公共管理的認知科學(xué)研究：范式挑戰(zhàn)與核心議題

景懷斌

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公共管理的認知科學(xué)研究：范式挑戰(zhàn)與核心議題

景懷斌

如何以認知科學(xué)的范式進行公共管理研究，是關(guān)乎兩個學(xué)科群的重大學(xué)術(shù)戰(zhàn)略問題：包含6個學(xué)科的認知科學(xué)進入公共管理將極大地擴展公共管理的知識邊界，但公共管理的組織—社會性也使認知科學(xué)的個體范式受到挑戰(zhàn)。從國家邏輯看，公共管理是基于文化—政治理念訴求，以政府為主導(dǎo)的公共部門尋求政體合法性與有效性的管理活動，其范式不是個體理性的，而是價值情感—工具理性統(tǒng)合的組織、社會范式。故而，公共管理的認知科學(xué)研究的關(guān)鍵變量應(yīng)轉(zhuǎn)移至以spirituality為核心的文化、意識形態(tài)等信念變量，體現(xiàn)公共性的制度—道德的規(guī)則變量及利益訴求的理性最大化變量。二者交叉可能帶來“認知科學(xué)的公共管理認知學(xué)”和“公共管理的公共管理認知學(xué)” 兩個路徑與知識體。

認知科學(xué)； 公共管理； 信念(spirituality)； 意識形態(tài)； 制度； 范式

一、 問題的提出

人既是自主的行為主體，也是不同層級組織的管理對象。因此，研究人類感知和思維信息處理過程的認知科學(xué)與研究社會良性運作機制的公共管理科學(xué)可以通過對“人”的認知機制理解而有機聯(lián)結(jié)起來。由此看，把認知科學(xué)推進到公共管理，具有雙重“革命性”意義。

對于公共管理來說，其價值在于：首先，認知科學(xué)的解釋，可以為社會運行和社會治理提供底層理論依據(jù)。心理是人行為的天然動因和必然伴隨物(景懷斌，2005:15-18)。認知是個體對外部或內(nèi)部事物認識、分析判斷、做出決定的心智過程，或者說是對作用于人的感覺器官的外界事物進行信息加工的過程，對其機制的研究，就根本性地揭示著人、組織和社會行為規(guī)律，從而能夠為社會治理提供底層知識系統(tǒng)和判斷參照。其次，極大地拓展公共管理的知識領(lǐng)域。認知科學(xué)是包含哲學(xué)、心理學(xué)、神經(jīng)科學(xué)、計算科學(xué)、語言學(xué)、文化人類學(xué)6個學(xué)科的學(xué)科群(Wilson & Keil，1999:xv-cxxxii)。把認知科學(xué)的學(xué)科群推進到公共管理，意味著公共管理有N×6(公共管理領(lǐng)域×認知科學(xué))學(xué)科群的出現(xiàn)，可能出現(xiàn)諸多新的研究領(lǐng)域，如公共管理的哲學(xué)、公共管理的神經(jīng)認知科學(xué)、公共管理計算科學(xué)、公共管理文化人類學(xué)。等等。第三，產(chǎn)生諸多新的公共管理手段。以認知為基礎(chǔ)的新技術(shù)，正在形成無法想象的新生活方式，這些將成為公共管理的新問題，也是公共管理可以利用的管理手段。如計算機 “深度學(xué)習(xí)”的處理器芯片，它以深度神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)理論模擬人腦機制，極大地提高電腦的學(xué)習(xí)、判斷、決策能力或水平，進行機器人臉識別、語音識別等。其技術(shù)想象是，用手機拍照就知道照片中的人是誰，可對眾多視頻進行機器智能歸類，只要在路邊隨便拍下一棵樹，就可以搜索到這棵樹的所有資料(吳月輝,2016:23)。類似這樣的發(fā)展圖景，既帶來了新的公共管理手段，也產(chǎn)生了新的公共管理研究問題，無疑可以極大地拓展公共管理的知識框架與邊界。第四，認知科學(xué)的研究方法將極大地提升公共管理的學(xué)科規(guī)范水平。認知科學(xué)是以實驗研究為主要特征的現(xiàn)代經(jīng)驗學(xué)科，把認知科學(xué)推進到公共管理，意味著實驗方法更多地進入公共管理，從而極大地提高公共管理的學(xué)科規(guī)范程度。不可否認，與其他社會科學(xué)相比，公共管理的經(jīng)驗研究還相對疲弱，諸如實驗研究方法無論國內(nèi)還是國外，才剛剛進入公共管理研究(景懷斌，2015:120-121)。然而，恰恰是公共管理可能更需要實驗方法，因為其政策性的管理措施會影響更多的人群，更需要實驗研究的論證。當(dāng)然，公共管理具有價值和事實雙重性，天然地存在內(nèi)在緊張。1952年沃爾多批評西蒙試圖建立一門價值中立的行政科學(xué)，西蒙隨后進行了反駁。西蒙著眼于事實與價值的分離，更多關(guān)注學(xué)科的學(xué)術(shù)性追求；沃爾多則著眼于公共行政科學(xué)與人類生活的關(guān)聯(lián)，強調(diào)社會關(guān)懷。西蒙主張，公共行政學(xué)應(yīng)立足于邏輯實證主義，而沃爾多則主張能夠體現(xiàn)價值取向的政治哲學(xué)的規(guī)范方法。由此，公共行政學(xué)圍繞 “政治”與“行政” 產(chǎn)生有大量的爭論。學(xué)者們圍繞價值與事實、民主與效率、價值追求的正當(dāng)性(例如行政之惡問題)、學(xué)科范式、學(xué)術(shù)共同體觀念等等進行了眾多討論(顏昌武、馬駿，2010：59-83)。雖然他們的爭論意圖和側(cè)重點不同，但能夠把價值和事實統(tǒng)合起來的認知科學(xué)研究，無疑可以為類似的爭論提供新的解釋視野或框架，可能化解其困境。

對于認知科學(xué)來說，公共管理的認知科學(xué)研究意義同樣重大：其一，拓展了認知科學(xué)的領(lǐng)域。長久以來，認知科學(xué)以個體認知為研究重點，而公共管理活動是組織-社會性的，其相關(guān)研究無疑可以拓展認知科學(xué)的領(lǐng)域。其二，推動認知科學(xué)的自身反省。公共管理的公共性特征將對認知科學(xué)的研究方式提出挑戰(zhàn)，引發(fā)其學(xué)科反省，促進認知科學(xué)有更大的解釋力。

顯然，兩個學(xué)科有巨大的差異。把個體性的認知科學(xué)與公共性的公共管理結(jié)合，核心的問題將是學(xué)科范式的契合與關(guān)鍵變量的包容。

本文嘗試回答這兩個方面的問題：首先，梳理認知科學(xué)的范式及其特征；其次，從公共管理活動的特征討論公共管理的認知科學(xué)研究范式挑戰(zhàn)；第三，公共管理的認知科學(xué)不同于個體性質(zhì)的認知科學(xué)研究的關(guān)鍵變量是什么？

二、 認知科學(xué)與公共管理的范式比較

科學(xué)哲學(xué)意義上的范式(paradigm)概念為托馬斯·庫恩提出。一般而言，范式是科學(xué)家集團所共同接受的關(guān)于本體論、認識論和方法論的總和，是科學(xué)所賴以運作的理論基礎(chǔ)和實踐規(guī)范，是學(xué)術(shù)思維方式，概念體系和評價標(biāo)準。其基本特征為：(1)公認性；(2)由基本定律、理論、應(yīng)用以及相關(guān)的儀器設(shè)備等構(gòu)成的整體，給科學(xué)家提供了研究綱領(lǐng)；(3)提供了可模仿的成功先例。對于科學(xué)家共同體來說，它意味著：什么樣的現(xiàn)象要研究？什么樣的問題探索是有意義的？問題應(yīng)當(dāng)如何被構(gòu)建？實驗應(yīng)當(dāng)如何進行？研究的結(jié)果如何被解釋？(Oppenheimer，2015:277-294)

(一) 認知科學(xué)的研究范式

認知科學(xué)有多種界定，一般被理解為研究人類感知和思維信息處理過程的科學(xué)，包括從感覺的輸入到復(fù)雜問題的求解。認知科學(xué)包括哲學(xué)、心理學(xué)、語言學(xué)、人類學(xué)、計算機科學(xué)和神經(jīng)科學(xué)等6大學(xué)科。這6個支撐學(xué)科之間互相交叉，又產(chǎn)生出11個新興交叉學(xué)科：控制論、神經(jīng)語言學(xué)、神經(jīng)心理學(xué)、認知過程仿真、計算語言學(xué)、心理語言學(xué)、心理哲學(xué)、語言哲學(xué)、人類學(xué)語言學(xué)、認知人類學(xué)、腦進化。認知科學(xué)可劃分為兩個發(fā)展階段：第一階段從20世紀 50-80年代，被稱為“第一代認知科學(xué) ”；第二階段從 20世紀 80年代后期至今，被稱為 “第二代認知科學(xué) ”。認知科學(xué)兩個研究階段奉行不同的范式：第一代的研究范式基于智能活動的表征—計算假說，其核心觀點是：認知是個體的，合乎理性的，抽象的，思維和知覺與行為分離，認知原理是普遍的，認知科學(xué)所探索的認知理論、方法、形式等可應(yīng)用于一切認知環(huán)境。第二代的研究范式是，把認知看作為植根于社會性和物質(zhì)性的活動，是以情境性或嵌入性為立足點的認知過程，其基本觀點是：認知是社會性的，產(chǎn)生于人類所建構(gòu)的環(huán)境中；認知是具身的，身體因素在認知中發(fā)揮著重要作用；認知是具體的，是語境依賴的；認知是接合性的，與周圍環(huán)境因素相互作用結(jié)果；認知是特殊的，嚴重依賴于特定環(huán)境。也就是說，個體與環(huán)境中的某些因素共同形成了一個新的認知主體(劉高岑，2009：25-29)。這一范式被概括為4E范式，即體化認知(embodied cognition)、嵌入認知(embedded cognition)、生成認知(enactive cognition和延展認知(extended cognition)(劉好、李建會，2014:7-14)。這個范式強調(diào)認知主體的自生、自發(fā)系統(tǒng)，有自主、意義尋求(Sense-making)、具身、生產(chǎn)性、經(jīng)驗性，從而與早期認知科學(xué)研究范式的對大腦的計算表征過程有實質(zhì)性不同(Kirchhoff，2013：163-167)。 這些是從認知科學(xué)自身發(fā)展的角度進行的范式分析。

在筆者看來，認知科學(xué)的范式可以學(xué)科性地概括為：第一，總體上是理性主義的。它認為認知主體是個人利益算計或情感滿足的，總是追求最大認知效能的。第二，認知主體是意志自由的。它認為認知行動者是自我選擇、自主行動的。雖然后期的認知研究注意到了認知的情境性，但仍以認知主體為主動的行為選擇為前提。 第三，認知行動者的心理依據(jù)復(fù)雜多樣，但是個體性的。認知科學(xué)新范式雖然認識到人的認知受其文化、情境等因素制約，但仍是從個體自身的角度理解這一特征的，并把這些因素轉(zhuǎn)變?yōu)閭€體性的心理過程。

(二) 公共管理的特征

公共管理的定義很難界定。以 “新政”為分界，美國公共行政研究從市政管理變?yōu)閲倚姓?0世紀 50 年代后，公共行政研究再度把視線從國家中的行政現(xiàn)象轉(zhuǎn)向了組織中的管理現(xiàn)象，70 年代以來，公共管理的概念得以再度流行起來，形成了工商管理的研究路徑和政策學(xué)院的研究途徑，即 B 途徑和P 途徑。公共管理概念呈現(xiàn)出多重內(nèi)涵并存的狀況，在概念的使用上，也有著很大的隨意性(張康之、張乾友，2012：75-83)。一般理解，“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行由他人(政治家)所制定的政策和法律，為公眾提供服務(wù)的活動。公共“管理”包含了“行政”的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得最佳目標(biāo)的內(nèi)涵。由于公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，更多地是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負個人責(zé)任(陳振明，2001：13-16)。這些理解，多是從西方政治與行政分離下的管理效率層面界定的。

離開西方公共管理的市政邏輯，就國家邏輯看，公共管理也可以理解為，當(dāng)下國家政體及其相應(yīng)的利益集團為增進其基于文化政治理念而建立的政體合法性和有效性的政治、政策與管理活動(景懷斌，2016：234-259)。 “國體”指國家的根本性質(zhì)，即國家的階級本質(zhì)性質(zhì)和階級內(nèi)容。政體則指國家政權(quán)的組織形式和管理形式，即統(tǒng)治階級采取何種方式組織自己的政權(quán)機關(guān)，實現(xiàn)自己的統(tǒng)治。國體決定政體，但政體相對獨立，同樣的國體可以有不同的政體形式。從內(nèi)容和形式的關(guān)系講，政體作為國家政權(quán)的組織形式，體現(xiàn)國體的性質(zhì)，使國體得以實現(xiàn)。一個國家必然要求實現(xiàn)國體和政體的內(nèi)在統(tǒng)一，兩者相輔相成(李鐵映，2004：1-6)。從這個視角，可以歸納出公共管理如下特征：

第一，公共管理的根本實體是國家。公共管理外在或潛在地以國家實體存在為基礎(chǔ)，如國家版圖，軍隊等國家機器，公共行政部門，公共事物相關(guān)機構(gòu)與人員。實體的體現(xiàn)者或執(zhí)行者是國家管理人員；

第二，國家是基于某種歷史性的文化理念而建立起來的政體。如中華人民共和國即基于中國傳統(tǒng)文化的歷史，汲取馬克思主義而建立的黨政一體的國家；美利堅合眾國即基于新教信仰而建立的具有濃重宗教意味的三權(quán)分立國家；

第三，政體合法性是國家存在的法理依據(jù)。合法性有多種表現(xiàn)，大致有兩類：一是法律契約合法性，二是心理契約合法性，如中國的德治道統(tǒng)觀念即是自己的國家權(quán)力正當(dāng)性學(xué)說；

第四，合法性增強是國家公共管理的動力。國家如同人追求長壽一樣對其存在性有本能追求。合法性增強體現(xiàn)在兩個方面：政體理念的傳播和政府有效性。二者是互動性的，政體理念具有意識形態(tài)的，以價值認定的方式給定政權(quán)合法性，有效性則是以公共行政為主導(dǎo)的公共管理的效率與績效問題。它本身也可以成為有效性標(biāo)準之一。

第五，公共管理有效性與政治合法性不是必然的合力關(guān)系。有效公共行政在一定的時候會摧毀合法性。合法性變異更會激發(fā)社會危機。當(dāng)然，無效的公共管理也能導(dǎo)致政權(quán)的覆滅。

這些特征對開展公共管理的認知研究有如下要求：

第一，公共管理的主體是組織-人。公共管理是以國家為依托的，以政府為載體或主導(dǎo)的，社會相關(guān)機構(gòu)參與的社會協(xié)同活動，公共管理的主體是組織、或組織化人(群)，而不是個體本身。

第二，公共管理參與者是利益集團。利益集團表現(xiàn)為以物質(zhì)、階級的或觀念的。利益集團圍繞社會問題，發(fā)生互動、交易等博弈。這使公共問題的認知表現(xiàn)出社會過程性，而不是單純的個體認知性。

第三， 公共管理的運行依據(jù)是制度。公共管理是以政府為主導(dǎo)各種有形無形的組織活動，而組織意味著以制度化的方式進行。制度是有形的各種法律、行政條文，也可以是無形的文化觀念或道德準則、組織潛在規(guī)則。等等。

(三) 認知科學(xué)與公共管理的范式比較

認知科學(xué)的“認知”往往指個體認知——個體基于自己的價值觀和分析能力對事物進行解釋、判斷、做出行為選擇的心智過程。對于公共管理而言，公共認知是集群性的，是群體、組織或社會階層在群體—組織—社會互動力量耦合而形成的。顯然，個體認知與公眾認知的形成機制是不同的?？梢钥闯?，認知科學(xué)與公共管理的研究范式存在實質(zhì)性的差異：

第一，認知主體不同。認知科學(xué)的研究主體是個人的，而公共管理的認知主體是組織或國家。個體與組織的根本特征在于，個體是基于個人意志而行動，而組織則是基于制度而實現(xiàn)個體間協(xié)作行為。組織人的行動邏輯不是個體性的，而是組織性的。由此，公共管理的研究對象應(yīng)由個體到組織(人)。

第二，意義構(gòu)建機制不同。“意義尋求”是人的本質(zhì)需要?！耙饬x尋求”可以被理解為獲得生命秩序感、目的感、有效感等意義性感受的心理過程(Park，2010：257-301)?！耙饬x”一般可以理解為，對重要的或不重要的、真實存在或虛構(gòu)的事件的心理建構(gòu)過程。仁慈、寬容、憐憫、信任、愛、正義、友誼、奉獻和希望等為文學(xué)或宗教頌揚的現(xiàn)象，都是人的意義感的體現(xiàn)(Cacioppo,et al，2005：143-155)。 對于個體而言，生命意義感是自我性的，可以自我選擇的。而對公共管理組織來說，則是基于國體、政體理念之上的，如富強、自由、平等、公平等理念而構(gòu)建，這些均是指社會關(guān)系而言的。國體、政體理念是公共組織運行的意義構(gòu)建核心，國家和社會也是在這個共享“意義”上運行的。

第三，行動原則不同。個體認知是意志自由和自我判斷，組織運行的依據(jù)則是組織理念與制度約束。個體與組織本質(zhì)的差異是，一個是自律性的，一個他律性的。

公共管理活動的認知研究困難是，個體理性認知如何轉(zhuǎn)換為組織制度協(xié)同認知機制。西蒙認為，市場和組織是人類生存的群體方式。如果說市場“看不見的手”在起作用(西蒙對斯密的看不見的手持批判性態(tài)度)，那么組織最大的機制則是人類的協(xié)作行為。協(xié)作是有成本的，也是不完美的，但協(xié)作是組織有效性的方式。協(xié)作是以付出與后果平衡的方式發(fā)揮作用的。組織協(xié)作的設(shè)計是通過不斷的崗位分解設(shè)計完成的。政府組織一方面執(zhí)行各種各樣的社會規(guī)則，另一方面，推動著私人組織的合作。權(quán)力的分配和社會產(chǎn)品的分配是公共組織的目標(biāo)，市場本身不能保證權(quán)力分配和產(chǎn)品分配的合理性，而公平可以。當(dāng)然，“公平”本身不是事實的，而是價值觀的(Simon,2000：749-756)。 由此可見，組織有自己獨特的運行原則，這恰是公共管理認知研究要回答的。

第四，認知機制的特征不同。個體的目標(biāo)往往是利益或價值追求的最大化實現(xiàn)。對于公共管理來說，這是不可能的。在主觀意圖上，社會中不同組織均是追求利益最大化，但在真實的世界中，它們并不能實現(xiàn)，因為，社會是互動的，除非革命，社會中的利益博弈更多是互惠式的。此外，社會的本質(zhì)是文化性的，文化是價值的，它往往不是利益訴求的最大化，而是共識最大化。公共管理活動中的認知自然會由理性最大效益標(biāo)準轉(zhuǎn)換為價值—理性二維。

認知科學(xué)的個體范式與公共管理的組織社會范式的差異如表1所示。

表1　認知科學(xué)的個體范式與公共管理的組織社會范式

由此可見，公共管理認知研究應(yīng)有自己的范式，即從認知科學(xué)的個體理性范式走向以社會性范式。其特征為，認知主體是群體-組織的，而非個體的；行為動力是價值共識最大化，而不一定是效益最大化；行動依據(jù)是制度規(guī)約而意志自由；行動舞臺是社會文化，而非個體情境性的；行動過程是社會關(guān)系性的，而非孤立的。

三、 公共管理認知研究的關(guān)鍵變量

公共管理往往以宏大公共活動或現(xiàn)象為對象，較少關(guān)注其背后的微觀心理機制，公共管理的認知科學(xué)研究恰恰彌補了這一不足。由于公共管理的認知科學(xué)研究是心理層面的，如何從心理層面給出宏觀解釋，就涉及學(xué)科框架性的關(guān)鍵變量問題。梳理相關(guān)核心變量無疑是進行公共管理的認知科學(xué)研究的基礎(chǔ)性工作。

這里基于公共管理的國家邏輯來進行。從國家邏輯看，作為意義構(gòu)建性的，有意識的社會性協(xié)作、控制、引導(dǎo)活動，公共管理是基于文化核心信念的，以政府為主導(dǎo)的公共部門尋求政體合法性與有效性的管理活動。對其進行認知機制研究，應(yīng)特別關(guān)注如下關(guān)鍵變量：

(一) 文化信念(spirituality)

文化構(gòu)成了社會運行的觀念框架與規(guī)則，使社會以松散但有秩序地運行。任何經(jīng)濟、政治、社會都是由規(guī)則、慣例、習(xí)俗和行為信念組成的復(fù)雜文化混合體，它們構(gòu)成人們?nèi)粘Ｐ袨榈倪x擇方式，決定了人們達到預(yù)期目標(biāo)的路徑(諾斯，2003：15)。文化不僅傳遞著人類過去的知識，給定了社會制度規(guī)則，塑造了當(dāng)下一個個鮮活的生命體，還給定了一個社會共同的價值觀、道德行為判斷的認知圖式(Triandis,1996：407-415)，是公共管理認知的共享價值觀基礎(chǔ)。

而文化是以終極信念為(spirituality)核心的。 spirituality和religion密切相關(guān)，均與西方基督教的文化傳統(tǒng)相關(guān)(Sheldrake，2003：2-8)。其差異之處在于，前者原先被理解為與教會生活相對應(yīng)的塵世，現(xiàn)在被理解為通過個體的神圣化追尋來獲得生命存在終極意義的精神現(xiàn)象，常指非宗教人士的終極觀念系統(tǒng)；后者指在對神圣問題系統(tǒng)回答基礎(chǔ)上形成的規(guī)范化知識和制度化的行為系統(tǒng)，如基督教。二者的共同之處在于，它們都認可通過追求“神圣”的方式來獲得生命的意義(Hill & Pargament,2008：3-17)。西方的“神圣”觀念與上帝聯(lián)系在一起，其文化信念往往圍繞彼岸世界的“造物主”展開；中國傳統(tǒng)文化信念更多地是由“天”、“道”和“理”的衍化而生發(fā)的對“人之所以為人”的思考，大都是基于現(xiàn)世之“道”而獲得的生命體悟。

文化信念是處于文化系統(tǒng)底層的、核心性的、框架性的理念。從個體角度看，文化信念決定了人的基本生活觀，影響著人的認知方式(如宗教信念即為一種認知圖式)、情感和情緒，也影響著人的心理健康狀況，具有人格整合的功能(Hill，et al,2000：51-77)。從社會層面看，某一文明體系公認的文化信念是該體系精神生活、社會道德、法律秩序，甚至制度設(shè)計的基礎(chǔ)。如，美國是以新教對“自我”的理解為模型而建立起來的國家，是“一個以教會為靈魂的國家”。美國社會生活的各個方面，從自我觀念、道德依據(jù)、市場經(jīng)濟，到民主與政體，無不有基督教觀念的影子(Bellah,2002：258-261)。

就公共管理視野看，文化信念是一個國家國體、政體的底層信仰理念基礎(chǔ)，能夠最大程度地給定國家政體或國體的合法性來源，最大程度地提供國家凝聚的精神依據(jù)，其作用極為重要。

(二) 意識形態(tài)

意識形態(tài)有諸多定義，政治學(xué)、社會學(xué)、傳播學(xué)和心理學(xué)等也有大量研究。從心理層面看，意識形態(tài)被看成是人有意無意秉持的解釋現(xiàn)狀合理性和期待未來合理秩序的政治理念，是個體與其所認同的群體共有的信念體系，具有建構(gòu)政治知識的認知功能。在筆者看來，意識形態(tài)是個體基于某種文化信念的對社會“應(yīng)當(dāng)是什么”的愿景。意識形態(tài)是由多種基本心理需要決定的，包括有擇親和(Elective affinity)動機，即信仰的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容帶來的對同類事物的相互吸引力和認同動機；關(guān)系動機(Relational motives)，即歸屬和建立人際關(guān)系，與他人融為一體，共享現(xiàn)實的動機；認知動機(Epistemic motives)，即降低不確定性、復(fù)雜性或模糊性，建立確定、結(jié)構(gòu)化、秩序化的認知要求；存在動機(Existential motives)，即消除威脅環(huán)境，尋找安全，自尊和生命的意義；體制正義動機(System justification)，即對現(xiàn)狀的辯護、支持，視當(dāng)前的社會安排為公正、合法和符合人的愿望(Jost,et al,2009：1-32)。

由于意識形態(tài)形成于人的基本心理需要，有巨大的心理力量。 在公共管理中，意識形態(tài)是社會整合的心理依據(jù)。例如，西蒙在預(yù)算研究發(fā)現(xiàn)，無論是美國的市政預(yù)算還是英國國家預(yù)算，傳統(tǒng)的回歸統(tǒng)計模型都難以估計預(yù)算結(jié)果的巨大改變。預(yù)算分析應(yīng)考慮其他的價值理論來說明。Simon 等在問題解決策略的研究中發(fā)現(xiàn)，個體往往使用意識形態(tài)性(ideology)的方式解決問題(Bendor,2003：433-471)?？梢?，意識形態(tài)在公共管理認知研究中的極端重要性。

(三) 制度

任何經(jīng)濟、政治、社會都是人為性的有序的結(jié)構(gòu)社會。社會的有序統(tǒng)合必定要通過規(guī)則或制度實現(xiàn)。按奧斯特羅姆的理解，制度的使用常見于兩種類型，一是指組織性實體，如美國國會、政黨等，二是指“人類反復(fù)使用而共享的又規(guī)則、規(guī)范和策略構(gòu)成的概念”(奧斯特羅姆、薩巴蒂爾，2004：47) 。在操作意義上，制度可以界定為工作規(guī)則的組合,通常用來決定誰有資格在某個領(lǐng)域制定決策，應(yīng)該允許或限制何種行動,應(yīng)該使用何種綜合規(guī)則，遵循何種程序，必須提供或不提供何種信息，以及如何根據(jù)個人的行動給予回報(Ostrom，1999：493-535)。制度的特征為結(jié)構(gòu)的、穩(wěn)定的、管治約束的、共享的。對于服務(wù)于國家政治理念的大型公共組織政府而言，制度運作是以國家暴力為保證的。

國家最大的制度應(yīng)當(dāng)是“體制”。體制是一套“穩(wěn)定，有明確價值觀，重復(fù)性的行為模式”，其最重要的功能是推動集體行動。沒有一套相對穩(wěn)定的明確規(guī)則，人類每進行一次新的互動都將不得不坐下來重新談判，其時間和組織化成本是人類不能支付的，因此，任何人類組織都依賴于體制。體制規(guī)則往往是由文化決定的，不同的社會和不同的時代對應(yīng)著不同的規(guī)則，創(chuàng)建規(guī)則和遵守規(guī)則的能力則已經(jīng)深深地烙印在人類的思維里。人類遵循規(guī)則的自然傾向賦予制度以慣性，是人類的社會合作水平遠高于任何其他動物的原因。但制度的穩(wěn)定性正是政治衰敗的根源所在*弗朗西斯·福山：《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》，載觀察者網(wǎng)，http://www.guancha.cn/fu-lang-xi-si-fu-shan/2014_10_12_275200_s.shtml,2014-10-11.。

對于公共管理來說，制度是管理的依據(jù)，也是社會行為整合的強制規(guī)則。制度變量作為外在變量，對于公共認知的作用如何？是公共管理認知科學(xué)研究應(yīng)特別關(guān)注的核心變量。

(四) 利益

人是包括物質(zhì)利益和精神的利益追求者。利益來自人的需要。需要有大量的研究，傳統(tǒng)代表性的理論有，需要層次理論、成就動機理論、強化理論、目標(biāo)理論、公平理論。等等。從相關(guān)研究可以概括出：第一，需要可以大致劃分為生存需要和價值情感精神需要。生存需要指滿足個體生命存在，更有利地生存的需要。這要通過理性、效率的方式來滿足，這帶來理性工具文化的發(fā)展，形成了以科學(xué)理性為核心的理性工具文化系統(tǒng)。 另一方面，人不僅僅是“物”的存在，還是“精神”存在，因永恒追求和終極感而具有價值性需要，這些是情感性的。第二，生存需要和價值情感精神往往經(jīng)歷“硬性”需求而轉(zhuǎn)換，即在基本生存程度上，物質(zhì)需要是首要的，但在物質(zhì)性的生存需要滿足后，價值情感精神需要成為必要。第三，價值情感精神需要對物質(zhì)生存需要有價值引導(dǎo)作用，一方面價值情感精神需要本身是人的重要需要，另一方面，價值情感精神需要往往支配、解釋了物質(zhì)生存需要，對于人來說，價值需要甚至更為重要(景懷斌，2011：46-54)。

個體需要上升到公共需要層面，物質(zhì)利益與精神利益表現(xiàn)出更復(fù)雜的整合。個體需要是明確的，但在群體、組織、社會層面，需要不僅僅是個人體悟到、感受的或迫切的，還是引導(dǎo)的、媒體啟示的。其中，價值情感精神性的需要往往是公共需要的主導(dǎo)或激發(fā)者。在一定的歷史時期，導(dǎo)致社會發(fā)生巨變的原因，往往不是生存需要，而是價值性選擇，所謂“不自由，毋寧死”，“不公平，不能活”，“無尊嚴，寧棄命”，其原因在于此。

人的利益追求表現(xiàn)出最大理性化認知模式，這是認知科學(xué)的理性模式的一個基礎(chǔ)。然而，在公共活動世界里，利益最大效益模型難以真正實現(xiàn)。社會是關(guān)系的，存在不同的利益訴求力量，在常規(guī)的狀態(tài)下，利益團體或階層是博弈的，難有單一勝者。再者，由于人的心理是價值的，價值的標(biāo)準是多維的或相對的，社會利益博弈者往往通過價值或利益的退讓或交易而實現(xiàn)有限理性理論所說的相對滿意訴求，實現(xiàn)社會的共存。

無論利益在社會中如何作用，無論是物質(zhì)的，還是精神的，它是人的行為的基本動因，是研究公共管理的關(guān)鍵變量之一。

(五) 變量的關(guān)系與層級——統(tǒng)合模型

人的心理具有自組織的特征，即能夠根據(jù)個體所在的環(huán)境條件，自我生發(fā)意義，支配自身的現(xiàn)實活動(景懷斌，2005:33-44)。公共管理視野的關(guān)鍵認知變量會隨著其作用的條件而整合，表現(xiàn)出統(tǒng)合功能。

人的“意義世界”包括二維系統(tǒng)——理性工具心理系統(tǒng)和價值情感心理系統(tǒng)。這與韋伯的觀點類似，但又不同。韋伯認為，工具理性，即關(guān)注手段與目標(biāo)之間的有效性，包括實踐理性和形式理性。價值或?qū)嵸|(zhì)理性，所關(guān)注的是不計后果地遵從某些價值準則行事。工具理性指，“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’,以期實現(xiàn)自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的。”而價值理性則指，“通過有意識地對一個特定的行為——倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰,不管是否取得成就?！眱r值不能依靠科學(xué)方法判定高低的(韋伯,1997：56)。從心理角度看，人的心理一方面是理性的，即人的現(xiàn)實存在或物質(zhì)生命生存通過以效率、理性算計為特征的觀念，認知過程和心理特征來實現(xiàn)。如做事信奉效率，習(xí)慣以有用無用來認知事物。等等。這可稱為理性工具心理系統(tǒng)。另一方面，人的終極需要或根本性的意義系統(tǒng)通過以價值觀認定的德性方式來滿足。這可稱為價值情感心理系統(tǒng)，包括文化信念、認知過程和心理特征，這是人之為人的根本特征。心理二維系統(tǒng)的特征可概括如表2。

表2　心理的理性工具與價值情感二維系統(tǒng)差異表現(xiàn)

心理二維系統(tǒng)的關(guān)系為：第一，融合性。人的任何心理活動都蘊含或是理性和情感心理系統(tǒng)交互作用的結(jié)果。即使看似理性的認知過程，也有情感心理系統(tǒng)的參與。第二，交互評價性。理性工具心理系統(tǒng)對價值情感心理中有評價作用，反之依然。第三，動態(tài)變化性。理性工具和價值情感心理系統(tǒng)是發(fā)展變化的，是隨著人的活動、成長而變化的，不同情況下各自有可能處于支配地位。如青年人心理更多表現(xiàn)出理性工具心理特征，老年人可能更多表現(xiàn)出價值情感心理特征；第四，價值情感心理系統(tǒng)的統(tǒng)合性，即價值情感心理系統(tǒng)可以統(tǒng)合工具理性心理系統(tǒng)，特別是基于信仰的價值情感心理系統(tǒng)具有核心和突出的作用。

圖1　“意義”作用層次機制示意圖

進入到組織與社會，個體的意義世界與周圍的他人、群體、組織等會發(fā)生互動，帶來了性質(zhì)不同的新的意義認知方式，其過程與環(huán)節(jié)如圖1。從圖1可以看出，社會性個體的行為原則有新的機制：

第一，個體層次行為的自我—自由原則。在個體自由獨處情況下，個體按照自己的意志或意向選擇活動，產(chǎn)生個體行為，即個體是有自由意志的，意向?qū)崿F(xiàn)的有機體。

第二，群體層次的他者—接受原則。個體一旦進入群體，即與他人構(gòu)成互動關(guān)系。無論個體是否愿意，意義生成和行為原則就不得不成為他者原則，即行為必定以他人、場景和時間決定。他者既是群體無形的心理影響，也是有形的群體規(guī)則。

第三，組織層次的他者—制度原則。個體進入制度化的組織中，他者即為制度原則。組織明文制度，各種現(xiàn)實或潛在規(guī)則無時無刻地對個體產(chǎn)生制約。如果說群體下的他者尚有一席可以選擇的話，制度則是強制性的。

第四，社會層次的文化軟約束原則。個體在社會中，他者便體現(xiàn)為心理共享性的文化約束，如道德觀等等。這些觀念看似柔弱，但卻以軟約束的方式，甚至以自我意識反對，但無意識遵從的方式發(fā)揮作用。

在社會中，組織和國家層面的認知或意義構(gòu)建原則是制度的，道德的，文化的。這些都與個體層面的認知機制不同。公共管理中的認知不再是個體的自我選擇，而是場景性的、制度性的，文化性的認知。由此，個體的認知研究范式不適合公共管理的認知研究。公共管理的認知研究應(yīng)有社會性研究范式，即文化共享意義性的、制度的、利益博弈的研究范式。

四、 公共管理與認知科學(xué)結(jié)合的路徑

進行公共管理研究，實質(zhì)上是兩個學(xué)科的相互交叉與融合。認知科學(xué)本質(zhì)上側(cè)重于認知機制，而公共管理則是以相對宏大的公共現(xiàn)象或活動為關(guān)注對象，兩個學(xué)科的結(jié)合，會呈現(xiàn)不同的研究路徑，催生諸多新的研究議題。對其進行前瞻性的學(xué)科框架性思考，對學(xué)科發(fā)展有引領(lǐng)性啟示。

(一) 兩種公共管理認知科學(xué)研究

認知科學(xué)與公共管理交叉會產(chǎn)生兩種不同的學(xué)科框架：

第一，認知科學(xué)的公共管理認知研究。此種路徑，是以認知科學(xué)的研究范式，進入公共管理領(lǐng)域，即把公共管理問題還原、體現(xiàn)為個體層面的認知，形成認知科學(xué)的公共管理認知研究。例如，意識形態(tài)問題。意識形態(tài)既是個體的，也是社會的。社會的意識形態(tài)無疑是公共管理問題，其作用機制可以在公共管理框架下進行，也可以在認知科學(xué)框架下進行。認知科學(xué)框架下的意識形態(tài)研究，習(xí)慣上把其作為個體認知的因素來考慮，把意識形態(tài)視為個人的，而不是階層的或國家的，如此，即把社會變量個體化，從而在傳統(tǒng)的認知科學(xué)框架下研究。

此路徑不能或很好解釋公共認知的群體化、制度化認知，是認知科學(xué)在社會公共維度下的自然延伸。

第二，公共管理的公共管理認知研究。這即以公共管理為研究框架，以認知的思維方式和視野，來研究公共管理問題。如同樣是意識形態(tài)研究，與認知科學(xué)的公共管理問題研究不同，它把意識形態(tài)作為公共問題來研究，即意識形態(tài)如何基于個體，在群體、社會、國家水平作用的機制，從而為公共管理提供理論依據(jù)。

這一路徑的研究主體是公共管理，不是個體認知性的，即以群體—組織—文化—國家為邏輯線路的，其目的是揭示公共管理主體合法性與有效性的行動邏輯。這一路徑下的研究，不再是認知科學(xué)新的領(lǐng)域，而是公共管理現(xiàn)象的認知科學(xué)解釋。

(二) 若干研究主題

在認知科學(xué)形成的初期，諾爾曼曾前瞻性地提出了12個研究主題(Belief systems,Consciousness,Development,Emotion,Interaction,Language,Learning,Memory,Perception,Performance,Skill,Thought)(Norman，1980：1-32)。對認知科學(xué)的框架和走向有很大的影響。認知科學(xué)是研究人類感知和思維信息處理過程的科學(xué)，公共管理則是國家實體尋求合法性維系與有效性提高的管理活動，二者的結(jié)合，必將形成大量的新學(xué)術(shù)問題。對這些問題的前瞻性思考，即使不夠準確，也同樣有啟發(fā)作用。這里嘗試提出公共管理認知研究的若干重大議題：

1.意義認知及其社會分叉機制。人是意義化生存的。人的認知固然是對信息的分析綜合過程，也是以價值觀等為依據(jù)進行社會認知和現(xiàn)實活動的過程。因此，人如何以“意義”進行公共認知？如何在群體和社會公共層面發(fā)揮作用?由此而形成的價值性公共管理是什么？

2.文化終極信念的制度化心理機制。終極信念作為文化底層理念，其作用無論如何估計都不為過。諸如上帝、天道信念如何成為國家行動依據(jù)？國家制度框架如何以信仰為基礎(chǔ)？其個體—群體—組織—社會的機制如何？

3.國家認同機制?，F(xiàn)代人大都生活存在于某一國家內(nèi)，國家提供了人們的生存邊界和心理認同框架。 就公共管理而言，國家作為政體，如何有最大的認同？這既是公共管理的合法性問題，也是有效性問題。

4.政體合法性認知形成機制。政體是一個國家實體的政治屬性，是國家行駛公共管理的政治基礎(chǔ)。政體合法性的影響因素是什么？如何影響公共管理的合法性與有效性？

5.制度遵從的認知機制?，F(xiàn)代社會、組織則是通過制度運行的。面對制度，人為什么要遵從？人如何解釋性地遵從？個體層面的遵從與群體、社會層面的遵從有何不同？如何才能達成遵從的最大化？如何理解制度遵從行為的自主化機制？

6.認知的個體—群體—組織層級演化機制。個體認知是主體心智功能的發(fā)揮，但在公共管理的框架下，認知不僅僅是個體的，更是群體、組織和社會的，個體間、群體間、組織間、階層間認知如何互動？如何在媒體等影響作用發(fā)生畸變？

7.政府決策的制度—心理機制。西蒙說，管理即決策，政府的管理是通過大量的公共決策進行的。政府決策是基于合法性與有效性而對社會問題處理方案的選擇。這既有政策、制度的功用，也有決策者心理的作用，它們?nèi)绾位?？與個體決策有何不同？制度—心理機制如何？

8.財富認知及社會激勵—破壞心理機制。財富是社會發(fā)展的基礎(chǔ)，財富追求也是社會的動力，財富差異又是社會穩(wěn)定的破壞者。人們或社會如何認知財富？財富追求如何才能成為社會發(fā)展性激勵機制？財富的異常追求如何破壞著社會良性運作？

9.意識形態(tài)的社會整合機制。意識形態(tài)具有政體合法性維護功能，也具有政治性效率功能。意識形態(tài)如何既有合法性又有效性地發(fā)揮公共管理作用？

10.政府信任機制。從國家邏輯看，公共管理有效性以政府信任為基礎(chǔ)的。政府信任的個體、群體—社會—媒體機制如何？政府信任與政府績效、文化傳統(tǒng)關(guān)系如何？

11.社會管理溝通機制。管理溝通不僅利益信息的傳達，也具有情感功能。公共管理的溝通認知機制如何？如何應(yīng)用于公共管理之中？

12.革命的演變機制。社會總是存在矛盾，常態(tài)矛盾的社會如何走向極端的革命狀態(tài)？其認知過程如何？革命的認知演變機制如何？

五、 結(jié)　語

西蒙既是認知科學(xué)家，也是公共管理學(xué)者，對兩個學(xué)科均有巨大的影響。有人認為，西蒙的邏輯實證主義、事實與價值分離的方法論的最大遺產(chǎn)是，迫使公共管理進入自我反省和再評估期，導(dǎo)致并繼續(xù)導(dǎo)致公共管理長期的身份認同危機，但是同時，公共管理也表現(xiàn)出更強烈的意愿來處理價值性問題(value-based issues)。在這個意義上，西蒙將永遠在公共管理的神廟中有突出的位置(Cruise，2004：363-384)。不過，也有學(xué)者認為，有限理性理論是“太多引用，很少有用”(much cited and little used)(Foss，2003：245-264)。

在筆者看來， 西蒙的成功在于回到了常識。 “有限理性”本身與其說是深奧的學(xué)理發(fā)現(xiàn)，不如說是回到了生活常識。 同樣道理，研究社會性的公共管理問題時，也應(yīng)回到“常識”——公共管理的國家邏輯、組織性、文化性。

從公共管理的國家邏輯看，公共管理是政府為主導(dǎo)的公共部門尋求政體合法性與有效性的管理現(xiàn)象，對其進行認知科學(xué)研究， 研究范式不應(yīng)再是現(xiàn)有的個體理性范式，而應(yīng)走向以人的意義生存本質(zhì)為著眼點，以價值情感—理性工具為維度的公共認知互動作用機制，關(guān)鍵變量也應(yīng)轉(zhuǎn)移至以文化信念核心的文化、意識形態(tài)等信念變量，體現(xiàn)公共性的制度—道德的規(guī)則性變量及利益訴求最大化為心理需求的變量。

隨著兩個學(xué)科交叉研究的推進，有可能帶來兩個學(xué)科的“革命”——出現(xiàn)“認知科學(xué)的公共管理認知學(xué)”和“公共管理的公共管理認知學(xué)”。后者將是新的家族學(xué)科群，會極大地拓展公共管理的知識邊界，也將拓展認知科學(xué)的廣度和深度。

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■責(zé)任編輯：葉娟麗

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A Cognitive Approch to Public Administration:Paradigm Challenges and Key Issues

JingHuaibin

(Sun Yat-sen University)

How to push theinterdisciplinary study between public administration(PA) and cognitive science(CS) concerns the development strategy of the two subject groups.Merging the CS with its six disciplines into PA will stretch greatly the border of PA,while the social and institutional nature of PA will also challenge the individual paradigm of CS.The state logic of PA,seeking the legitimacy and effectiveness of governmentbased on the cultural spirituality,is different from the rational logic of individual actions.The fundamental questions of the interdisciplinary study between PA and CS should consider three types of key variables:(1) culture and ideology, which center around spirituality; (2) organizational regulations, which are based on the political institution and norms; and (3) economic interests of individuals or social classes.The interdisciplinary study between PA and CS will possibly take two approaches:one is the PA framework with CS; and the other is CS framework with CS.The combination of the two fields will be an exciting artistic breakthrough of knowledge.

public administration; cognitive science; spirituality; institution; ideology; paradigm

10.14086/j.cnki.wujss.2016.06.001

教育部人文社會科學(xué)重點研究基地中山大學(xué)中國公共管理研究中心資助項目

■作者地址：景懷斌，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，中山大學(xué)中國公共管理研究中心/公共管理聯(lián)合實驗室；廣東 廣州 510275。Email：pusjhb@mail.sysu.edu.cn。