現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理的十大關(guān)系——基于文獻(xiàn)的審視

曹堂哲

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現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理的十大關(guān)系
——基于文獻(xiàn)的審視

曹堂哲

現(xiàn)代預(yù)算是現(xiàn)代國家治理的“前提基礎(chǔ)”和“有效支柱”。兩者的關(guān)系是全方位的，它們是整體共生性、具體相關(guān)性、制度同構(gòu)性的有機統(tǒng)一。整體共生性表現(xiàn)在價值訴求、體系構(gòu)成、形態(tài)特質(zhì)和功能實現(xiàn)四個方面。具體相關(guān)性表現(xiàn)在預(yù)算模式、預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過程、預(yù)算機構(gòu)對國家治理的影響和功效上。制度同構(gòu)性意味著現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代國家治理都以民主政治與依法治國作為共同的制度基礎(chǔ)。上述三個維度一共包括十大關(guān)系。

現(xiàn)代預(yù)算； 國家治理體系現(xiàn)代化； 國家治理能力現(xiàn)代化

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)將全面深化改革總目標(biāo)設(shè)定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”《決定》首次將財政與國家治理聯(lián)系起來，指出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，其中現(xiàn)代預(yù)算制度的建立是核心。2014年6月30日，中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，明確了要重點推進預(yù)算管理制度等三個方面的改革。2014年8月31日，預(yù)算法修正案草案在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上獲得通過，并于2015年1月1日實施。2014年9月26日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)。建立現(xiàn)代預(yù)算制度已經(jīng)成為中國財稅體制改革、國家治理體系與能力建設(shè)的重大議題。

現(xiàn)代預(yù)算是一個歷史發(fā)展的概念，是一種與傳統(tǒng)預(yù)算相對的預(yù)算形態(tài)，是在世界現(xiàn)代化進程中逐步確立和完善起來的預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過程、預(yù)算模式和預(yù)算機構(gòu)系統(tǒng)。現(xiàn)代國家治理是在世界現(xiàn)代化過程中，政府、市場與社會以特定的結(jié)構(gòu)實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)治形態(tài)與管理形態(tài)?，F(xiàn)代國家治理在長期的歷史演變過程中，亦經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)性的演化。在長期的歷史演化中，現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理形成了整體共生、具體相關(guān)和制度同構(gòu)的關(guān)系。整體共生即系統(tǒng)之間在系統(tǒng)層面上具有相互依存、相互促進和相互支撐的關(guān)系。具體相關(guān)指系統(tǒng)之間在基本構(gòu)成要素層面上具有相互關(guān)聯(lián)、相互作用和相互影響的關(guān)系。制度同構(gòu)指兩個或多個系統(tǒng)作為子系統(tǒng)共同構(gòu)成更高層次的制度系統(tǒng)。

總之，如果說財政是國家治理的基礎(chǔ)，那么現(xiàn)代預(yù)算是國家治理的“前提基礎(chǔ)”，“前提基礎(chǔ)”強調(diào)現(xiàn)代預(yù)算制度在規(guī)范政府財政行為方面的基礎(chǔ)作用，現(xiàn)代預(yù)算通過規(guī)范政府的財政行為，為國家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。如果說財政是國家治理的支柱，那么現(xiàn)代預(yù)算則是國家治理的“有效支柱”，“有效支柱”表明現(xiàn)代預(yù)算制度作為現(xiàn)代財政制度的核心，為國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)，提供了有效的支撐工具。

一、 現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理的整體共生性

在長期的演化過程中，現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理在價值訴求、體系構(gòu)成、形態(tài)特質(zhì)和功能實現(xiàn)方面具有整體共生性。

(一) 共享價值訴求

從歷史發(fā)展、空間比較和思想流變的角度來看，“現(xiàn)代性”是現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理的共同價值追求。理性化、民主化、透明化、法治化和可問責(zé)是兩者建立和發(fā)展的共享價值訴求。

現(xiàn)代(modern)普遍被定義為約開始于16世紀(jì)，中世紀(jì)(medieval)之后的歷史時期?，F(xiàn)代意味著以人為中心，關(guān)心人和他的潛能、他的命運；而不是像中世紀(jì)那樣，是以神、宗教或超越界作為其文化的核心(沈清松，1993：4-25)。現(xiàn)代化是現(xiàn)代社會不斷演進的過程。歐美等西方國家在20世紀(jì)60年代基本完成了現(xiàn)代化，在20世紀(jì)70年代進入了后現(xiàn)代社會?，F(xiàn)代化的研究最初主要是針對西方發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化歷程，“當(dāng)代的現(xiàn)代化研究主要是針對第二次世界大戰(zhàn)后獨立的廣大發(fā)展中國家。”(孫若彥，2003：31)現(xiàn)代性(modernity)是指現(xiàn)代社會的性質(zhì)或特征(夏光，2005:4-5)。

從全球范圍來看，現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代國家治理體系的建立既與現(xiàn)代西方國家的現(xiàn)代化進程一致，同時也在后發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的現(xiàn)代化過程中不斷被塑造和拓展。就西方國家而言，以現(xiàn)代國家權(quán)力的配置和運行方式的差異為標(biāo)準(zhǔn)，可以將現(xiàn)代國家治理和現(xiàn)代預(yù)算制度劃分為議會主權(quán)式治理階段、行政國家與大政府治理時代、小政府與新公共管理治理時代、善治時代。從“國家統(tǒng)治”到“自由市場”再到“國家、市場與社會”的協(xié)調(diào)，進而走向“善治”是西方國家治理現(xiàn)代化的基本線索。亞非拉等地的發(fā)展轉(zhuǎn)型國家雖然經(jīng)歷了不同的發(fā)展轉(zhuǎn)型道路，在國家治理上大體也各自經(jīng)歷了“全能主義”危機和“新自由主義”失敗的雙方面教訓(xùn)。在全球化和全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，這些發(fā)展轉(zhuǎn)型國家也將既強調(diào)“國家統(tǒng)治”又強調(diào)“社會與市場”的“善治”作為國家治理體系建設(shè)的重要參照。拋開現(xiàn)代化的路徑、時代和國別差異，現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代國家治理體系作為現(xiàn)代化過程的產(chǎn)物，它們擁有一些共同的現(xiàn)代性特征，這些特征在漫長的現(xiàn)代化過程中，不斷得到發(fā)展和完善，成為塑造現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代國家治理的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)貫穿在現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代國家治理體系演化的始終。以至于“預(yù)算一詞就像社會正義……等詞一樣，成為政治的常用語?！?卡恩，2008：126)

具體地說，理性化、民主化、透明化、法治化、可問責(zé)是現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代國家治理制度在幾個世紀(jì)的演化過程中不斷完善、一以貫之的價值原則，充分體現(xiàn)了“現(xiàn)代性”的基本規(guī)范。盡管不同國家和地區(qū)現(xiàn)代化的路徑和模式存在差異，但是在既強調(diào)“國家”的領(lǐng)航作用，又強調(diào)市場與社會協(xié)同“治理”的新一輪現(xiàn)代化價值觀下，這些基本價值原則得到了再次確認(rèn)和整合。

(二) 共聯(lián)體系構(gòu)成

共聯(lián)體系構(gòu)成意味著系統(tǒng)之間通過共同的場所聯(lián)系起來?，F(xiàn)代預(yù)算體系作為社會子系統(tǒng)和社會行動主體的聯(lián)系紐帶，恰好構(gòu)成了現(xiàn)代國家治理行動者的重要舞臺，兩者共聯(lián)，共同推動社會體系的演化。“國家治理”是一個既主張國家“領(lǐng)航”又強調(diào)市場與社會共同“治理”，從而體現(xiàn)了協(xié)同思想的概念。國家治理體系強調(diào)國家、社會、市場和公民通過伙伴關(guān)系實現(xiàn)公共利益的增進和公共事務(wù)的合理解決。現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)作為社會各個子系統(tǒng)的聯(lián)系紐帶，作為國家治理行動者的重要舞臺，是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的催化劑和維持劑。

其一，現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)是社會子系統(tǒng)的聯(lián)系紐帶。預(yù)算系統(tǒng)本身同時具有經(jīng)濟屬性、政治行政屬性和社會屬性。預(yù)算行為將經(jīng)濟、社會和政治同時呈現(xiàn)在一個平臺上，能夠生動地展示政治、經(jīng)濟與社會之間的關(guān)系，從而成為整個社會系統(tǒng)的樞紐。正如德國經(jīng)濟學(xué)家瓦格納所言：“整個社會是由政治體系、經(jīng)濟體系和社會體系三個子系統(tǒng)構(gòu)成的，而財政是連接這三個子系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，或者說，三大子系統(tǒng)以財政為媒介構(gòu)成了整個社會?！?李煒光，2014：55)“財政制度是把經(jīng)濟基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化為政治結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換器?！?Braun，1975:243-327)預(yù)算作為財政的核心內(nèi)容和具體體現(xiàn)，更加現(xiàn)實而直接地體現(xiàn)了社會各個子系統(tǒng)的綜合狀況和發(fā)展趨勢。

其二，現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)是治理主體行動的重要舞臺。按照治理理論的闡釋，治理過程是多向度的、網(wǎng)絡(luò)式的、柔性的，治理的優(yōu)劣根據(jù)多元主體互動的過程和互動的結(jié)果進行判斷。預(yù)算系統(tǒng)既是治理主體行動的政策議定場所，也是治理主體之間聯(lián)合行動實現(xiàn)公共事務(wù)有效治理的紐帶。現(xiàn)代預(yù)算決策的議定場所是多元的，不同的預(yù)算議定場所容納不同的利益相關(guān)者和行動主體，預(yù)算議定場所和治理行動主體的變化，往往意味著政策的變遷。比如：目前我國大力推動的公私伙伴關(guān)系(PPP)制度，就能充分地展示這一點。諸如確定哪些PPP項目，PPP項目如何定價，PPP項目合同如何簽訂，如何順利地完成PPP項目等等一系列問題，都與政府PPP預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效評價緊密相關(guān)，PPP預(yù)算為多元治理主體的聯(lián)合治理提供了行動舞臺。

其三，現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)是持續(xù)繁榮的催化劑?，F(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)是市場與政府、國家與社會各司其職，各自發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，共同推動國家邁向持續(xù)繁榮的良性結(jié)構(gòu)。諾斯在《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》一書中指出：“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源。”國家的目標(biāo)是二元的：“一是，界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競爭與合作的基本規(guī)則(即在要素和產(chǎn)品市場上界定所有權(quán)結(jié)構(gòu))，這能使統(tǒng)治者的租金最大化。二是，在第一個目的框架中降低交易費用以使社會產(chǎn)出最大化，從而使國家稅收增加?！?諾思，1994:24)財政和預(yù)算在協(xié)調(diào)國家二元目標(biāo)的過程中發(fā)揮著直接的作用。歷史經(jīng)驗表明：能夠根據(jù)歷史的發(fā)展，有效地劃定國家與社會、政府與市場邊界的國家治理體系，才能有效地協(xié)調(diào)國家的二元目標(biāo)，從而實現(xiàn)持續(xù)的繁榮。如果預(yù)算系統(tǒng)被官僚和利益集團俘獲，財政資源在分配過程中無法引導(dǎo)其走向“強化市場型政府”的方向，就會直接導(dǎo)致經(jīng)濟的停滯和社會的不公正(奧爾森，2005：序3)。如果按照現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)改革傳統(tǒng)的預(yù)算系統(tǒng)，使得財政資源的配置符合良善治理和強化市場型政府的需求，那么預(yù)算系統(tǒng)就成了維持現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定劑和促進社會走向持續(xù)繁榮的催化劑。

(三) 共定形態(tài)特質(zhì)

共定形態(tài)特質(zhì)意味著一個系統(tǒng)的形態(tài)特質(zhì)由另一個系統(tǒng)的形態(tài)特質(zhì)所決定。現(xiàn)代預(yù)算在財政汲取方式、制度結(jié)構(gòu)和制度安排等方面決定了國家治理的形態(tài)和治理能力。這一觀點是財政社會學(xué)的核心命題。在財政社會學(xué)看來，國家的財政汲取來源、結(jié)構(gòu)與方式，反映了一定的國家與社會關(guān)系形態(tài)，對國家自主性和國家能力產(chǎn)生直接的影響，從而影響到國家政治、行政和法律制度的建構(gòu)，進而影響到國家治理體系的建構(gòu)和國家治理現(xiàn)代性程度。其核心觀點可以概括為以下幾個方面：

其一，國家財政汲取方式?jīng)Q定國家治理形態(tài)。財政社會學(xué)者認(rèn)為財政收入來源的差異，形成不同形態(tài)的財政國家類型，不同形態(tài)的財政國家類型形成不同形式的國家與社會的契約關(guān)系，從而導(dǎo)致國家治理體系、過程和績效的差異。早在1917年，戈登希德(Rudolf Goldschid)就關(guān)注到財產(chǎn)收入和稅收的變化對國家政治的影響。1918年熊彼特發(fā)表了《稅收國家的危機》，他在區(qū)分“領(lǐng)地國家”和“稅收國家”的基礎(chǔ)上，進一步論證了稅收塑造現(xiàn)代國家的觀點。財政社會學(xué)者們進一步將20世紀(jì)以來的財政國家分為三種基本的類型：稅收國家、自產(chǎn)國家和租金國家。連接財政國家類型與國家治理的中間變量被概括為社會與國家的契約關(guān)系(Moore，2004:297-319)。存在三種常見的契約關(guān)系模式：“征稅—代議制模型”、“租金—國家自主性模型”和“稅收討價還價—政治民主模型”(馬駿，2011：19)。不同的國家與社會契約在國家自主性與國家治理能力方面存在差異。其中稅收國家更有利于推動代議制民主的發(fā)展，具有更高的國家治理績效得到了大量證據(jù)的支撐(Moore，2004:297-319；Moore，2008：34-63；馬駿，2011：18-30；馬駿、溫明月，2012：86-108)。預(yù)算集中地反映了財政收支情況，可以認(rèn)為，預(yù)算是透視財政與國家治理關(guān)系的多棱鏡，它一體多面地展示了社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、國家與社會的邊界、國家與社會的互動、國家治理之間的關(guān)系，預(yù)算的變革必然帶來國家治理的變革。

其二，預(yù)算國家這一制度結(jié)構(gòu)是國家治理能力提升的必經(jīng)之路。財政社會學(xué)者不僅僅研究國家汲取對國家治理的決定作用，還關(guān)注國家支出結(jié)構(gòu)、原則、制度、方式和工具對國家治理能力的影響。正如?？怂?，“毫不夸張地說，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力。”(Schick，1990：1)一些學(xué)者認(rèn)為：在西方現(xiàn)代國家建設(shè)的歷史上，發(fā)生了從“領(lǐng)地國家”向“稅收國家”再向“預(yù)算國家”的兩次轉(zhuǎn)型(王紹光，2007：3)。在很大程度上可以說，如果沒有這兩次財政制度轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代國家建設(shè)是不可能成功的(王紹光、馬駿，2008：1-37)。只有擁有現(xiàn)代預(yù)算制度的國家，才能稱為“預(yù)算國家”。那些有預(yù)算，但是沒有按照現(xiàn)代預(yù)算原則建立了現(xiàn)代預(yù)算制度的國家不能稱之為預(yù)算國家?，F(xiàn)代預(yù)算制度萌芽于17世紀(jì)后期英國稅收國家形成之后，直到19世紀(jì)最終成型，并成為現(xiàn)代國家治理的基本制度。預(yù)算國家體現(xiàn)了現(xiàn)代國家在資源分配和利用方面的兩個基本特征，即財政上的集中統(tǒng)一和代議機構(gòu)能監(jiān)督政府的財政收支(王紹光，2007：4-5)。預(yù)算國家的成長歷史表明：擁有現(xiàn)代預(yù)算的預(yù)算國家是國家治理能力提升的必經(jīng)之路。

其三，財政收支的制度安排決定國家治理的行為和績效。制度安排是在相對穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)下形成的具體規(guī)范。財政收支的制度安排是約束和規(guī)范社會財政資源汲取和支出的行為規(guī)范。財政收支的制度安排廣泛地滲透在社會生活的方方面面，并形成了社會行為的重要激勵約束結(jié)構(gòu)，從而影響到國家治理的行為和績效。財政收支的制度安排影響到官員的理性選擇行為、制度的變遷甚至王朝的命運與興衰。熊彼特認(rèn)為，“一旦稅收成為事實，它就好像一柄把手，社會力量可以握住它，從而改變社會結(jié)構(gòu)。財政有助于現(xiàn)代國家的產(chǎn)生，也是現(xiàn)代國家發(fā)展的推動力量。國家對私人部門征稅將對社會產(chǎn)生巨大的影響，它將塑造一種特定的現(xiàn)代經(jīng)濟，一種特定的社會文化與價值。在塑造了一個本身能夠逐漸發(fā)展的公共官僚體制的同時，征稅也塑造了人民，塑造了一種特定的國家與社會關(guān)系。”(Schurnpter，1958:17-19)熊彼特之后的研究者進一步闡述了稅收國家推動國家建設(shè)的因果機制(杜贊奇，1996：序1-2；黃冬婭，2008：38-63；王紹光、馬駿，2008：1-37；劉守剛，2008：169-182；黃仁宇，2001：1-416)。

(四) 共致功能實現(xiàn)

共致功能實現(xiàn)意味著一個系統(tǒng)作為另一個系統(tǒng)的工具，實現(xiàn)另一個系統(tǒng)的功能。國家治理的過程亦是國家職能的實現(xiàn)過程，國家治理能力的高低很大程度上取決于國家職能的實現(xiàn)程度。正如亨廷頓所言：“各國之間最大的政治分野，不在于政府的形式，而在于政府的效能?！?亨廷頓，1989:7)現(xiàn)代預(yù)算作為基本的財政工具和國家治理工具，同時具備資源分配、收入規(guī)劃、經(jīng)濟穩(wěn)定、行政責(zé)任、支出控制、資金移轉(zhuǎn)、經(jīng)濟發(fā)展、行政效率等功能，對于有效的履行國家職能、實現(xiàn)公共政策目標(biāo)、提升政府效能發(fā)揮著至關(guān)重要的作用(徐仁輝，2002：28)。

國家職能的實現(xiàn)需要以財政資金作為基礎(chǔ)。預(yù)算收入和支出的規(guī)模、投向和方式直接體現(xiàn)了國家職能，國家職能的差異可以用國家對社會資金投入的范圍、方向和強度等方面來衡量?！邦A(yù)算說到底是一種制度，它是通過一些復(fù)雜的技術(shù)或者精確的數(shù)據(jù)來形象地告訴人們，他們的政府打算做什么，正在做什么，以及做了些什么。預(yù)算改革的實質(zhì)就是要界定政府活動的合法范圍，確定政府可以做什么不可以做什么，應(yīng)該做什么不應(yīng)該做什么，以及確定政府與社會之間的界限，進而劃定公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界?！?葉娟麗，2009：194)總之，預(yù)算作為核心的財政工具，“財政工具如何發(fā)揮作用是一個經(jīng)濟問題，而其目標(biāo)的制定則有賴于人們對理想社會以及該社會之內(nèi)國家職能的設(shè)想?！?馬斯格雷夫，1995：15-21)

國家職能的實現(xiàn)過程需要一定的執(zhí)行工具作為保障，執(zhí)行工具將國家意志從橫向和縱向兩個方面轉(zhuǎn)化為實際的行動。其中現(xiàn)代官僚制度和現(xiàn)代預(yù)算制度分別從人事和財政兩個方面構(gòu)成現(xiàn)代國家職能實施的有效工具。作為執(zhí)行工具的現(xiàn)代預(yù)算制度，將宏大抽象的國家意志轉(zhuǎn)化為可以用數(shù)目字加以衡量和管理的體系，將國家職能轉(zhuǎn)化為實際的國家行為。“預(yù)算過程中做出資源配置實際上反映了政治權(quán)利的分配。實際上，在政治與政策中，無論政治家的目的是什么，預(yù)算過程都是一個政治工具。如果政治家的目標(biāo)是促進經(jīng)濟增長，那么，預(yù)算就成為經(jīng)濟增長的手段。如果政治家的目標(biāo)是收入分配，那么，預(yù)算就成為收入分配的發(fā)動機。”(Wildavsky，1997:2-8)現(xiàn)代預(yù)算制度在長期的演變過程中，形成了具有控制、計劃、政策、管理與責(zé)任多重功能的國家治理工具，這些治理工具深刻而廣泛地塑造著國家與社會關(guān)系，影響到資源配置和利用的方式，影響到每個人的行為和決策。

二、 現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理的具體相關(guān)性

現(xiàn)代預(yù)算系統(tǒng)的四大基本要素(即預(yù)算模式、預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過程和預(yù)算機構(gòu))與現(xiàn)代國家治理都具有緊密的相關(guān)性。具體如下：

(一) 現(xiàn)代預(yù)算模式直接塑造了現(xiàn)代國家治理的基本規(guī)范

預(yù)算模式是預(yù)算系統(tǒng)基本構(gòu)成要素之間的穩(wěn)定聯(lián)系，以及預(yù)算行為變遷過程中呈現(xiàn)出來的相對穩(wěn)定的階段性特征。預(yù)算模式包括預(yù)算功能、預(yù)算原則和預(yù)算取向三個基本要素。預(yù)算功能是預(yù)算在國家治理中發(fā)揮的作用。預(yù)算原則是為了與特定預(yù)算功能相匹配，預(yù)算行為應(yīng)該遵循的法則和規(guī)范。預(yù)算取向是不同歷史時期，預(yù)算功能和預(yù)算原則的方向性和傾向性。預(yù)算模式鑲嵌在國家治理體系中，直接塑造了國家治理的基本規(guī)范。

其一，預(yù)算功能是現(xiàn)代國家治理的要求和保障。預(yù)算系統(tǒng)作為國家治理體系的子系統(tǒng)，其功能的發(fā)揮是由國家治理體系的總要求決定的。預(yù)算功能的調(diào)整一方面直接反映了國家治理結(jié)構(gòu)的變化，另一方面也是國家治理變遷的基礎(chǔ)。在君主專制鼎盛的年代，君主專制權(quán)力奠定了國家治理的基調(diào)，國家治理緊緊圍繞君主的權(quán)力展開，財政和預(yù)算為君主服務(wù)，從而成為“宮廷財政”和“家計財政”。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟政治條件的變化，國王的權(quán)力不斷地被壓縮和限制，在英國《大憲章》和《權(quán)利法案》之后，民主、自由、平等的原則得以確立，“議會主權(quán)”的國家治理體系得以確立，議會掌握國家的財政預(yù)算權(quán)力，行政機關(guān)僅僅是預(yù)算的執(zhí)行者。在這樣的國家治理體系中，對預(yù)算功能的要求主要是發(fā)揮預(yù)算的控制功能，確保公共財政資源使用過程中的合規(guī)性與依從性(Schick,1966:243-258)。20世紀(jì)以來，隨著資本主義國家經(jīng)濟政治形勢的改變，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，行政權(quán)的作用和地位逐漸上升，“行政國家”成為資本主義國家的普遍現(xiàn)象。行政國家增加了對預(yù)算功能的要求，預(yù)算不僅僅要履行控制功能，還要發(fā)揮政策、計劃與管理功能。政策、計劃功能強調(diào)預(yù)算決策過程中的政策制定與選擇，強調(diào)問題解決方案的分析、評估與選擇。管理功能則強調(diào)預(yù)算項目管理過程中資源的合理配置與利用，實現(xiàn)項目的經(jīng)濟與效率。20世紀(jì)70年代以來，在行政權(quán)力過度膨脹，大政府和福利國家的弊端日漸暴露，環(huán)境、貧困、社會福利、公正問題凸顯，公平行政、民主行政的呼聲高漲，公民權(quán)利運動勃興的環(huán)境下，代議機構(gòu)再次加強了對行政權(quán)力的控制和約束。美國在1974年通過了《國會預(yù)算及截留控制法案》，該法案加強了國會預(yù)算的政策功能、控制功能和問責(zé)任功能。20世紀(jì)70年代末期，發(fā)軔于英國，并席卷全球的新公共管理運動重新塑造了政府治理體系，在新公共管理市場化、社會化和民營化的大旗下，最小化政府的古典原則重新回歸到歷史舞臺，社會和公民的力量得到了彰顯，新的國家治理體系得以確立。在此背景下，預(yù)算的功能進一步拓寬出了績效問責(zé)和民主參與等功能。20世紀(jì)90年代，進入治理理論主導(dǎo)的后新公共管理時代，治理作為融合國家和市場的第三種選擇，融合了歷史上預(yù)算的各項功能，形成了同時兼具控制、政策、管理、民主、問責(zé)等多項功能的復(fù)合體?？傊?，現(xiàn)代預(yù)算功能伴隨著現(xiàn)代國家治理的發(fā)展而不斷豐富，預(yù)算功能的多樣性一方面滿足了國家治理的復(fù)雜性的要求，另一方面也增加了預(yù)算制度設(shè)計的復(fù)雜性。

其二，預(yù)算原則是現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)規(guī)范。預(yù)算原則是為了實現(xiàn)特定預(yù)算功能的預(yù)算制度、機制、流程、行為所依據(jù)的法則和標(biāo)準(zhǔn)。雖然預(yù)算原則主要是針對預(yù)算系統(tǒng)本身，但是預(yù)算過程同時貫穿在政治過程、政策過程、行政過程的始終，并且是政治過程、政策過程和行政過程的最終落腳點，這決定了預(yù)算原則同樣深刻地影響到政治原則、政策原則和行政原則，從而構(gòu)成國家治理的基礎(chǔ)規(guī)范。比如現(xiàn)代預(yù)算的控制和民主功能，衍生出來的諸如公開原則、明確原則、事前決定原則、嚴(yán)密原則、限定原則、單一原則、完全原則、不相屬原則(張則堯，2001:285-289)，同時也是強調(diào)控制和民主功能的國家治理應(yīng)該遵循的原則?，F(xiàn)代預(yù)算原則與現(xiàn)代國家治理原則的一致性，可以使用結(jié)構(gòu)功能理論加以解釋。按照結(jié)構(gòu)功能主義理論，社會系統(tǒng)由不同的制度安排發(fā)揮不同的功能構(gòu)成，同一種功能的發(fā)揮，可由不同的結(jié)構(gòu)加以體現(xiàn)，雖然結(jié)構(gòu)不同，但是結(jié)構(gòu)設(shè)計的原則是相同的。比如現(xiàn)代稅收和現(xiàn)代預(yù)算都反映的是現(xiàn)代政府的“權(quán)力”與“責(zé)任”的關(guān)系，因此現(xiàn)代稅收和現(xiàn)代預(yù)算都遵循法定、公平、效率、統(tǒng)一、規(guī)范和層級原則(陳志勇，2015：13-15)。

其三，預(yù)算取向是判斷國家治理取向的重要依據(jù)。預(yù)算取向是預(yù)算意圖實現(xiàn)的目標(biāo)，以及圍繞這一目標(biāo)形成的相關(guān)預(yù)算制度、機制、程序和方法。比如：以亨利為代表的學(xué)者將美國現(xiàn)代公共預(yù)算劃分為七個階段，每個階段的取向、范圍、個人能力、重要內(nèi)容、決策方式、計劃部門的角色、預(yù)算部門的角色存在差異。第一階段分項排列預(yù)算(1921-1939)?；救∠蚴强刂?，只告訴我們政府將錢用到哪里去？卻不一定能通過它了解政府花錢的目的。第二階段績效預(yù)算(1940-1964)。其核心是效率的改進，具有明顯的管理取向?？冃ьA(yù)算選定工作衡量的單位，估計活動成本，建立定額標(biāo)準(zhǔn)，并將績效與預(yù)算額度聯(lián)系起來。第三階段計劃項目預(yù)算制度(1965-1971)。計劃項目預(yù)算制度使用系統(tǒng)分析的方法，將長期目標(biāo)、方案分析與選擇、預(yù)算資金連接起來，嘗試形成一種計劃、政策與有效的資源配置相融合的機制。第四階段目標(biāo)管理預(yù)算(1972-1977)。目標(biāo)管理強調(diào)目標(biāo)和成果，也是一種管理取向的預(yù)算，與計劃項目預(yù)算制度相比，簡化了備選方案的比較分析。第五階段零基預(yù)算(1977-1980)，零基預(yù)算屬于決策導(dǎo)向的預(yù)算。預(yù)算編制不受往年預(yù)算的制約，一切從當(dāng)年的計劃和業(yè)務(wù)開始。第六階段由上而下的預(yù)算(1980-1992)。先設(shè)定聯(lián)邦各機關(guān)的施政目標(biāo)及支出上限，再由各機關(guān)根據(jù)默認(rèn)的目標(biāo)自行規(guī)劃運用預(yù)算，并對目標(biāo)實現(xiàn)率有進展的聯(lián)邦機關(guān)提供預(yù)算激勵。第七階段企業(yè)化預(yù)算(1993迄今)。企業(yè)化預(yù)算是重塑政府運動的產(chǎn)物，強調(diào)預(yù)算的結(jié)果導(dǎo)向，根據(jù)結(jié)果的測量與評估確定預(yù)算資源的分配和問責(zé)，同時主張彈性自主的預(yù)算執(zhí)行方式(亨利，2002:208)。事實上，上述七個階段的每種取向也并非涇渭分明，比如：企業(yè)化預(yù)算雖然強調(diào)結(jié)果取向，但是傳統(tǒng)預(yù)算積累的績效測量與評估方法也為結(jié)果的測量提供了可借鑒的方法。結(jié)果取向的預(yù)算與目標(biāo)預(yù)算、計劃項目預(yù)算制度也有很多重合的地方。事實上，預(yù)算的取向與國家治理的取向是一致，預(yù)算取向是判斷國家治理取向的重要依據(jù)。國家治理的理念和目標(biāo)決定了預(yù)算的理念和目標(biāo)，而預(yù)算技術(shù)為國家治理提供強有力的保障。比如：分項排列預(yù)算反映了加強資金控制的治理理念?？冃ьA(yù)算、計劃項目預(yù)算則反映了傳統(tǒng)公共管理以效率、系統(tǒng)優(yōu)化為核心的理念。零基預(yù)算則反映了最小化政府的努力。企業(yè)化預(yù)算反映了新公共管理的治理取向。

(二) 現(xiàn)代預(yù)算權(quán)力是聯(lián)系國家權(quán)力分支的重要紐帶和舞臺

預(yù)算權(quán)力是指決定、支配國家預(yù)算的權(quán)力，是國家預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)力的總稱。按照分權(quán)學(xué)說，橫向分權(quán)以國家職能—機構(gòu)—人員的分離為標(biāo)準(zhǔn)，將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)?？v向的分權(quán)側(cè)重中央權(quán)力與地方權(quán)力的職能、邊界、關(guān)系、結(jié)構(gòu)和人員的劃分。無論是橫向分權(quán)還是縱向分權(quán)，預(yù)算權(quán)力都是聯(lián)系國家權(quán)力分支的重要紐帶和舞臺。

其一，預(yù)算權(quán)力是國家橫向權(quán)力的紐帶和舞臺?，F(xiàn)代預(yù)算權(quán)力的確立過程經(jīng)歷了漫長過程，從13世紀(jì)到17世紀(jì)，英國新興資產(chǎn)階級與在與國王的斗爭中，將財政預(yù)算權(quán)力逐漸從國王手中完全轉(zhuǎn)移到議會。1215年英國貴族與國王簽訂的《大憲章》確立了“非同意勿納稅”原則。1689年通過的《權(quán)利法案》正式確立了議會是英國最高的立法機關(guān)以及議會權(quán)力高于王權(quán)的原則，并再次否定國王的征稅權(quán)，規(guī)定必須定期召開議會會議。該法案申明財政權(quán)永遠(yuǎn)屬于議會；君主、王室和政府機關(guān)的開支都有一定的數(shù)額，不得隨意使用。政府機關(guān)和官員在處理國家的財政收支上，都規(guī)定有其責(zé)任和權(quán)限，必須遵守一定的法令和規(guī)章*衛(wèi)東：《從英國預(yù)算制度的產(chǎn)生看預(yù)算與議會的不解之緣》，載中國人大網(wǎng)(2014-11-02)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/wysd/2014-11/02/content_1884648.htm，2015-07-10。。之后，英國議會通過了系列法案奠定了議會主導(dǎo)的現(xiàn)代預(yù)算制度框架和傳統(tǒng)。20世紀(jì)以來，隨著資本主義的發(fā)展，政府職能空前拓展，“行政國家”逐漸興起，行政權(quán)逐漸發(fā)展成為國家權(quán)力中的主導(dǎo)力量。與此相一致，國會預(yù)算權(quán)和行政機關(guān)的預(yù)算權(quán)，以及行政機關(guān)內(nèi)部的預(yù)算權(quán)也不斷地改革和調(diào)整，形成了立法機關(guān)的預(yù)算權(quán)和行政機關(guān)預(yù)算權(quán)之間的分立與制衡。這種分立與制衡在美國表現(xiàn)得尤為突出。美國預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)從20世紀(jì)20年代之前的國會主導(dǎo)，到20世紀(jì)70年代之前的行政主導(dǎo)，再到20世紀(jì)70年代之后的國會與行政均勢的演變過程就充分體現(xiàn)了預(yù)算權(quán)力在國家橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中的紐帶作用(章偉，2005：31；威爾達(dá)夫斯基，2006:34-35；朱大旗、何遐祥，2009：128-135；Schick，1980；Kahn，1997；馬駿、趙早早，2011：90-121)。正如杰克·瑞賓與托馬斯·林奇所言“有關(guān)國會預(yù)算權(quán)力爭論的主要焦點大致是圍繞著立法部門是否確實把握著真正的權(quán)力而展開的”(杰克瑞賓等，1990:77-88)。

其二，預(yù)算權(quán)力是國家縱向權(quán)力的紐帶和舞臺。國家縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)主要涉及中央與地方權(quán)力的配置。無論是單一制、聯(lián)邦制，也無論是內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會制，中央向地方分權(quán)是世界上各個國家的普遍選擇，他們的區(qū)別僅僅是集權(quán)和分權(quán)的種類、程度和方向不同而已。最常見的分權(quán)包括三種類型，即“政治分權(quán)、行政分權(quán)和財政分權(quán)。政治分權(quán)涉及機制創(chuàng)新，亦即在制定那些影響到地方居民的決策時，允許他們有發(fā)言的權(quán)利。行政分權(quán)主要集中在官僚機構(gòu)內(nèi)部決策制定權(quán)的分配。財政分權(quán)主要是提供給次級中央政府以支出和征稅的權(quán)力，一般是與行政決策制定權(quán)的授權(quán)聯(lián)系的”(Schroeder&Aoki，2009：1-16)。預(yù)算通過收支計劃的形式，以規(guī)范化和數(shù)字化的形式反映了財政分權(quán)的狀態(tài)；同時預(yù)算過程同時具有政治、行政、財政等多重屬性。這一特性使得預(yù)算分權(quán)成為國家縱向分權(quán)的紐帶和舞臺?！凹~帶”是指縱向預(yù)算權(quán)力將國家縱向權(quán)力不同類型的分權(quán)有機地聯(lián)系起來?！拔枧_”指預(yù)算權(quán)力及其運作生動地體現(xiàn)了國家縱向權(quán)力運行的真實情況。預(yù)算權(quán)力縱向配置反映了中央與地方政權(quán)、事權(quán)、財權(quán)的劃分，從而奠定了中央與地方分權(quán)的基調(diào)，是國家縱向治理的基礎(chǔ)和支撐。

總之，盡管世界各國的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)在橫向和縱向上都存在現(xiàn)實和歷史的差異，但是預(yù)算權(quán)力作為連接國家橫向權(quán)力和縱向權(quán)力的紐帶和舞臺，實際上成為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分，直接塑造了國家的治理模式，并對國家治理能力產(chǎn)生了決定性的影響。

(三) 現(xiàn)代預(yù)算過程是貫穿公共政策過程的綱目

國家治理水準(zhǔn)的高低，很大程度上取決于政策水準(zhǔn)的高低。在國家治理中，公共政策一般經(jīng)歷了政策議程設(shè)定、政策方案選擇、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)、政策糾錯和新的政策議程設(shè)定的往復(fù)循環(huán)的過程。政策過程的每一個環(huán)節(jié)都會涉及資源和價值的配置和利用，比如財政資源、人力資源、信息資源、時間資源、自然資源等等。其中財政資源的配置和利用在整個政策過程中起著關(guān)鍵性的作用。財政資源通過預(yù)算過程和預(yù)算工具，將政策目標(biāo)與實現(xiàn)目標(biāo)的財政資源結(jié)合起來，從而將政策轉(zhuǎn)化為行動?！邦A(yù)算是政府的血液，是政府行動傾向和政府行動的財政反應(yīng)?！?Wildavsky，1964：128)。

預(yù)算過程一般包括預(yù)算編制、審議、執(zhí)行及決算等環(huán)節(jié)。預(yù)算的每一個環(huán)節(jié)都是政治過程、政策過程和技術(shù)過程的統(tǒng)一。良好的現(xiàn)代國家治理的重要標(biāo)志是預(yù)算過程與政策過程的匹配和融合，預(yù)算以數(shù)字化的形式，為政策和國家意圖編制出一張數(shù)字“綱目”，形成“數(shù)目字管理”的現(xiàn)代國家能力：第一，預(yù)算的收支計劃、預(yù)算項目、預(yù)算額度等預(yù)算內(nèi)容能夠有效地支撐政策意圖的實現(xiàn)。第二，預(yù)算編制、審議、執(zhí)行、決算等各個環(huán)節(jié)既是政策議定的場所，也是將既定的政策方案轉(zhuǎn)換為收支計劃的技術(shù)過程。第三，預(yù)算作為一種國家意志的實施工具，能夠有效地實現(xiàn)總量控制、資源配置、運營效率、受托責(zé)任的功能，從而成為與政策有機統(tǒng)一的國家治理工具。

預(yù)算作為一種資源配置工具和管理管理，貫穿在政策過程的始終：在政策制定階段，政策的引導(dǎo)和預(yù)算約束相互作用，形成既體現(xiàn)公共需求，又符合財政資源約束的預(yù)算方案。在政策執(zhí)行階段預(yù)算以基本支出、項目、補貼、獎勵等形式將政策規(guī)劃轉(zhuǎn)化為影響社會的產(chǎn)品和服務(wù)。在政策評估和終結(jié)階段，對預(yù)算的績效進行評估和審計，從而確保了政策執(zhí)行結(jié)果的經(jīng)濟、效率、效益和公正。

總之，在現(xiàn)代國家治理中，預(yù)算過程的每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)該與政策過程的每一個環(huán)節(jié)保持高度一致性，預(yù)算過程從財政資源總量、配置、運營和問責(zé)的角度展示了政策過程的一個側(cè)面，政策過程和預(yù)算過程的協(xié)同作用，推動了國家治理的實現(xiàn)。

(四) 現(xiàn)代預(yù)算機構(gòu)能力是國家治理能力的重要組成部分

預(yù)算能力是實現(xiàn)預(yù)算控制、計劃、政策、監(jiān)督、問責(zé)等功能的能力。預(yù)算能力取決于預(yù)算系統(tǒng)與政治經(jīng)濟文化和社會系統(tǒng)之間相互調(diào)適，以及預(yù)算系統(tǒng)本身結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。實踐中，預(yù)算機構(gòu)的增加、調(diào)整和整合所形成預(yù)算機構(gòu)能力是國家治理能力的構(gòu)成部分。

其一，戰(zhàn)略機構(gòu)與預(yù)算機構(gòu)的協(xié)同能力。在現(xiàn)代國家治理過程中，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略與預(yù)算一致性的能力是一項重要的國家治理能力。很多國家都設(shè)置了專門的戰(zhàn)略、預(yù)測與規(guī)劃部門，這些部門與財政部門的相關(guān)機構(gòu)相互協(xié)調(diào)，共同實現(xiàn)規(guī)劃與預(yù)算的協(xié)同一致。比如：在法國“現(xiàn)代化委員會”作為戰(zhàn)略計劃部門與經(jīng)濟財政部的協(xié)同，以及經(jīng)濟財政部內(nèi)部計劃局、統(tǒng)計與經(jīng)濟研究所、預(yù)測局之間的協(xié)同保證了法國經(jīng)濟發(fā)展計劃與預(yù)算的一致性。澳大利亞內(nèi)閣中也設(shè)置了四個有關(guān)預(yù)算戰(zhàn)略制定的機構(gòu)：聯(lián)合經(jīng)濟預(yù)測小組、預(yù)算官員委員會、支出審查委員會、稅收委員會，這些機構(gòu)在預(yù)算過程中的協(xié)同，保障了戰(zhàn)略與預(yù)算的一致性。日本內(nèi)閣設(shè)置的“財政制度委員會”是預(yù)測和戰(zhàn)略規(guī)劃部門，財政部的主計局則主要負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和決算(呂旺實，2002：45-54)?？傊?，戰(zhàn)略機構(gòu)與預(yù)算機構(gòu)之間的協(xié)同保障了政策的有效制定和執(zhí)行。

其二，行政機構(gòu)內(nèi)部核心預(yù)算機構(gòu)的統(tǒng)和能力。20世紀(jì)以來，隨著行政國家進程的加快，無論議會內(nèi)閣制國家還是總統(tǒng)制國家，行政權(quán)力在國家權(quán)力中的作用和地位逐漸上升，與此相一致，行政部門預(yù)算統(tǒng)和能力也得到了加強。行政部門的預(yù)算統(tǒng)和能力集中地體現(xiàn)在核心預(yù)算部分的設(shè)置和運行上，核心預(yù)算部門在行使行政機關(guān)的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力的時候擁有統(tǒng)一性、唯一性和一致性。核心預(yù)算機構(gòu)的預(yù)算能力主要體現(xiàn)在兩方面，在預(yù)算審查過程中能夠合理地審查部門的預(yù)算申請，在預(yù)算執(zhí)行過程中能夠改進運作效率(馬駿、於莉，2007：23)。比如：美國是三權(quán)分立的總統(tǒng)制國家，1921年之前，總統(tǒng)并不擁有統(tǒng)和行政部門預(yù)算的權(quán)力。1921年《美國預(yù)算和會計法》通過后，總統(tǒng)擁有了統(tǒng)和行政機構(gòu)預(yù)算的權(quán)力和向國會報告的責(zé)任。為強化總統(tǒng)的預(yù)算統(tǒng)和能力，在財政部設(shè)立了直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)的預(yù)算局。1939年，預(yù)算局劃歸為總統(tǒng)直屬機構(gòu)。1970年7月，預(yù)算局合并到新成立的管理和預(yù)算局。該局被認(rèn)為是供美國總統(tǒng)使用的一個最有權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)，它既管預(yù)算，又管支出、管采購與決算，財政部的職能和權(quán)限則相對萎縮。在議會內(nèi)閣制國家，內(nèi)閣各個部的部長是議會各黨派的頭目，預(yù)算是各個部門和內(nèi)閣意見的綜合和均衡的結(jié)果，為了便于協(xié)調(diào)，絕大多數(shù)國家的預(yù)算司設(shè)置在財政部之內(nèi)。這些預(yù)算機構(gòu)擁有預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的統(tǒng)一職責(zé)和權(quán)限，擁有強大的預(yù)算統(tǒng)和能力(呂旺實，2002：45-54)。在許多國家，在政府內(nèi)部通常只有一個核心預(yù)算機構(gòu)。也就是說，預(yù)算分配權(quán)是高度集中的。在另外一些國家，預(yù)算分配權(quán)則不是這樣集中的。在一些發(fā)展中國家，除了名義上的核心預(yù)算機構(gòu)之外，還有另外一個機構(gòu)承擔(dān)著核心預(yù)算機構(gòu)的作用，即所謂的雙軌模式。核心預(yù)算機構(gòu)(例如財政部)主要負(fù)責(zé)經(jīng)常性預(yù)算的分配，而資本預(yù)算通常是由一個計劃部或者發(fā)展部來分配的(Potter & Diamond，1999:16)。在中國存在較為嚴(yán)重的預(yù)算核心機構(gòu)“零碎化”的局面(馬駿、侯一麟，2005：64-72)。提高核心預(yù)算機構(gòu)的統(tǒng)和能力將是未來改革的重要方向。

其三，代議機構(gòu)內(nèi)部的預(yù)算機構(gòu)能力?，F(xiàn)代預(yù)算制度建立之初遵循的基本原則是議會主權(quán)原則，行政機構(gòu)僅僅是國會預(yù)算的執(zhí)行機構(gòu)。20世紀(jì)行政國家興起后，行政預(yù)算權(quán)與國會預(yù)算權(quán)逐漸形成均勢，雙方在互動博弈中形成了完整的國家預(yù)算過程。西方國家的國會擁有預(yù)算創(chuàng)制、審議和監(jiān)督的廣泛權(quán)力，為了將這些權(quán)力變成現(xiàn)實，強大的國會預(yù)算機構(gòu)是基本保障。比如：美國國會參議院、眾議院各有一套審核聯(lián)邦預(yù)算編制的龐大機構(gòu)，包括國會撥款委員、國會籌款委員會、國會預(yù)算委員會、國會預(yù)算辦公室、國會審計署(2004年更名為政府責(zé)任辦公室)等，上述專業(yè)機構(gòu)共同構(gòu)筑了美國國會強大的預(yù)算編制、審議、評估和監(jiān)督的能力*財政部：《美國政府預(yù)算管理情況介紹》，載財政部網(wǎng)站，http://gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201304/t20130409_813495.html，2015-07-10。。英國的財政部專司預(yù)算的編制、執(zhí)行等工作，國會的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)預(yù)算的審議和預(yù)算執(zhí)行后的審計。英國國會下議院擁有預(yù)算的實際權(quán)力。下議院院會直接審議行政機關(guān)的預(yù)算。下議院還設(shè)置了部門選任委員會、公共賬目委員會、國家審計署共同監(jiān)督行政部門預(yù)算的執(zhí)行和績效。德國、法國、日本等國都在代議機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置了預(yù)算機構(gòu)，保障了代議機構(gòu)的預(yù)算能力。

三、 現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理的制度同構(gòu)性

現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代國家治理都建立在民主政治和法治的基礎(chǔ)之上，預(yù)算民主作為民主政治的構(gòu)成部分，豐富了國家治理的形式。預(yù)算法治作為依法治國的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在要求。

(一) 預(yù)算民主是民主政治的構(gòu)成部分

民主政治是政治的一種特殊形態(tài)，是以民主作為核心價值和運行規(guī)則以及評價標(biāo)準(zhǔn)的政治形態(tài)。預(yù)算與選舉、立法、司法等活動一樣，具有極強的政治性，是國家政治生活的有機構(gòu)成部分。預(yù)算民主是民主價值、民主規(guī)則、民主標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算權(quán)力運行過程中的體現(xiàn)，是預(yù)算過程中體現(xiàn)出來的人民對政府預(yù)算權(quán)力的制約。預(yù)算參與和協(xié)商、預(yù)算公開與透明、預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)集中體現(xiàn)了多數(shù)被管理者對少數(shù)管理者的權(quán)力制約關(guān)系。

其一，預(yù)算參與和協(xié)商。預(yù)算參與和協(xié)商是參與式民主、協(xié)商民主、對話行政的典型形式。有效的預(yù)算參與和協(xié)商總有一套公正、透明的預(yù)算制度和預(yù)算程序加以規(guī)范，這些制度包括代表產(chǎn)生的辦法、議事規(guī)則、決策規(guī)則、問責(zé)機制等內(nèi)容。預(yù)算參與和協(xié)商體現(xiàn)了公民的參與與國家制度化的均衡，是國家治理現(xiàn)代化的重要特征。比如中國溫嶺和鹽津等地在實踐中形成了抽樣選取參與者、志愿參與、人大代表為主體的參與、按照領(lǐng)域的名額分配、問卷調(diào)查、現(xiàn)場表決、議事會議、群眾議事員等多種公民預(yù)算參與和協(xié)商的形式。從預(yù)算參與和協(xié)商的主體來看，可以分為公民個人和社會組織兩種形式。公民個人可以根據(jù)相關(guān)的程序和制度被選為公民代表，并在參與過程中發(fā)揮信息咨詢、意見表達(dá)、意見綜合和決策決議等作用。社會組織則以第三方的形式，發(fā)揮第三方組織專業(yè)性、中立性、民間性的特點，參與到預(yù)算過程中。比如在預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評估階段，專業(yè)性的社會組織參與到預(yù)算過程中，有助于診斷預(yù)算中的問題，為績效問責(zé)提供專業(yè)基礎(chǔ)和信息基礎(chǔ)。預(yù)算參與和協(xié)商是非常廣泛的參與行動，其本質(zhì)是對財政資金的配置，確定資金分配的優(yōu)先事項。在美國地方政府，公民都可以參與到預(yù)算決策過程中。在中國溫嶺的參與預(yù)算模式中，公民廣泛地參與到日常支出預(yù)算和建設(shè)項目預(yù)算的決策、審議、執(zhí)行和評估過程中。預(yù)算參與和協(xié)商貫穿在預(yù)算編制、審議、執(zhí)行、審計與評估各個階段，體現(xiàn)在日常支出預(yù)算和資本預(yù)算的各項內(nèi)容中。比如：在預(yù)算編制階段。巴西阿里格雷港市，公眾通過自下而上的方式整合偏好、選擇優(yōu)先項目，并通過全體會議選舉的代表與相關(guān)機構(gòu)對政府預(yù)算決策施加影響。偏好表達(dá)主要按照“區(qū)域性”和“主題性”邏輯進行，鄰里會議、區(qū)域會議、市級會議是主要的組織機構(gòu)(茍燕楠、王逸帥，2009：267)。在預(yù)算審議階段，印度古吉拉特社會人類行為發(fā)展創(chuàng)始組織(DISHA)通過預(yù)算信息的收集、分析和公開，為公眾、利益相關(guān)者團體和立法部門提供預(yù)算審議的專業(yè)信息支持(Shan，2007:74)。在預(yù)算執(zhí)行階段，烏干達(dá)建立了教育服務(wù)公共支出跟蹤機制。在預(yù)算評估階段，1994年印度班加羅爾市(Bangalore)實施了公眾報告卡制度，通過收集公眾關(guān)于城市服務(wù)提供者績效的意見，促進城市公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供效率的全面提升(茍燕楠、王逸帥，2009：268-269)。

其二，預(yù)算公開與透明。預(yù)算公開透明是確保公民擁有預(yù)算信息知情權(quán)的前提，是預(yù)算參與的必要條件，是預(yù)算監(jiān)督的前提，是提高預(yù)算決策、審議、執(zhí)行和評估質(zhì)量的基礎(chǔ)，也是建設(shè)一個政治清明、政府清廉的現(xiàn)代社會的必要條件。早在1916年，著名公共預(yù)算學(xué)者克里夫蘭就指出，沒有預(yù)算的政府是看不見的政府，而看不見的政府不可能是負(fù)責(zé)的政府。只有將“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?，人民以及人民的代表才有可能對它進行監(jiān)督(Cleverland，1916：50-84；王紹光，2002：4；林慕華、馬駿，2012：73-90)。通過立法確保預(yù)算信息公開是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的普遍做法。美國、英國、法國、韓國、日本、巴西等國家都建立了較為完善預(yù)算公開透明的法律體系。實現(xiàn)全口徑和預(yù)算全過程的信息公開，已經(jīng)成為預(yù)算公開透明改革的基本方向。這些國家在信息的可讀性、可接近性等方面也作了大量的努力，使得預(yù)算信息真正能為民所懂，為民所用。

其三，預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)。預(yù)算監(jiān)督是指國家通過預(yù)算資金的籌集、分配和使用，對國民經(jīng)濟各項活動進行的監(jiān)督，預(yù)算監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中起著至關(guān)重要的作用。預(yù)算問責(zé)是相關(guān)主體部門對政府及其官員是否認(rèn)真履行職責(zé)，是否明智和可靠使用委托給他們管理和控制的政府預(yù)算資金，要求其承擔(dān)否定性后果的一系列責(zé)任追究以及績效獎勵的過程。預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)都基于人民主權(quán)和預(yù)算資金“取之于民，用之于民”的基本政治原則。預(yù)算監(jiān)督確保整個預(yù)算過程能夠體現(xiàn)合規(guī)、效率、公正、效益的基本原則，預(yù)算問責(zé)則進一步對預(yù)算行為造成的結(jié)果予以強制性的懲處或獎勵。預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)首先要發(fā)揮權(quán)力機關(guān)的作用。預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)權(quán)力都是最重要的立法機構(gòu)監(jiān)督政府的工具，立法機構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督也因此成為建立對人民負(fù)責(zé)政府的關(guān)鍵手段。在各種監(jiān)督中，預(yù)算監(jiān)督是最有效的手段(穆勒，2007:155)。預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)需要建構(gòu)全方位的預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，建立公民、社會組織、新聞輿論、審計協(xié)同作用的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。其中審計機關(guān)能夠獨立充分完全地行使預(yù)算監(jiān)督和問責(zé)的權(quán)力是預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。比如：根據(jù)2004年美國審計總署人力資源改革法案修正案，自2004年7月7日，美國審計總署(Gener Accounting Offiec)正式更名為政府責(zé)任辦公室(Government Accountability Office)，該機構(gòu)作為美國國會的下屬的獨立機構(gòu)，負(fù)責(zé)調(diào)查、監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)劃和支出，政府問責(zé)辦公室的職責(zé)范圍幾乎涵蓋了聯(lián)邦政府的所用活動。國會建立強大的政府問責(zé)機構(gòu)和問責(zé)制度保證了國家治理的受托責(zé)任。

(二) 預(yù)算法治是依法治國的重要內(nèi)容

預(yù)算法治是預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過程和預(yù)算行為依法治理的狀態(tài)。法律是治國之重器，良法是善治之前提。預(yù)算法治是現(xiàn)代預(yù)算的重要標(biāo)志，也是依法治國的重要內(nèi)容，亦是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。預(yù)算法治與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，預(yù)算立法奠定了現(xiàn)代預(yù)算的制度基礎(chǔ)。現(xiàn)代預(yù)算制度成長的歷史既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的歷史，也是現(xiàn)代法治國家發(fā)展的歷史。英國的《大憲章》、《權(quán)利法案》確立了議會主權(quán)的預(yù)算原則。隨后英國議會頒布的《聯(lián)合王國統(tǒng)一基金法》(1789)、《公共收入統(tǒng)一基金支用法》(1854)、《國庫與審計部法》(1866)等法案奠定了英國現(xiàn)代預(yù)算制度的基本框架和基本原則。在美國建立現(xiàn)代預(yù)算的漫長歷史過程中，形成了包括憲法、制定法到管理規(guī)則，包含預(yù)算體系和預(yù)算程序的完整法律體系。預(yù)算法律體系為預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過程和預(yù)算行為的運行奠定了制度框架(陳立奇，2008：46)。其他建立了現(xiàn)代預(yù)算制度的國家，都形成了較為完備的預(yù)算法律體系。預(yù)算法治不但可以實現(xiàn)對權(quán)力的制約，還能“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，從而防止預(yù)算權(quán)力的腐化，讓預(yù)算權(quán)力服務(wù)于現(xiàn)代國家治理的總目標(biāo)。

其二，有效執(zhí)行是預(yù)算法治的關(guān)鍵。預(yù)算法律的執(zhí)行是將預(yù)算法律規(guī)范轉(zhuǎn)換為實際預(yù)算行為的過程。法律有效執(zhí)行的重要性并不亞于立法的重要性，“事實上，策略被成功的執(zhí)行的之比例只有十分之一。”(Kaplan & Norton，2001:33)在預(yù)算法的實際執(zhí)行過程中，由于主客觀條件的限制，很多預(yù)算法律規(guī)范都難以做到完全有效的執(zhí)行，有的甚至反其道而行之。如果法律不能有效執(zhí)行還得不到糾正，法治秩序就會混亂，一部法律最終就會變成紙上談兵。提高執(zhí)行有效性需要強化行政機關(guān)預(yù)算核心機構(gòu)的權(quán)威和能力，使其能夠按照現(xiàn)代預(yù)算統(tǒng)一性、公開性、完整性、真實性、年度性等原則的要求，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評估；同時還需要強化日常監(jiān)督機構(gòu)和人員的作用，構(gòu)筑全方位的綜合監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；強化預(yù)算績效的全過程管理，通過結(jié)果導(dǎo)向的績效管理模式，推動政策、管理、控制和監(jiān)督的統(tǒng)一。

其三，及時糾錯是預(yù)算法治的保障。有效執(zhí)行和及時糾錯是一枚硬幣的兩面，現(xiàn)代預(yù)算制度成熟的國家都建立了全方位的、有效的預(yù)算糾錯機制，這種機制以立法機構(gòu)審議、監(jiān)督和問責(zé)為核心，以向預(yù)算執(zhí)行主體問責(zé)為指向，以社會和公眾廣泛參與為依托，共同構(gòu)筑起了強大的監(jiān)督和糾錯網(wǎng)絡(luò)。立法機關(guān)常用的機制包括強化設(shè)置專門的預(yù)算委員會，建立全口徑、全過程預(yù)算審議與監(jiān)督機制，強化審計機關(guān)的作用等等。預(yù)算執(zhí)行機關(guān)需要加強預(yù)算內(nèi)控管理，強化日常監(jiān)督檢查和專項檢查，提高預(yù)算執(zhí)行的全過程監(jiān)控能力，及時糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差。信息就是權(quán)力，監(jiān)督權(quán)力的有效行使與預(yù)算信息的獲取緊密相關(guān)，增強預(yù)算的公開性和透明度，讓預(yù)算權(quán)力在陽光下運行，為社會和公眾的參與提供便利有效的路徑，是確保預(yù)算執(zhí)行問責(zé)和糾錯的前提。

四、 結(jié)　論

現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理的關(guān)系是全方位的，它們是整體共生性、具體相關(guān)性和制度同構(gòu)性的有機統(tǒng)一。這種關(guān)系決定了現(xiàn)代預(yù)算是現(xiàn)代國家治理的“前提基礎(chǔ)”和“有效支柱”。這一結(jié)論無論在理論和實踐上都具有重要的意義：

在理論上，人們在對現(xiàn)代預(yù)算展開研究的時候，往往在技術(shù)、政治、管理、經(jīng)濟等視角單兵突進的時候，忽視了從國家治理的視角，綜合性地審視現(xiàn)代預(yù)算對于國家治理的基礎(chǔ)性和支柱性作用。即便人們已經(jīng)對“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”達(dá)成了共識，但是對于預(yù)算這一財政的核心制度如何構(gòu)成國家治理的基礎(chǔ)和支柱，并沒有進行系統(tǒng)而充分的闡釋。本文在文獻(xiàn)整合的基礎(chǔ)上，全面闡釋了現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理的關(guān)系，論證了現(xiàn)代預(yù)算是現(xiàn)代國家治理的“前提基礎(chǔ)”和“有效支柱”這一觀點。

在實踐中，我國正在國家治理現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)下，推進改革開放事業(yè)和全面小康建設(shè)，各個領(lǐng)域的改革也呈現(xiàn)出多點突破、協(xié)同推進的局面。新《預(yù)算法》的頒布和財稅體制改革的全面推進，預(yù)算改革的地位和作用得到了空前的提升，預(yù)算改革已經(jīng)成為引領(lǐng)國家治理現(xiàn)代化的綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性的突破口。本文對現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代國家治理關(guān)系和作用機制的闡釋，有助于統(tǒng)籌預(yù)算與國家治理各個子系統(tǒng)之間的關(guān)系，對于推進國家治理體系與能力現(xiàn)代化具有重要的實踐意義。

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■責(zé)任編輯：葉娟麗

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Ten Types of Relationships between Modern Budget and Modern State Governance:Reviews Based on the Literatures

CaoTangzhe

(Central University of Economics and Finance of China)

Modern budget is the premise foundation and effective pillar of the modern state governance.The relationships between Modern budget and modern state governance involve three properties:global symbiosis,specific correlation and institutional isomorphism.Global symbiosis is reflected in four aspects:value demand,system constitution,morphological characteristics and function realization.Specific correlation is reflected in budgeting model, budget power, budget cycle and the impacts of the modern budget on the state governance.The institutional isomorphism means that democratic politics and the rule of law are the basis of modern budget and modern state governance.These three dimensions include ten types of relastionships.

modern budget; modernization of state governance system; modernization of state government capacity

10.14086/j.cnki.wujss.2016.06.003

國家社會科學(xué)基金重點項目(14AZD022)；北京市社會科學(xué)基金一般項目(16GLB033)；中央財經(jīng)大學(xué)重大科研課題培育項目(2014)

■作者地址：曹堂哲，中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院；北京100871。Email:caotangzhe@163.com。