通過環(huán)評制度創(chuàng)新應對氣候變化的對策建議

陳　穎　王亞男　張戰(zhàn)勝

(1.環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，北京　100029；2.環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京　100012)

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通過環(huán)評制度創(chuàng)新應對氣候變化的對策建議

陳穎1王亞男1張戰(zhàn)勝2

(1.環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，北京100029；2.環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

【摘要】本文圍繞如何實現(xiàn)“低碳發(fā)展“和”綠色發(fā)展”，研究國際經驗啟示，分析戰(zhàn)略意義和國內基礎，提出建立溫室氣體控制環(huán)境準入門檻、推進戰(zhàn)略環(huán)評、加強環(huán)境與氣候領域的交叉合作、以信息管理為基礎完善長效機制等建議，為推進國內環(huán)境影響評價管理機制創(chuàng)新并與國際形勢接軌提供參考。

【關鍵詞】環(huán)評制度創(chuàng)新；應對氣候變化；對策建議

中國是溫室氣體排放量大國。近年來，我國在應對氣候變化問題上采取了更加積極主動的策略，控制溫室氣體排放和適應氣候變化逐漸進入實施進程。環(huán)境影響評價制度是預防和減緩環(huán)境污染的重要管理制度，構建和發(fā)展應對氣候變化的環(huán)境影響評價制度體系，不僅為環(huán)評體制機制改革創(chuàng)新提供新思路，也為我國實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展提供了管理工具。本文圍繞如何實現(xiàn)“低碳發(fā)展“和”綠色發(fā)展”，研究國際經驗啟示，分析戰(zhàn)略意義和國內基礎，提出建立溫室氣體控制環(huán)境準入門檻、推進戰(zhàn)略環(huán)評、加強環(huán)境與氣候領域的交叉合作、以信息管理為基礎完善長效機制等建議，為推進國內環(huán)境影響評價管理機制創(chuàng)新并與國際形勢接軌提供參考。

1環(huán)境影響評價加強溫室氣體減排的國際經驗

近十年，各國環(huán)保部門及環(huán)境影響評價機構普遍關注應對氣候變化，陸續(xù)發(fā)布政策和技術文件并開展實踐。這些文件將氣候變化因素納入環(huán)境評價管理程序和技術框架，主要目的是以環(huán)境影響評價促進各國溫室氣體排放減排目標的實現(xiàn)。英國于2004年發(fā)布了《戰(zhàn)略環(huán)境評價和氣候變化：從業(yè)者指南》。加拿大于2003年發(fā)布了《將氣候變化考慮納入環(huán)境評價-從業(yè)者總體指南》；澳大利亞于2009年發(fā)布了《北領地環(huán)境影響評價指南：溫室氣體排放與氣候變化》；美國總統(tǒng)辦公室環(huán)境質量委員會于2010年2月提出了《基于國家環(huán)境政策法案制定溫室氣體排放和氣候變化評價指南的備忘錄》。

1.1英國《戰(zhàn)略環(huán)境評價和氣候變化：從業(yè)者指南》

英國環(huán)保部門認為戰(zhàn)略環(huán)評在應對氣候變化中的應該發(fā)揮重要作用。英國環(huán)保局2004年組織制定了《戰(zhàn)略環(huán)境評價和氣候變化：從業(yè)者指南》(簡稱“英國戰(zhàn)略環(huán)評指南”)，并于2007年修訂完善。該指南要求所有的規(guī)劃和計劃支持政府減排目標的實現(xiàn)。如果規(guī)劃可能對氣候變化帶來顯著影響或者增加氣候變化的脆弱性，就必須考慮減緩和適應措施。氣候變化對規(guī)劃的影響和規(guī)劃對氣候變化的影響的預測時間范圍往往比其他類型的影響要長，往往超出規(guī)劃的實施期限，由此，戰(zhàn)略環(huán)境評價必須特別考慮氣候變化的長期影響。指南提出了氣候變化基線和指標、氣候變化引發(fā)的問題和限制、應對氣候變化目標、規(guī)劃替代方案的影響、氣候變化減緩與適應措施等方面的內容。

1.2加拿大《將氣候變化考慮納入環(huán)境評價-從業(yè)者總體指南》

加拿大環(huán)境評價局組織開發(fā)了《將氣候變化考慮納入環(huán)境評價-從業(yè)者總體指南》(簡稱“加拿大項目指南”)，為從業(yè)者提供在項目層次環(huán)境評價考慮氣候變化的總體指引。早在該指南制定之前，加拿大部分地區(qū)，包括阿爾布特和不列顛哥倫比亞地區(qū)，已經從上世紀90年代開始，在環(huán)評實踐中嘗試開展氣候變化的評價，在建設項目環(huán)境影響評價中考慮氣候變化問題。隨著氣候變化日益受到重視，該指南的出臺順理成章。指南指出，項目環(huán)境影響評價中考慮氣候變化因素主要從兩方面著手，一是工程項目的溫室氣體排放(項目可能對溫室氣體排放有貢獻)，二是氣候變化對工程項目的影響(氣候變化可能對工程項目產生影響的)。

1.3澳大利亞發(fā)布《北領地環(huán)境影響評價指南：溫室氣體排放與氣候變化》

澳大利亞開發(fā)了工業(yè)項目的溫室氣體和能源報告框架文本，具有重大排放的項目必須按照《國家溫室氣體和能源報告法案2007》的要求進行報告。澳大利亞北領地自然資源、環(huán)境與文體部2009年7月發(fā)布了最新的《北領地環(huán)境影響評價指南：溫室氣體排放與氣候變化》(簡稱“澳大利亞指南”)。該指南要求環(huán)評報告預測項目建設和運營期的溫室氣體排放，評價項目生命周期的溫室氣體排放及項目的溫室氣體排放效率，提出明確的溫室氣體減排減排增效措施。

1.4美國計劃利用環(huán)評制度促進溫室氣體減排

美國雖未將溫室氣體控制單獨立法，但已經在環(huán)境影響評價中開展溫室氣體排放量估算，促進新污染源溫室氣體與一般污染物的聯(lián)合控制，并提出重點控制行業(yè)以及排放標準的制定計劃。在2010年2月18日發(fā)布的《考慮氣候變化和溫室氣體排放的國家環(huán)境政策法指南草案》，要求“直接排放2.5萬噸以上二氧化碳當量溫室氣體的固定源” 的項目報告溫室氣體排放量，使用最佳控制技術，并需要取得許可證。2010年4月，美國環(huán)保局出臺溫室氣體削減規(guī)則(Tailoring Rule)，提出了在清潔空氣法(CAA)中新建或現(xiàn)有的工業(yè)設施溫室氣體排放的新閾值，以控制需要獲得新污染源評價和Title V經營許可證的工業(yè)溫室氣體排放，包括電力、煉油和水泥等占70%排放量的固定源。美國環(huán)保署在制定新源執(zhí)行標準的時候將出臺溫室氣體排放指南，要求各州制定執(zhí)行方案，主要針對四類行業(yè)：發(fā)展快速并導致環(huán)境壓力較大的行業(yè)、有新技術或有能力控制溫室氣體的行業(yè)、可實現(xiàn)與傳統(tǒng)污染物聯(lián)合控制的行業(yè)、易造成環(huán)保訴訟的行業(yè)。

另外，亞洲開發(fā)銀行、歐洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、世界銀行等國際金融組織也較早的關注氣候變化問題，并在金融組織的發(fā)展戰(zhàn)略中強調積極應對氣候變化，在銀行業(yè)提供貸款或者資金支持的項目中，金融組織都制定政策要求開展溫室氣體的排放評價。

2我國溫室氣體排放控制與環(huán)境影響評價結合的情況

我國能源供應與工業(yè)生產是溫室氣體主要排放源，約占全國CO2排放當量 68%，其中能源生產加工轉換、工業(yè)用燃料燃燒、工業(yè)生產過程排放分別占26.3%、33.5%和7.6%。因此，只有建立針對此類排放源的溫室氣體控制手段，才有可能有效控制溫室氣體排放，最終實現(xiàn)溫室氣體減排目標。調查表明，我國溫室氣體(主要是二氧化碳)集中排放源初步調查表明，火電、鋼鐵、水泥三大行業(yè)二氧化碳的排放數(shù)量占主要工業(yè)排放源的90%以上，可見我國目前溫室氣體的源主要是污染類建設項目。

環(huán)境影響評價通過促進主要污染物減排，對于溫室氣體控制間接發(fā)揮了重要作用。據(jù)不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)，環(huán)境影響評價有效促進了這三大行業(yè)的溫室氣體控制。以火電行業(yè)為例，通過在審批中嚴格環(huán)境準入，對控制火電行業(yè)碳排放已經發(fā)揮了重要作用。環(huán)境影響評價對火電行業(yè)CO2排放的控制主要體現(xiàn)在兩個環(huán)節(jié)，即源頭預防環(huán)節(jié)和末端控制環(huán)節(jié)。在源頭預防環(huán)節(jié)，對于不符合產業(yè)準入政策要求、未列入相應規(guī)劃或國家近期開工備選方案等不符合相關要求的項目不予受理。在末端控制環(huán)節(jié)，在環(huán)評報告書及其審批意見中基本都對于火電建設項目機組類型和發(fā)電煤耗提出明確要求。2006-2008年國家環(huán)?？偩止膊挥鑼徟?、暫緩審批火電項目93個，不予受理火電項目27個。其中，2006年不予審批、暫緩審批火電項目56個，總裝機容量達3012.2萬千瓦，減少煤炭消耗量約7500萬t，僅此一項就減少CO2排放量約1.37億t。

3將溫室氣體控制納入我國環(huán)評管理的必要性和面臨的挑戰(zhàn)

3.1將溫室氣體控制納入我國環(huán)評管理的必要性

3.1.1控制溫室氣體排放是發(fā)展低碳經濟的關鍵

根據(jù)IEA(國際能源署)的數(shù)據(jù)，2005年中國CO2的排放量為50.62億t。結合2011年我國的土地數(shù)據(jù)，匡算全國碳匯吸收能力，以目前我國土地利用現(xiàn)狀，全國的碳匯吸收能力為34.18億t/a(CO2)，CO2排放量已經遠遠超過我國目前的碳匯吸收能力。以能源與工業(yè)溫室氣體排放源入手，控制溫室氣體排放是發(fā)展低碳經濟的關鍵。

我國在陸續(xù)發(fā)布的相關政策從國家、區(qū)域、行業(yè)層次體現(xiàn)出對溫室氣體控制的目標和指標要求。但是如何實現(xiàn)低碳與綠色協(xié)同發(fā)展，仍然缺少科學有效的管理工具。

3.1.2將氣候因素和溫室氣體控制納入環(huán)評是對《環(huán)評法》的科學實踐

環(huán)境影響評價制度是與經濟社會發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度之一?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》(簡稱《環(huán)評法》)第四條規(guī)定：“環(huán)境影響評價綜合考慮規(guī)劃或者建設項目實施后對各種環(huán)境因素及其所構成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，為決策提供科學依據(jù)?！段覈鴩窠洕蜕鐣l(fā)展十二五規(guī)劃綱要》(簡稱“十二五”規(guī)劃)提出，在生產力布局、基礎設施、重大項目規(guī)劃設計和建設中，充分考慮氣候變化因素。

3.1.3環(huán)評體系為實現(xiàn)溫室氣體控制目標提供有效的技術和管理工具

我國目前主要以節(jié)能減排促進溫室氣體排放。對于如何落實碳減排指標，目前尚缺乏考核機制、管理手段。實踐表明，環(huán)評制度是政府督促規(guī)劃和項目可持續(xù)發(fā)展、保護環(huán)境的重要手段，管理和技術體系成熟，能夠為落實溫室氣體減排目標、與污染物協(xié)同減排提供有力工具。十分有必要對溫室氣體排放項目進行準入管理，控制碳排放、促進低碳技術和工業(yè)的發(fā)展。氣候變化作為重要的環(huán)境因素，應和水、氣、噪聲、固廢等環(huán)境要素一起納入環(huán)評過程。

3.2面臨的挑戰(zhàn)

但是，依靠現(xiàn)有技術規(guī)范和管理規(guī)定開展基于溫室氣體控制的環(huán)境影響評價，仍然存在一些問題，需要研究解決。

3.2.1如何評價氣候變化因素尚未明確評價思路和方法

溫室氣體不同于一般的污染因子，對環(huán)境質量不產生直接危害，而單個項目的溫室氣體排放濃度難以產生明顯的氣候影響，因此溫室氣體的評價思路和方法不同于常規(guī)污染物。國內開展溫室氣體控制和氣候變化環(huán)境影響評價的環(huán)評案例非常少。溫室氣體控制目標的緊迫性，也對如何采取有效手段控制溫室氣體提出了挑戰(zhàn)。環(huán)評從業(yè)者中大部分人對氣候變化的認識還停留在較為淺顯的認識，對氣候變化的系統(tǒng)知識還較為陌生，對環(huán)境影響評價中溫室氣體排放量估算及氣候變化的影響及預測評價還不甚熟悉，對如何應用環(huán)評工具評價氣候變化，還沒有成熟的方法。

3.2.2現(xiàn)行法規(guī)政策尚不完善

從環(huán)境影響評價的一般技術路線來看，判斷項目獲規(guī)劃的環(huán)境影響是否可接受，應對照環(huán)境基準或標準進行判斷。由于溫室氣體尚未納入我國環(huán)境質量標準和行業(yè)排放標準中，因此溫室氣體排放評價缺乏評價基準。并且，在目前國內外發(fā)展形勢下將溫室氣體控制以絕對總量控制為時尚早。我國已經發(fā)布了溫室氣體排放強度和能耗目標，如何在環(huán)境影響評價中落實溫室氣體控制目標，值得深入探討。

3.2.3基礎工作還不扎實

從國際經驗上看，發(fā)達國家溫室氣體排放和氣候變化的相關政府主管機構、研究機構、研究項目的信息公開較為充分，從相關機構網絡上可以獲得大量有用的評價信息，包括溫室氣體排放核算方法的信息、清單的信息、氣候變化因素的變化信息、評價方法和模型的信息等等。目前我國在國家、地方及行業(yè)各層面溫室氣體排放清單信息尚不充分，獲得途徑較少，不利于開展評價和比較分析。對于氣候變化影響的評價，一方面長期觀測站點的布設還不充分，另外氣候變化的預測及相關研究的信息獲得途徑還較少，難以從公開途徑獲得相關信息。

4國際經驗對我國的啟示

4.1從戰(zhàn)略、規(guī)劃、項目環(huán)評多層次推進應對氣候變化

各國從戰(zhàn)略、規(guī)劃及項目環(huán)境影響評價三個層次上應對氣候變化英國戰(zhàn)略環(huán)評指南要求評價戰(zhàn)略規(guī)劃對氣候因素的影響以及氣候變化對規(guī)劃的影響。美國要求在環(huán)境影響評價中開展溫室氣體排放量估算，促進新污染源溫室氣體與一般污染物的聯(lián)合控制。加拿大和澳大利亞，對于建設項目環(huán)評提出了明確的溫室氣體減排要求。國際金融組織對于項目分類提出溫室氣體控制要求。

4.2關注排放源對溫室氣體的排放貢獻和氣候變化帶來的環(huán)境風險

在環(huán)境影響評價中考慮氣候因素，分減緩和適應氣候變化兩個方面。對于一般規(guī)劃和建設項目，重點加強溫室氣體控制，以及潛在的極端天氣事件造成項目基礎設施破壞的風險等。例如，火電廠主要考慮項目的溫室氣體排放貢獻；有加壓氣站的管道運輸項目要考慮溫室氣體排放貢獻和氣候變化帶來環(huán)境風險兩個方面。對于戰(zhàn)略規(guī)劃主要考慮如何適應氣候變化、預防氣候變化帶來的環(huán)境風險。

4.3通過分類管理引導重點源控制溫室氣體排放

有關國家并未就溫室氣體控制目標進行強制規(guī)定，只要求排放量達到一定規(guī)模的重點源報告溫室氣體排放量，建議其采取減排措施。例如，美國要求“直接排放2.5萬t以上CO2當量溫室氣體的固定源” 的項目報告溫室氣體排放量，將其作為重點控制對象。歐洲開發(fā)銀行將建設項目按溫室氣體排放總量分為忽略、低排放(排放小于2萬t)、中低排放(2～10萬t)、中高排放(10～100萬t)、高排放(大于100萬t)五大類，并規(guī)定年排放2萬t及以上CO2的項目必須進行溫室氣體排放評價。

5發(fā)展應對氣候變化的環(huán)評體系建議

環(huán)境影響評價制度是現(xiàn)行有效的環(huán)境管理手段，現(xiàn)已經具有完善的評價程序、方法技術和專業(yè)的評價機構和人員。將氣候變化納入環(huán)境要素管理、將溫室氣體與一般污染物一起作為環(huán)境因子進入控制，能夠充分發(fā)揮環(huán)評在減緩和適應氣候變化中的作用，但是需要有重點地開展工作：

5.1明確溫室氣體控制的環(huán)評管理思路和關注內容

通過環(huán)評促進規(guī)劃和建設項目溫室氣體減排，尤其對于產業(yè)規(guī)模大的規(guī)劃環(huán)評，對于減緩氣候變化具有十分重要的意義。主要關注三個方面：一是加強溫室氣體排放源控制管理，充分利用現(xiàn)行評價技術和管理體系，發(fā)展關于溫室氣體排放和評價的技術方法和管理程序，發(fā)揮環(huán)境影響評價對溫室氣體減排的作用。二是重視一般污染物和溫室氣體的聯(lián)合減排和綜合控制，通過環(huán)境影響評價發(fā)展協(xié)同減排技術、聯(lián)合減排技術，提高污染物減排的效率和效果；三是關注在發(fā)展低碳經濟過程中產生的新的環(huán)境問題，基于碳足跡分析，對“低碳”相關項目建設和規(guī)劃過程進行環(huán)境影響和風險的評價跟蹤和監(jiān)測，使應對氣候變化與環(huán)境保護協(xié)調一致。

5.2建立推動行業(yè)綠色低碳發(fā)展的準入門檻

制定重點行業(yè)碳排放準入條件，在強調一般污染物控制的同時強化溫室氣體的協(xié)同控制。出臺一系列重點行業(yè)建設項目和規(guī)劃環(huán)評技術規(guī)范，包括溫室氣體排放指標、控制基準、核算方法、控制措施分析等，對如何開展溫室氣體排放與控制評價進行指導，并在環(huán)評程序中增加溫室氣體排放控制的評估要求。

5.3重點推進考慮氣候因素的戰(zhàn)略環(huán)評

因氣候氣象條件參數(shù)發(fā)生變化給生態(tài)脆弱地區(qū)帶來的影響，是長期、漸進和累積的過程，一般的建設和規(guī)劃項目從時間尺度上難以衡量和判斷，應通過戰(zhàn)略環(huán)評開展評價和跟蹤管理。應及時研究制定相關標準方法，推進戰(zhàn)略環(huán)評從減緩和適應氣候變化方面評價氣候因素。在減緩氣候變化方面，在減緩氣候變化方面，可重點關注兩類影響：一是戰(zhàn)略規(guī)劃的實施可能導致當?shù)赝恋乩妙愋桶l(fā)生較大變化，需要考慮對碳匯分布的影響和固碳量的變化；二是，“兩高一資”的行業(yè)快速發(fā)展導致溫室體排放量劇增，需要針對主要溫室氣體排放行業(yè)，預測評價溫室氣體排放貢獻和減排潛力。在適應氣候變化方面，要考慮極端氣候事件可能造成突發(fā)性環(huán)境事件增加、生態(tài)脆弱地區(qū)環(huán)境質量惡化、環(huán)境基礎設施破壞等環(huán)境風險。

5.4加強環(huán)境與氣候領域的交叉合作

由于涉及氣候變化因素數(shù)據(jù)收集的長序列、困難性及評價方法的專業(yè)性，從國際經驗看，往往需要借助于專業(yè)機構方可完成。在環(huán)評過程中考慮氣候變化對工程項目的影響面臨著各種挑戰(zhàn)，但基于已有氣候資料、局地經驗和傳統(tǒng)生態(tài)學知識的氣候預測模型，將有助于界定氣候變化因素和工程項目風險決策。因此，對于氣候變化影響的評價，要加強氣候領域與環(huán)保領域的科技合作，充分利用已有氣候變化預測方面的國內外研究成果，開展環(huán)境影響評價技術研究。同時，制定考慮氣候變化因素的環(huán)評技術規(guī)范和管理規(guī)定，促進氣候與環(huán)保管理部門的分工與協(xié)作，促進環(huán)評制度的綠色、低碳可持續(xù)發(fā)展。

5.5逐步構建應對氣候變化環(huán)境管理長效機制

應以溫室氣體排放與控制情況信息公開為基礎，推進與環(huán)境保護相關的適應氣候變化與溫室氣體控制領域的環(huán)保法規(guī)建設，研究制定溫室氣體排放的環(huán)境標準、監(jiān)測技術規(guī)范、統(tǒng)計核算規(guī)則。將應對氣候變化納入環(huán)評體系需要國家、地方出臺相應的法律法規(guī)、行業(yè)政策和環(huán)境標準等作為其推廣的基礎和依據(jù)，以保證執(zhí)行環(huán)評的實效性。為此應逐步構建應對氣候變化環(huán)境管理長效機制。

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Suggestions to Response to Climate Change by Environmental Impact Assessment Mechanism Innovation

CHEN Ying1WANG Yanan1ZHANG Zhansheng2

(1.Environment and Development Center of Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029；2. Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

Abstract：This paper，based on how to achieve “l(fā)ow-carbon development” and “green development”，has studied the international experience，analyzed the strategic significance and the domestic，put forwards to the suggestions：to establish the barriers to entry greenhouse gas control environment，promote the strategic EIA，strengthen cross cooperation in the field of environment and climate，improve the long-term mechanism on the basis of the information management，and so on，for promoting the domestic environmental impact assessment management mechanism innovation and providing reference line with the international situation.

Keywords：environmental impact assessment mechanism innovation；responses to climate change；suggestions

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)02-0017-04

作者簡介：陳穎，博士，高級工程師，主要從事環(huán)境評估技術與政策研究

項目資助：環(huán)保公益專項“基于溫室氣體控制的環(huán)境影響評價技術研究”(項目編號：200909020)

引用文獻格式：陳穎，等.通過環(huán)評制度創(chuàng)新應對氣候變化的對策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(2)：17-20.