網(wǎng)上訂餐食品安全監(jiān)管制度研究

柯鋅燁

[摘要]近期，第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)訂餐受到廣大白領(lǐng)和大學(xué)生的歡迎。然而，這種訂餐方式中隱藏巨大食品安全隱患，因?yàn)橄M(fèi)者無法通過網(wǎng)絡(luò)圖片判斷食品的衛(wèi)生狀態(tài)，這些網(wǎng)絡(luò)圖片大部分都不真實(shí)。而我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)于網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管規(guī)定少之又少，監(jiān)管部門也不注重對(duì)網(wǎng)絡(luò)訂餐的檢查與監(jiān)督。文章是從法條分析和監(jiān)管體制方面分析第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)中食品安全問題，并提出解決措施。

[關(guān)鍵詞]食品安全；行政監(jiān)管；新食品安全法；國(guó)外制度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.01.210

1 課題背景與意義

近年來，食品安全問題一直是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大問題。國(guó)家也不斷加強(qiáng)對(duì)食品安全問題的監(jiān)管，完善相關(guān)法律問題。我國(guó)食品安全監(jiān)管制度已經(jīng)初具規(guī)模，從監(jiān)管主體、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管法律制度到監(jiān)管的環(huán)境都有一定程度的完善和發(fā)展。

然而，對(duì)于網(wǎng)上第三方平臺(tái)食品訂餐的監(jiān)督管理體系卻處于空白狀態(tài)。這主要是因?yàn)榫W(wǎng)上第三方平臺(tái)是新興的一種訂餐外送方式，消費(fèi)者通過手機(jī)客戶端或者電腦網(wǎng)站選擇第三方平臺(tái)的入駐店家，向第三方平臺(tái)發(fā)送訂餐信息，并將價(jià)款打入第三方平臺(tái)賬戶，第三方平臺(tái)通知在其平臺(tái)上的入駐店家并給予價(jià)款，店家最終向消費(fèi)者提供外賣服務(wù)的行為。網(wǎng)上訂餐近年來在大學(xué)生和白領(lǐng)中十分盛行，現(xiàn)今也發(fā)展出了許多網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)。但是，在網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)上，消費(fèi)者只能通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)訂餐，而無法掌握實(shí)體店鋪的信息，對(duì)于所購買的食品，消費(fèi)者無法得知其衛(wèi)生狀況。食品的衛(wèi)生狀況只能通過店家的自身的約束性來保障，這無疑是極其危險(xiǎn)的。食品產(chǎn)業(yè)是影響人體健康最重要的產(chǎn)業(yè)，對(duì)于其的約束應(yīng)當(dāng)較一般產(chǎn)業(yè)更加嚴(yán)苛，對(duì)于這樣一個(gè)新興的食品行業(yè)，監(jiān)管體系必須盡快建立起來。

2 我國(guó)網(wǎng)上訂餐食品監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)食品監(jiān)管現(xiàn)狀

新修訂的《食品安全法》第一百零九條中規(guī)定，我國(guó)食品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要為縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督部門。這致力于改善之前分段監(jiān)管存在的沒有一個(gè)統(tǒng)籌的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問題。但是，新修訂的法條中也有不完善的地方，例如法條中規(guī)定的“質(zhì)量監(jiān)督部門”表述含混不清，并沒有將責(zé)任分配到具體的部門。而且在監(jiān)管系統(tǒng)中依然存在推卸責(zé)任，權(quán)責(zé)不清的情況。分段管理存在的弊端依舊沒有完全消除。

權(quán)責(zé)不明容易導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)。而依據(jù)新修訂的法條，食品安全問題應(yīng)當(dāng)由食品藥品監(jiān)督管理局進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)管，然而法條也沒有明確食品藥品監(jiān)督管理局的具體責(zé)任。而且，新的食品安全法剛剛出臺(tái)，各部門都沒有相應(yīng)的實(shí)施規(guī)則，仍處于分段管理的狀態(tài)。各部門互相推諉扯皮，使無證無照取締成了一個(gè)監(jiān)管盲區(qū)。

2.2 網(wǎng)上訂餐食品監(jiān)管現(xiàn)狀

傳統(tǒng)食品流通環(huán)節(jié)存在的問題在網(wǎng)上訂餐中依然存在，甚至更加容易發(fā)生。例如上述無證無照食品店、小餐飲店便存在于第三平臺(tái)入駐店家中。而且，由于消費(fèi)者是通過第三方平臺(tái)向店家訂餐，無法直接接觸到店家，因此，也就不會(huì)去查證店家的證件信息。在筆者所做的科研調(diào)查中，關(guān)注網(wǎng)上入駐店家食品衛(wèi)生狀況的只有48.9%，不到一半。而在這不到一半的關(guān)注食品衛(wèi)生的消費(fèi)者當(dāng)中，關(guān)注網(wǎng)上餐廳持有衛(wèi)生許可證、經(jīng)營(yíng)許可證、從業(yè)人員健康許可證的只有20.85%。因此，網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)入駐店家更容易在證件上造假或無證經(jīng)營(yíng)。但是，網(wǎng)上訂餐平臺(tái)的監(jiān)管卻更加復(fù)雜，艱難。

以武漢市為例，武漢市食品藥品監(jiān)督管理局主要管理的是工商局與食品藥品監(jiān)督管理局。通過筆者電話訪問，網(wǎng)上訂餐平臺(tái)監(jiān)管問題沒有一個(gè)行政單位管理。武漢市食藥局認(rèn)為網(wǎng)上訂餐評(píng)的監(jiān)督管理屬于工商局管理范圍，其本身的管理范圍只在查處實(shí)體店鋪中的營(yíng)業(yè)執(zhí)照缺失和衛(wèi)生問題，只有消費(fèi)者提供準(zhǔn)確到門牌號(hào)碼的店鋪地址方能進(jìn)行監(jiān)管。然而對(duì)于網(wǎng)上訂餐平臺(tái)入駐店鋪很多地址模糊不清甚至缺失，消費(fèi)者根本無法提供準(zhǔn)確地址。而武漢市工商局則聲稱關(guān)于食品問題應(yīng)當(dāng)咨詢商務(wù)部的飲食服務(wù)管理處，而飲食服務(wù)管理處則表明自己只管理店家設(shè)置最低消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等不合法行為，食品衛(wèi)生問題不屬于其監(jiān)管職責(zé)。由此可以看出，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管處于缺位狀態(tài)，屬于監(jiān)管盲區(qū)。

3 食品安全監(jiān)管制度完善

3.1 新食品安全法增強(qiáng)對(duì)網(wǎng)上訂餐監(jiān)管

新《食品安全法》明確規(guī)定了網(wǎng)上訂餐平臺(tái)監(jiān)管責(zé)任主體。新《食品安全法》第六十二條第二款規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供著應(yīng)當(dāng)對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者有違反本法規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并立即報(bào)告所在地縣級(jí)人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門；發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為的，應(yīng)當(dāng)立即停止提供網(wǎng)絡(luò)交易服務(wù)”。明確規(guī)定第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)食品安全問題及其違法情況有所在地縣級(jí)人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門管理。新法中其他部分也有規(guī)定食品藥品監(jiān)督管理局是監(jiān)管食品安全重要部門。

新《食品安全法》不僅規(guī)定了行政部門的監(jiān)管責(zé)任，而且對(duì)網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)的監(jiān)管責(zé)任也作了規(guī)定。該法第六十二條規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行實(shí)名登記，明確其食品安全管理責(zé)任；依法應(yīng)當(dāng)取得許可證的，還應(yīng)當(dāng)審查其許可證”。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，對(duì)欺騙消費(fèi)者，銷售劣質(zhì)產(chǎn)品、服務(wù)的商戶，電子商務(wù)第三方平臺(tái)只要能提供商戶的真實(shí)信息，就可以不用承擔(dān)責(zé)任。這一規(guī)定類似于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系中的“避風(fēng)港”原則，第三方平臺(tái)所擔(dān)負(fù)的監(jiān)管責(zé)任實(shí)際上是比較輕的，因此可能對(duì)商戶的審查也不是很嚴(yán)格。而新《食品安全法》的規(guī)定有了新突破，它強(qiáng)調(diào)了第三方平臺(tái)的責(zé)任，不僅要審查許可證，對(duì)違法商戶還要及時(shí)制止、報(bào)告、停止服務(wù)，這會(huì)促使第三方平臺(tái)加強(qiáng)審核。

3.2 食品安全監(jiān)管制度分析

3.2.1 外國(guó)監(jiān)管制度借鑒

歐盟的管理體系由政府或組織間的縱向和橫向管理監(jiān)控體系構(gòu)成：其中縱向的是指由歐盟委員會(huì)成立食品安全的最高管理機(jī)構(gòu)及其下屬的分布在各個(gè)成員國(guó)內(nèi)部的各個(gè)專業(yè)管理委員會(huì)；橫向的管理體系是指由若干專業(yè)委員會(huì)構(gòu)成的覆蓋全面的網(wǎng)絡(luò)體系，如植物健康常務(wù)委員會(huì)、獸醫(yī)常務(wù)委員會(huì)等。這兩個(gè)體系各部門互相監(jiān)督、互相影響。

美國(guó)食品安全監(jiān)管體系主要由多個(gè)政府部門和其他民間機(jī)構(gòu)組成，各部門分工明確、相互協(xié)調(diào)，形成聯(lián)邦、州、地方三級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。三級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的許多部門都聘用流行病學(xué)專家、微生物學(xué)家和食品科研專家等人員，采取專業(yè)人員進(jìn)駐食品管理系統(tǒng)方式，從原料采集、生產(chǎn)、流通、銷售和售后等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位監(jiān)管，構(gòu)成了覆蓋全國(guó)的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

美歐等西方國(guó)家食品安全制度之所以能夠在國(guó)際社會(huì)中得到廣泛認(rèn)可，不僅在取其食品安全法律法規(guī)的健全，其監(jiān)管體系也十分完善，縱向監(jiān)管體制和橫向監(jiān)管體制也很完備。

3.2.2 我國(guó)網(wǎng)絡(luò)訂餐食品監(jiān)管制度存在的問題

我國(guó)橫向法律體系尚需完善，除食品安全法外，其他法律規(guī)范基本上都是以部門職責(zé)分工為基礎(chǔ)制定的，例如《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》，這些法律具有“國(guó)家職能部門化，部門權(quán)力法制化，法律規(guī)定非協(xié)調(diào)化”的特征，這會(huì)導(dǎo)致在進(jìn)行食品安全監(jiān)管過程中各個(gè)部門對(duì)于一種違法問題有不同的處罰，或者說，各個(gè)部門對(duì)于一種違法問題都不進(jìn)行處罰。部門之間缺少溝通與協(xié)調(diào)。例如，在對(duì)網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)進(jìn)行管理時(shí)，各個(gè)部門依據(jù)自己部門的法律規(guī)章，都認(rèn)為網(wǎng)上訂餐平臺(tái)中的食品安全問題不屬于自己監(jiān)管范疇，對(duì)網(wǎng)上訂餐平臺(tái)的核準(zhǔn)審查也不由自己管理。這一部分是由于法律法規(guī)對(duì)新興事物調(diào)整的缺失，也有一部分原因在于各個(gè)部門之間管理割裂，對(duì)法律的執(zhí)行以部門為分界，造成的缺位。

我國(guó)縱向監(jiān)管體制也存在問題。首先，中央與地方聯(lián)系較少，各個(gè)地方對(duì)于網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管具有不同的處理方式。其次，各個(gè)地方對(duì)于法律法規(guī)執(zhí)行力度和速度亦不相同，新食品安全法于十月一日正式施行，然而，到十一月為止，尚未得到地方的施行，地方也無相應(yīng)的配套法規(guī)。筆者所在W市對(duì)于新法尚未執(zhí)行，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)訂餐中存在的食品安全問題也無配套解決措施。

我國(guó)食品監(jiān)管體系中存在的另一個(gè)重要問題是部門效率問題。首先，部門之間互相推卸責(zé)任現(xiàn)象存在，權(quán)責(zé)混同不清。其次，各個(gè)地方對(duì)法律執(zhí)行效率低，無法第一時(shí)間執(zhí)行相應(yīng)法規(guī)。最后，食品監(jiān)管對(duì)于消費(fèi)者救濟(jì)低，食品監(jiān)管部門的執(zhí)法處罰措施主要是對(duì)商家進(jìn)行罰款等行政處罰，而對(duì)于受到損失的消費(fèi)者的救濟(jì)較少。

3.2.3 我國(guó)網(wǎng)上訂餐監(jiān)管制度完善

第一，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立起橫向的法律體系和監(jiān)管體系，明確各個(gè)部門職責(zé)，加強(qiáng)各個(gè)單行法規(guī)之間的聯(lián)系和各個(gè)相關(guān)監(jiān)管部門之間的合作。建立一個(gè)各個(gè)相關(guān)部門相互合作的平臺(tái)，例如，杭州市建立的市場(chǎng)監(jiān)督管理局，即對(duì)美團(tuán)、淘點(diǎn)點(diǎn)等外賣網(wǎng)站進(jìn)行整治、處罰。其他地區(qū)政府也可建立相類似的由工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等各個(gè)與食品安全有關(guān)的政府部門聯(lián)結(jié)起來，共同合作，共同承擔(dān)責(zé)任。

第二，也應(yīng)當(dāng)建立縱向的監(jiān)管制度，形成中央—地方兩級(jí)監(jiān)管體制，各地方應(yīng)當(dāng)與中央保持密切聯(lián)系，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起主體數(shù)據(jù)庫，將網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中入駐店家的身份信息都保存入庫并與其于工商部門和其他部門開具的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、衛(wèi)生許可證等一一對(duì)應(yīng)。同時(shí)，各級(jí)政府還應(yīng)當(dāng)積極實(shí)施中央關(guān)于食品安全的相關(guān)政策，完善地方性法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)新法的執(zhí)行效率，避免監(jiān)管缺位現(xiàn)象。

第三，食品藥品監(jiān)督管理局應(yīng)當(dāng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和入駐店家同時(shí)進(jìn)行監(jiān)管，目前而言，食品藥品監(jiān)督管理局僅僅對(duì)入駐店家進(jìn)行線下監(jiān)管，而沒有對(duì)其在網(wǎng)上平臺(tái)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行整治。在對(duì)線上業(yè)務(wù)的監(jiān)管完全依賴無第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)的行業(yè)自律。同時(shí)，食藥局應(yīng)當(dāng)對(duì)第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)其準(zhǔn)入條件進(jìn)行核實(shí)。

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