基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的環(huán)?！肮胶蠣I(yíng)機(jī)制”(PPP)政策建議

賈　蕾　劉文佳

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京　100029)

基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的環(huán)?！肮胶蠣I(yíng)機(jī)制”(PPP)政策建議

賈蕾劉文佳

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京100029)

【摘要】環(huán)保PPP模式是供給側(cè)改革的有效途徑和模式。當(dāng)前環(huán)保領(lǐng)域PPP模式有其自身不足。為此應(yīng)加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革步伐、建立項(xiàng)目指導(dǎo)和監(jiān)管機(jī)制、完善法律法規(guī)、建立健全信用體系、創(chuàng)新環(huán)保PPP的融資模式等。

【關(guān)鍵詞】環(huán)?！肮胶蠣I(yíng)機(jī)制”(PPP)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；政策建議

“公私合營(yíng)機(jī)制”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)是指，政府按照一定的程序和方式，與社會(huì)(私人)組織合作提供某種公共物品和服務(wù)的伙伴式合作關(guān)系。PPP自80年代中期引入我國(guó)后，在包括環(huán)保在內(nèi)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到較快發(fā)展。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，明確發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。中央提出，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率。PPP作為市場(chǎng)化機(jī)制的一種重要形式，為促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域供給側(cè)改革，推動(dòng)環(huán)保市場(chǎng)的健康發(fā)展、籌集環(huán)保資金、加快環(huán)境污染防治發(fā)揮了巨大作用。

1環(huán)保PPP蓬勃發(fā)展

中央高度重視發(fā)展環(huán)保PPP，不斷建立健全利益分享和風(fēng)險(xiǎn)防范等機(jī)制，推動(dòng)實(shí)施環(huán)保PPP示范項(xiàng)目?？偟目?，環(huán)保PPP蓬勃發(fā)展，取得了顯著的成效。

(1)扶持政策不斷完善。2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部、發(fā)改委等部委密集出臺(tái)了多項(xiàng)PPP扶持政策。2015年4月，財(cái)政部、環(huán)保部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)建〔2015〕90號(hào))，鼓勵(lì)和引導(dǎo)水污染防治領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，建立合同約束、信息公開(kāi)、過(guò)程監(jiān)管、績(jī)效考核的規(guī)范化PPP模式。此外，福建等省(區(qū)、市)也陸續(xù)出臺(tái)政策，鼓勵(lì)建設(shè)環(huán)保PPP等項(xiàng)目，進(jìn)一步豐富了環(huán)保PPP扶持政策體系。

(2)實(shí)踐探索更加豐富。隨著中央重視程度的不斷提高，環(huán)保PPP示范項(xiàng)目數(shù)量和質(zhì)量得到了進(jìn)一步提升，為深化環(huán)保PPP的應(yīng)用范圍奠定了堅(jiān)持基礎(chǔ)。2015年5月，發(fā)改委公布的環(huán)保類(lèi)PPP示范項(xiàng)目達(dá)到370個(gè)，占所有PPP項(xiàng)目總數(shù)的35.5%。在環(huán)保類(lèi)PPP項(xiàng)目中，水務(wù)類(lèi)、固廢處置、污染綜合治理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域均有突破，豐富了PPP示范項(xiàng)目的試點(diǎn)內(nèi)容。

(3)規(guī)范水平持續(xù)提高。隨著試點(diǎn)探索的持續(xù)深入，政府和市場(chǎng)的磨合度不斷提高，環(huán)保PPP項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制、利益分配機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、退出機(jī)制等各項(xiàng)制度規(guī)范不斷健全。2014年以來(lái)，財(cái)政部等部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)文件，明確了環(huán)保PPP項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等實(shí)操要求，發(fā)布了環(huán)保PPP項(xiàng)目合同管理指南，規(guī)定了PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序、爭(zhēng)議處理和監(jiān)督檢查等規(guī)范性內(nèi)容，提高了環(huán)保PPP的規(guī)范水平。

2環(huán)保PPP在供給側(cè)改革中的重要作用

中央明確了供給側(cè)改革的五大任務(wù)：去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。環(huán)保PPP模式在資金實(shí)力、政府對(duì)接能力和綜合治理能力方面的巨大優(yōu)勢(shì)，成為環(huán)保領(lǐng)域助力供給側(cè)改革的重要力量。

在去產(chǎn)能方面，環(huán)保PPP可以滿足煤炭、鋼鐵、造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉油、電鍍、農(nóng)藥等行業(yè)的工業(yè)企業(yè)在提升裝備水平、升級(jí)換代產(chǎn)品、改造工藝技術(shù)、增設(shè)環(huán)保設(shè)施和綜合治理環(huán)境污染等方面巨額資金需求，促進(jìn)低效產(chǎn)能的升級(jí)改造，推動(dòng)去除落后和過(guò)剩產(chǎn)能。

在去庫(kù)存方面，環(huán)保PPP通過(guò)利益分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了環(huán)保需求和環(huán)保供給的有效對(duì)接，緩解了環(huán)保供給端有供給、環(huán)保的需求端有需求而因信息不對(duì)稱(chēng)、權(quán)責(zé)利分配不均導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，釋放了環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛力。

在去杠桿方面，環(huán)保PPP模式實(shí)現(xiàn)了具備融資優(yōu)勢(shì)的上市公司逐步取代原本舉債承建環(huán)保公用建設(shè)的城投公司，成為綜合環(huán)境治理的投資主力，降低了債務(wù)比例和風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)了去杠桿化進(jìn)程。

在降成本方面，環(huán)保PPP以長(zhǎng)期盈利模式吸引到了成本較低的資金，降低了環(huán)保投入的融資成本，提高了財(cái)政資金的使用效率。同時(shí)，環(huán)保PPP引入了現(xiàn)代管理技術(shù)，減少了運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程的額外成本支出。

在補(bǔ)短板方面，環(huán)保PPP在短時(shí)間內(nèi)吸引了大量社會(huì)資本，形成了較大規(guī)模的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，為長(zhǎng)期投入不充分的環(huán)保產(chǎn)業(yè)注入了大量資金，激勵(lì)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的技術(shù)更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期良性發(fā)展。

3環(huán)保PPP發(fā)展中存在的問(wèn)題及原因

當(dāng)前，環(huán)保PPP快速發(fā)展的同時(shí)，也有一些問(wèn)題值得引起高度重視。

(1)總體規(guī)模偏小。目前，環(huán)保PPP以小項(xiàng)目為主，項(xiàng)目投資明顯低。2015年，發(fā)改委公布的1043個(gè)PPP項(xiàng)目中，370個(gè)環(huán)保PPP項(xiàng)目投資總額1676.9億元，僅占PPP項(xiàng)目投資總額的8.5%。環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目平均投資額為4.6億元，不到PPP項(xiàng)目庫(kù)平均投資額的1/4。

(2)馬太效應(yīng)明顯。環(huán)保PPP項(xiàng)目中水務(wù)項(xiàng)目是我國(guó)PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累較多的領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本操作得都比較成熟，其他類(lèi)型的環(huán)保PPP項(xiàng)目則明顯較弱。在發(fā)改委公布的370項(xiàng)環(huán)保PPP項(xiàng)目中，水務(wù)類(lèi)有262項(xiàng)，項(xiàng)目數(shù)和投資額均占環(huán)保PPP項(xiàng)目的一半以上。

(3)省際分布不均。從項(xiàng)目數(shù)量來(lái)看，18個(gè)省的環(huán)保PPP項(xiàng)目數(shù)低于平均值，西部地區(qū)省均項(xiàng)目數(shù)約為東部地區(qū)的兩倍。從項(xiàng)目投資額來(lái)看，東部地區(qū)優(yōu)勢(shì)明顯，單個(gè)項(xiàng)目投資額平均為7.3億元，約為西部地區(qū)的2.5倍；單個(gè)項(xiàng)目投資額最高的省份是北京市，達(dá)到19.7億元，最低的是青海省，僅有0.8億元。

環(huán)保PPP問(wèn)題的核心是發(fā)展不夠充分。具體原因：

(1)法律法規(guī)和信用體系不健全。一方面，對(duì)環(huán)保PPP項(xiàng)目招標(biāo)程序、稅收優(yōu)惠、配套融資政策、定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制、法律救濟(jì)措施沒(méi)有明確的規(guī)定。另一方面，不同部委特別是發(fā)改委和財(cái)政部的相關(guān)政策不清晰、不完整和不一致。同時(shí)，政府財(cái)政還不夠透明，財(cái)力與支付能力難以評(píng)估和監(jiān)管，并沒(méi)有任何法律法規(guī)從制度上保證政府補(bǔ)貼和支付的長(zhǎng)期履約。同時(shí)，信用體系建設(shè)不完善導(dǎo)致項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)增加。

(2)缺乏指導(dǎo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一方面，環(huán)保PPP項(xiàng)目的缺乏技術(shù)層面的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以支撐項(xiàng)目的順利實(shí)施。另一方面，環(huán)保PPP項(xiàng)目的部門(mén)間責(zé)任不夠明確，監(jiān)管工作的很難落實(shí)，極大限制和制約了PPP模式的推廣和發(fā)展。

(3)缺乏優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。目前大部分項(xiàng)目都需要政府大量的補(bǔ)貼和支付給予支持，因而地方企業(yè)更多受制于地方政府的財(cái)政承受力，較難獨(dú)立開(kāi)展工作。

(4)融資模式比較單一。目前環(huán)保PPP項(xiàng)目融資方式通常是BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)模式，僅適用于盈利前景較好的領(lǐng)域，盈利能力弱的領(lǐng)域推廣難度很大。

4加快發(fā)展環(huán)保PPP的政策建議

第一，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革步伐。支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高技術(shù)水平和市場(chǎng)化程度，推動(dòng)實(shí)施一批加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高企業(yè)治污能力、實(shí)施環(huán)境綜合整治等環(huán)境治理工程項(xiàng)目，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和項(xiàng)目供給改革，為環(huán)保PPP模式奠定基礎(chǔ)。

第二，建立項(xiàng)目指導(dǎo)和監(jiān)管機(jī)制。健全環(huán)保PPP項(xiàng)目指導(dǎo)和監(jiān)管隊(duì)伍，從項(xiàng)目評(píng)估、可行性研究、資格評(píng)審、招標(biāo)和評(píng)標(biāo)上提供技術(shù)支持，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)管，提高環(huán)保PPP項(xiàng)目的實(shí)施效率。

第三，完善法律體系。進(jìn)一步完善環(huán)保PPP管理體系，規(guī)范環(huán)保PPP等融資行為，通過(guò)法律法規(guī)形式進(jìn)行固化，有效協(xié)調(diào)政府部門(mén)、投資者和建設(shè)者等各方面的利益。

第四，建立健全信用體系。以建立左右上下貫通的信任文化為目標(biāo)，完善行業(yè)信用記錄體系，建立和完善失信懲罰機(jī)制，防范和化解信用風(fēng)險(xiǎn)，形成良好環(huán)保PPP項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境。

第五，創(chuàng)新環(huán)保PPP融資模式。創(chuàng)新利潤(rùn)補(bǔ)貼的融資模式，拓展環(huán)保PPP應(yīng)用領(lǐng)域，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，提高社會(huì)資本使用效率，解決盈利性較弱的環(huán)保融資問(wèn)題。

Recommendations to Develop Environmental Protection PPP Based on the Supply-side Structural Reforms

JIA LeiLIU Wenjia

(Policy Research Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029)

Abstract：The environmental PPP modes are the supply-side reforms effective ways. However，environmental protection PPP model has its own shortcomings. So it is necessary for environmental protection PPP to accelerate the pace of structural reform of the supply side，to establish the project steering and monitoring mechanism，to improve laws and regulations，to form a sound credit system，and to innovate PPP financing mode.

Keywords：environmental protection PPP; the supply-side structural reforms; recommendations

作者簡(jiǎn)介：賈蕾，碩士，工程師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理政策

通訊作者：劉文佳，助理工程師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理政策

中圖分類(lèi)號(hào)：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-288X(2016)03-0058-02

引用文獻(xiàn)格式：賈蕾等.基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的環(huán)?！肮胶蠣I(yíng)機(jī)制”(PPP)政策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：58-59.