qiáng)化法制統(tǒng)一的觀(guān)念和意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。不論是先行先試還是創(chuàng)新管理，都必須以維護(hù)法制統(tǒng)一為前提，做到上下各層次法律法規(guī)相互銜接、和諧一致，各項(xiàng)制度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面建成小康社會(huì)。

[1]喬曉陽(yáng).中華人民共和國(guó)立法法導(dǎo)讀與釋義[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2015.

[2]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2014.

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責(zé)任編輯 宋淑芳

責(zé)任校對(duì) 陳曲

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2016-06-16

作者介紹：蔣篤運(yùn)，男，河南永城人，河南省人大常委會(huì)副主任。