淺談對《中華人民共和國消防法》(修訂征求意見對照稿)的幾點建議

崔 垣 元

(張家口市公安消防支隊，河北 張家口，075000)

淺談對《中華人民共和國消防法》(修訂征求意見對照稿)的幾點建議

崔 垣 元

(張家口市公安消防支隊，河北 張家口，075000)

《中華人民共和國消防法》修改工作已經(jīng)啟動，其修訂征求意見對照稿于2016年3月24日發(fā)行.本文結(jié)合基層執(zhí)法實踐，從加強重大火災隱患督促整改手段、建立高效監(jiān)管機制和市場調(diào)節(jié)機制、加大派出所火災事故調(diào)查和行政處罰權(quán)力、增加施工工地消防安全管理職責的條款等方面梳理《中華人民共和國消防法》(修訂征求意見對照稿)存在的不完善、不合理之處，并提出了修改建議.

《消防法修訂稿》；修改建議；公安消防

1 本次《中華人民共和國消防法》(修訂征求意見對照稿)的主要特點

為貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會關(guān)于全面深化改革、全面推進依法治國的戰(zhàn)略，以及國務(wù)院關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政審批制度、簡政放權(quán)的要求，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，總結(jié)火災事故教訓，目前已經(jīng)啟動了《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)修改工作，其修訂征求意見對照稿于2016年3月24日發(fā)行.本次《中華人民共和國消防法》修訂征求意見對照稿(以下簡稱《消防法修訂稿》)，從消防工作原則、消防安全責任和監(jiān)督管理制度等方面進行修改，更具針對性和操作性，呈現(xiàn)出以下幾個主要特點.

1.1 取消消防部門行政審批權(quán)力

近年來，消防審批工作出現(xiàn)諸多問題，改革消防行政審批制度勢在必行.消防行政審批事關(guān)公共安全，源頭管控無論由誰負責，都不能弱化或取消.《消防法修訂稿》取消了消防部門的審批權(quán)力，由住建部門對需要進行消防設(shè)計的建設(shè)工程一并實施監(jiān)督管理，減少審批環(huán)節(jié)，簡化審批程序，促進服務(wù)對象經(jīng)濟效益的提升.

1.2 增加了各行業(yè)主管部門消防安全職責

現(xiàn)行《消防法》對衛(wèi)生、教育等其他負有消防安全監(jiān)督管理職責的部門未明確職責范圍、履職方式和具有操作性的法律責任，客觀上導致這些部門“因無職而無責，因無責而無為”，不利于形成消防工作部門聯(lián)合監(jiān)管合力.《消防法修訂稿》明確了各行業(yè)主管部門的消防安全職責，強化了公安、建設(shè)、工商、質(zhì)監(jiān)、教育等部門履行消防監(jiān)管職責的主動性.

1.3 加大社會單位主體責任及相關(guān)責任人員法律責任追究

現(xiàn)行《消防法》單位消防主體責任不夠明確，對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位不履行消防安全職責的，只能“責令限期改正；逾期不改正的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分或者給予警告處罰.”從多年來的執(zhí)法實踐看，因公安消防機構(gòu)只有行政處分建議權(quán)，并沒有決定權(quán)，處分建議難以落到實處，即使給予警告處罰，對當事人的震懾也是微乎其微[1]；同時，也造成了社會單位缺乏自主意識，有依賴性，弱化了社會單位消防安全主體的責任意識，造成了責任錯位.《消防法修訂稿》增加了社會單位自身的消防安全職責，進一步健全消防工作責任體系，同時將責任追究條款改為“責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下的罰款.”對于違法行為和火災隱患的整改起到震懾作用.

1.4 推進火災公眾責任保險的強制實施

在經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)，火災公眾責任保險已經(jīng)成為促進安全生產(chǎn)、維護公共安全的一個重要手段，現(xiàn)行《消防法》規(guī)定“國家鼓勵、引導公眾聚集場所和生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售易燃易爆危險品的企業(yè)投保火災公眾責任保險；鼓勵保險公司承?；馂墓娯熑伪ｋU”，但未強制推行.《消防法修訂稿》規(guī)定“賓館、商場、公共娛樂場所應(yīng)當投?；馂墓娯熑伪ｋU”，將使火災公眾責任保險成為法定保險.

1.5 調(diào)整完善了責令改正方式

現(xiàn)行《消防法》是在1998年《消防法》的基礎(chǔ)上取消了部分處罰條款的責令限期改正的前置程序，雖然對潛在消防安全違法行為形成了震懾，但一定程度上不利于消除消防安全違法行為，甚至形成以罰代改現(xiàn)象.同時，在處罰后往往輕視復查程序的執(zhí)行，使得火災隱患和違法行為得不到及時整改，背離了立法原意.本次《消防法修訂稿》恢復處罰后置條款，以能否立即改正作為判斷違法行為輕重的標準，將逾期未改作為是否實施進一步處罰的依據(jù)，以此帶動業(yè)主整改問題的積極性.

2 對《中華人民共和國消防法》(修訂征求意見對照稿)的建議

《消防法修訂稿》雖有諸多改進，但還有一些不足之處，存在不合理性.筆者結(jié)合當前執(zhí)法的實際情況和法律修訂的趨勢，提出以下建議.

2.1 加強重大火災隱患督促整改手段

現(xiàn)行《消防法》規(guī)定公安機關(guān)消防機構(gòu)“發(fā)現(xiàn)本地區(qū)存在影響公共安全的重大火災隱患的，應(yīng)當由公安機關(guān)書面報告本級人民政府.接到報告的人民政府應(yīng)當及時核實情況，組織或者責成有關(guān)部門、單位采取措施，予以整改.”《消防法修訂稿》增設(shè)了一條：

“公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當每半年對轄區(qū)消防安全形勢進行分析研判和綜合評估，及時報告當?shù)厝嗣裾扇♂槍π源胧┙鉀Q突出問題.

對評估確定的容易發(fā)生火災事故的商場市場集中區(qū)域、勞動密集型企業(yè)集中區(qū)域、耐火等級低的建筑集中區(qū)域及重大火災隱患，本級人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門實施綜合治理，改善消防安全條件.”

不論是現(xiàn)行《消防法》還是《消防法修訂稿》，對于重大火災隱患逾期未改等違法行為除依靠“不及時消除火災隱患”予以處罰款外，尚無對生產(chǎn)經(jīng)營單位和監(jiān)管主體形成有效督促整改措施.反觀2014年新修改的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(以下簡稱《安全生產(chǎn)法》)，其立法精神、監(jiān)管方法、責任體制較為清晰，代表了市場經(jīng)濟條件下加強行政監(jiān)督管理的方向，值得研究借鑒.建議對重大火災隱患按期未整改銷案的違法行為，參照《安全生產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定，增設(shè)“單位存在重大火災隱患，且經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)通知后不及時采取措施消除的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓；重大火災隱患整改后，經(jīng)復查合格，方可恢復生產(chǎn)經(jīng)營和使用”.同時，對“有關(guān)部門”督導監(jiān)管責任落實不到位的，建議參照《安全生產(chǎn)法》進行追責，在第七十一條增設(shè)“公安機關(guān)消防機構(gòu)外，負有重大火災隱患單位監(jiān)督管理職責的其他部門工作人員不依法履行監(jiān)督管理職責，依法及時處理重大火災隱患的，給予降級或者撤職處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任”.以此推動“部門依法監(jiān)管、單位全面負責”的消防安全責任制落實.

2.2 建立高效監(jiān)管機制，加強市場調(diào)節(jié)機制

當前，應(yīng)以經(jīng)濟社會發(fā)展進入“新常態(tài)”為契機，按照全面深化改革的要求，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的消防監(jiān)管機制，建立社會單位消防安全質(zhì)量認證體系、消防安全狀況評價評估體系、消防安全風險監(jiān)測體系.《《消防法修訂稿》第三十四條后的增設(shè)條款規(guī)定：“地方各級人民政府可以將消防安全監(jiān)測、消防安全評估、公眾消防宣傳教育培訓等納入政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容.”鼓勵了政府通過購買服務(wù)形式，利用消防安全監(jiān)測、消防安全評估等消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，開展相關(guān)消防工作，提升了結(jié)果的科學性和公正性.同時，法律責任一章規(guī)定了單位未按規(guī)定進行消防安全評估、消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)出具虛假文件的處罰條款.可以看出，對于質(zhì)量認證、安全評估方面都有職責和責任的相關(guān)規(guī)定，但是對于消防安全風險監(jiān)測的規(guī)定較少.建議增加條款，一方面針對風險監(jiān)測機構(gòu)，分行業(yè)、領(lǐng)域類別開展消防安全抽樣性監(jiān)測，并定期向政府、主管部門和消防機構(gòu)報送監(jiān)測數(shù)據(jù)和分析結(jié)果，便于消防機構(gòu)、社會單位等及時采取措施消除隱患，從而降低火災事故發(fā)生風險；另一方面明確消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)和注冊消防工程師等從業(yè)人員的法律地位、從業(yè)范圍、資質(zhì)條件和審批監(jiān)管制度，發(fā)揮消防專業(yè)技術(shù)力量作用.

2.3 加大派出所火災事故調(diào)查和行政處罰權(quán)力

現(xiàn)行《消防法》第五十三條規(guī)定：“公安派出所可以負責日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務(wù)院公安部門規(guī)定.”《消防法修訂稿》將“可以”刪除，加強了派出所監(jiān)督檢查的主動性職權(quán).但是，公安派出所的消防職權(quán)仍僅包括兩部分：一是對部分場所的日常消防監(jiān)督檢查權(quán)；二是開展消防宣傳教育的職權(quán).行政處罰權(quán)力沒有相應(yīng)擴大，使得派出所的監(jiān)督檢查“職權(quán)”只能說是職責，缺少“權(quán)力”的概念[2].現(xiàn)階段，全國公安消防機構(gòu)警力嚴重不足，承擔著大量的消防監(jiān)督檢查、行政處罰、行政許可、火災調(diào)查、消防宣傳等工作，雖說本次《消防法修訂稿》取消了消防部門的行政審批權(quán)力，解放了一部分警力，但必須充分發(fā)揮公安派出所的作用.目前公安民警文化知識水平較高，完全有能力承擔一定的火災事故調(diào)查和行政處罰.如對一些原因比較明確、火場比較簡單的火災，派出所可直接進行火災調(diào)查；對情況比較復雜的火場，可以通報并協(xié)助消防機構(gòu)進行調(diào)查[3].建議加大派出所的相應(yīng)消防職權(quán).

2.4 明確“火災危險場所”定義

現(xiàn)行《消防法》第二十一條規(guī)定，“禁止在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火”.《消防法修訂稿》對此條沒有進行改動，對哪些場所屬于“具有火災危險”沒有明確界定.建議可在附則中采用列舉等方式對“火災危險場所”明確定義，具體范圍可參考《建筑火火器配置設(shè)汁規(guī)范》(GB50140-2005)附錄中的“嚴重危險級”舉例[3]，以免造成概念理解擴大化.

2.5 明確針對“生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售、使用、銷毀易燃易爆危險化學品”情形的執(zhí)法主體

《消防法修訂稿》第六十二條規(guī)定，“有下列行為之一的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定處罰：(一)違反有關(guān)危險化學品管理規(guī)定生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售、使用、銷毀易燃易爆危險化學品的”.根據(jù)國務(wù)院令第591號《危險化學品安全管理條例》第六條規(guī)定，運輸危險化學品的安全管理工作主要由交通運輸主管部門負責，公安機關(guān)治安部門和交警部門承擔部分監(jiān)管職責.而《修訂稿》第五十一條后的增設(shè)條款規(guī)定，“因道路交通事故引發(fā)的機動車火災，移送公安機關(guān)交通管理部門；(四)生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營危險化學品發(fā)生的火災，移送安全生產(chǎn)監(jiān)督部門”.若消防部門發(fā)現(xiàn)易燃易爆危險品在運輸途中違反規(guī)定但又未發(fā)生火災，以及在使用、銷毀環(huán)節(jié)該如何處理，缺少充足的監(jiān)管依據(jù)，對此，建議對此處的規(guī)定進行細化.

2.6 修改對單位的界定

在《消防法修訂稿》附則中規(guī)定：“單位，是指機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)、民辦非企業(yè)等社會單位及具有一定規(guī)模的個體工商戶.”不同的行政法規(guī)對行政管理相對人使用不同的稱謂，但我國《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》等主要行政法律對行政管理相對人都直接使用“公民、法人或者其他組織”.因而，建議《消防法修訂稿》取消“單位和個人”用語，其界定的消防行政管理相對人可以分為公民、法人或其他組織三類.“公民”和“個人”的內(nèi)涵和外延一致，可直接替換概念；而“單位”結(jié)合消防行政管理的目的和單位自身的特性，可以界定是法人和其他組織的統(tǒng)稱.另外，《消防法修訂稿》將之前具有執(zhí)法中較有爭議的一定規(guī)模的個體工商戶納入，具有較大的實際意義，但這并不意味著有固定生產(chǎn)經(jīng)營場所且具有一定規(guī)模的個體工商戶已經(jīng)從個人演變成為單位[4].

2.7 增加施工工地消防安全管理職責的條款

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，各地建設(shè)工程批量上馬，同時在建筑工程施工過程中，由于缺乏相應(yīng)的消防安全管理和火災防范措施，施工現(xiàn)場的火災事故及損失逐年上升.一方面，施工工地現(xiàn)場火災隱患較多，如違規(guī)使用聚氨酯泡沫夾芯板搭建員工臨時宿舍、違章用電、動火不按規(guī)定辦理審批手續(xù)、消防水源及消防車道被占用或堵塞等；另一方面，對施工工地的消防安全管理僅參照公安部令第61號《機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》執(zhí)行，《消防法》中缺乏專門針對施工工地消防安全管理的條款，施工工地消防安全管理責任制度不落實，使得這些火災隱患得不到有效管控.《《消防法修訂稿》第五十二條后的增設(shè)條款規(guī)定：“建設(shè)行政主管部門負責對建設(shè)工程、施工現(xiàn)場實施消防安全監(jiān)督管理”，但并未規(guī)定施工工地管理方的消防安全職責，以及相應(yīng)的追責條款等.建議明確施工單位的消防安全管理職責和追責條款，其中職責部分包括落實工地現(xiàn)場的消防安全管理制度、用火用電制度、日常防火巡查和檢查制度等，尤其要明確嚴禁在施工建筑內(nèi)安排人員住宿，或使用易燃彩鋼板搭建臨時員工宿舍.

2.8 個別條款的修改

本次《消防法修訂稿》有一些條款還有一些需要推敲的地方.如：

第七條：“國家設(shè)立119消防獎.”地方是否也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)獎項，建議增加：省級人民政府制定地方獎勵機制.

第十七條后的增設(shè)條款：“消防安全重點單位應(yīng)當有注冊消防工程師資格的人員從事消防安全管理工作.”全國注冊消防工程師通過率使其不能滿足消防安全重點單位數(shù)量的需要，建議取消此條款，并規(guī)定消防安全管理人由相關(guān)消防培訓機構(gòu)組織培訓并提供合格證.

第十九條規(guī)定：“可燃物品的建筑內(nèi)不得設(shè)置員工宿舍.”因可燃物品范圍廣泛、經(jīng)營使用類型眾多，不易落實，建議此處說明、細化.

第五十條后的增設(shè)條款“公安機關(guān)消防機構(gòu)依法對下列火災事故進行調(diào)查，并出具火災事故認定書：(二)直接財產(chǎn)損失一百萬元以上的；”建議與消防刑事案件標準(五十萬元以上)一致；“(四)社會影響較大的.”建議界定標準.

第五十一條規(guī)定：“要求保護火災現(xiàn)場以及相關(guān)證據(jù)，接受事故調(diào)查，如實提供與火災有關(guān)的情況.受損單位和個人應(yīng)當向火災發(fā)生地公安機關(guān)消防機構(gòu)如實申報火災直接財產(chǎn)損失.”如果相關(guān)人員不按要求保護，不如實提供與火災有關(guān)情況，虛假向消防機構(gòu)進行申報.怎么進行處理、處罰？建議在第六章法律責任中體現(xiàn).

第五十五條規(guī)定“公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當建立消防違法行為信息庫，如實記錄單位和個人的消防違法行為信息；對違法行為情節(jié)嚴重的，應(yīng)當納入社會誠信體系，并向社會公告.”違法行為情節(jié)嚴重如何界定應(yīng)予以明確.

第六十八條規(guī)定：“單位存在火災隱患，經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)責令改正，拒不整改的，責令停產(chǎn)停業(yè)、停止使用，并處五千元以上五萬元以下罰款，對其直接負責的主管人員和其他責任人員處五百元以上五千元以下罰款.”經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)責令改正，拒不整改的，前幾款規(guī)定中都有責令限期改正的前置條件，逾期不改正才予以處罰，此處“拒不整改”如何理解及具體實施，是否在復查基礎(chǔ)上再進行復查？建議對本條款再進行細化說明.

附則中建議對公共場所進行定義.

3 結(jié)束語

在依法治國的今天，通過彌補和完善《消防法》在現(xiàn)階段所存在的不足，對于保障人民群眾安居樂業(yè)、維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義[5].《消防法》的修訂應(yīng)盡可能結(jié)合當前消防工作面臨的新問題，使章節(jié)條款設(shè)置更加全面、合理，從而適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要.

[1]賀成論.《消防法》中法律責任部分的不足與完善[J]——楚天法治2015(6)

[2]姚炯.消防法中對個人違法行為罰則的局限性與修改建議[J]——中國科技縱橫2014(16)

[3]張?zhí)K文.論《消防法》的不足與完善[J]——法制與社會2013(28)

[4]藍啟潤.單位作為消防行政管理相對人探析[J]——安防科技2011(1)

[5]徐歡.試論我國消防法在實施中存在的問題及建議——以北京市為例[D].南昌:江西師范大學，2014

Brief Discussion of Suggestions of “Fire Service Law of the People’s Republic of China”(Exposure Draft)

CUIHeng-yuan

(Zhangjiakou Fire Detachment,Zhangjiakou,Hebei 075000，China)

The modification work of“Fire Service Law of the People’s Republic of China”has been launched,and its exposure draft was issued on March 24,2016.Combining with the primary law enforcement practice,the author of this article analyzes the imperfect and unreasonable aspects of“Fire Service Law”(exposure draft),and proposes the advice of modification,in terms of how to strengthen supervision and rectification means for the major fire hazards,establish the mechanism of efficient regulatory and market regulation,increase the police station’s authority to the fire accident investigation and administrative penalty,and increase the terms of construction site’s fire safety management responsibilities.

“Fire Service Law ”(exposure draft);advice of modification;Police Fire

2016-07-21

崔垣元(1988-)，女，漢，河北張家口人，畢業(yè)于中國人民武裝警察部隊學院軍事法學專業(yè)，碩士學位.

TU 9，D 63

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