法治視閾下國有企業(yè)廉政風險防控探討

樓潤正

[摘要]國企企業(yè)家犯罪中涉案企業(yè)家的職務(wù)，以及案發(fā)環(huán)節(jié)、觸犯的罪名等事實顯示，加強廉政風險防控對于防范企業(yè)腐敗犯罪有極為重要的意義。需要針對國企廉政風險防控的困境和成因，以依法治企的理念、風險管理的方法，基于“機制”、“環(huán)節(jié)”、“手段”和“方式”，對治理結(jié)構(gòu)、決策機制、監(jiān)督機制、重點環(huán)節(jié)、信息系統(tǒng)等方面提出進一步完善的構(gòu)想。將法治反腐與權(quán)力監(jiān)管相結(jié)合，實現(xiàn)權(quán)力制衡，減少腐敗案件的發(fā)生。

[關(guān)鍵詞]法治視閾；國有企業(yè)；廉政風險防控

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.01.047

1 前 言

日前，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》正式發(fā)布，這是自十八大后提出“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現(xiàn)象”后的又一實質(zhì)性舉措，標志著黨風廉政建設(shè)和反腐敗實踐的進一步深化。其最顯著的進步之一是將70多項與法律重合的內(nèi)容做了刪除，實現(xiàn)紀法分開，紀在法前，紀嚴于法。盡管新的紀律處分條例讓問責、執(zhí)紀、監(jiān)督有新的靶心，也明確了監(jiān)督執(zhí)紀問責的要點、標準、尺度、力度。但是縱觀歷年來國企企業(yè)家的犯罪事實，必須清醒地認識到，廉政風險防控機制的完善仍然任重道遠。

2 中國國企企業(yè)家犯罪概述

據(jù)北京師范大學中國企業(yè)家犯罪預防研究中心編制的《2014中國企業(yè)家犯罪報告》顯示，中國國企企業(yè)家犯罪存在以下特征。

2.1 高管職務(wù)比重高

在122名犯罪國有企業(yè)家中，有121人的企業(yè)內(nèi)部職務(wù)明確。其中，董事長、總經(jīng)理或法定代表人共58人，占47.93%；實際控制人、股東7人，占5.79%；黨群負責人5人，占4.13%；監(jiān)事2人，占1.65%；財務(wù)負責人12人，占9.92%；技術(shù)負責人7人，占5.79%；銷售及其他核心部門負責人30人，占24.79%。

2.2 案發(fā)環(huán)節(jié)重點突出

在109例國有企業(yè)家犯罪案件中，有104例案件的案發(fā)環(huán)節(jié)明確。其分布情況為：日常經(jīng)營過程49例，財務(wù)管理過程18例，工程承攬過程12例，物資采購過程10例，產(chǎn)品生產(chǎn)過程和貿(mào)易過程均為5例，薪資管理過程2例，公司設(shè)立變更過程、融資過程、人事變動過程各為1例。

2.3 罪種和罪名結(jié)構(gòu)集中

國有企業(yè)家與民營企業(yè)家在罪種和罪名結(jié)構(gòu)方面，呈現(xiàn)出明顯差異：國有企業(yè)家涉及最多的罪名為“貪污賄賂罪”，占其所觸犯的22個罪名數(shù)的31.82%，其次為“破壞市場經(jīng)濟秩序罪”（27.27%）。122名犯罪國有企業(yè)家共涉及22個具體罪名，高頻率罪名：受賄罪56次，貪污罪19次，挪用公款罪13次。與前兩年的統(tǒng)計分析結(jié)果相同，這三種罪名仍然是國有企業(yè)家的“標志性”罪名。

根據(jù)涉案企業(yè)家的職務(wù)，以及企業(yè)家涉案的案發(fā)環(huán)節(jié)、企業(yè)家觸犯的罪名等事實可推斷出如下結(jié)論：由于企業(yè)內(nèi)部較普遍地存在治理缺陷，尤其是“一把手”任意決策的空間大，企業(yè)內(nèi)控機制失靈。如何切實強化企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督機制，是企業(yè)界面臨的共性問題。需要確立新思路，加強廉政風險防控機制進而強化企業(yè)腐敗犯罪風險防控。

3 國企廉政風險防控困境成因分析

分析國企腐敗的現(xiàn)狀以及廉政風險防控中的困境，就會發(fā)現(xiàn)，其間存在許多先天和后天的成因。

3.1 公司治理結(jié)構(gòu)不健全使監(jiān)督流于形式

我國國企雖然在現(xiàn)代企業(yè)制度改革中取得了長足的進步，打破了鐵飯碗和平均主義，破除了一權(quán)獨大的局面，但仍然沒有真正達到民主化管理的效果，國企決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立格局尚未健全，股東（大）會、董事會、監(jiān)事會的職責權(quán)限在國有公司的治理結(jié)構(gòu)中也未完全厘清。由于國有企業(yè)的擬制法人特征，以及本應承擔國資監(jiān)管職責的股東或股東會的實質(zhì)人格缺位，抑或是作為國有企業(yè)股東（大）會的股東代表通常與董事會成員重疊或存在內(nèi)部人關(guān)系，使得決策權(quán)和管理權(quán)無法完全分離。而對監(jiān)事會成員的最明顯規(guī)定也就只是要有職工代表身份的監(jiān)事，但這一規(guī)定根本不能有效實現(xiàn)外部監(jiān)督與客觀監(jiān)督的目的，事實上反而更可能因為是企業(yè)內(nèi)部人員而服從管理，睜一只眼閉一只眼，最終使監(jiān)督流于形式。

3.2 先天資源優(yōu)勢為權(quán)力尋租創(chuàng)造空間

美國明尼蘇達大學教授安·克魯格提出：“在多數(shù)市場導向的經(jīng)濟中，政府對經(jīng)濟活動的管制比比皆是。這種管制導致各種形式的租金，以及人們經(jīng)常為這些租金而展開競爭?！诹硪恍﹫龊希瑢ぷ獠扇∑渌问?，如賄賂、腐敗、走私和黑市?！盵2]近年來，國家開始探索國有企業(yè)向混合所有制企業(yè)轉(zhuǎn)軌，這將有可能在一定程度上抑制權(quán)力尋租，但國企與政府間根深蒂固的關(guān)系以及混合所有制改制中股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置等因素，都將使改制前后的國企仍然擁有不完全符合市場競爭規(guī)則的資源優(yōu)勢，在人、財、物等方面依托行政指令占據(jù)優(yōu)勢。更遑論那些尚未經(jīng)過改革的國企，其在資源支配方面所占據(jù)的優(yōu)勢地位就更毋庸置疑了。由此，權(quán)力與資源之間，這架腐敗的橋梁就難以徹斷，權(quán)力尋租的空間也無法徹底消亡。

3.3 預防形式單一對防控效果造成制約

應該說，近幾年來，國家在廉政風險防控方面做了很多努力，無論是頂層設(shè)計還是制度建設(shè)，無論是拍蠅打虎還是廉政教育，均取得了顯著成效。但一些缺乏自身特色的千篇一律的預防形式也在一定程度上制約了防控的效果。如黨風廉政建設(shè)和廉政風險防控往往與黨員先進性教育實踐、群眾路線教育實踐等相結(jié)合，通過述職述廉、民主生活會、黨政聯(lián)席會等方式進行[3]，而對廉政風險點的排查也通常“采取領(lǐng)導干部自己查找、征求群眾意見、召開專題民主生活會等方式”，這種“自己找、群眾幫、領(lǐng)導提”的方式，沒有廉政風險防控的鮮明特征，更沒有風險評估指標，基本屬于老生常談，難免出現(xiàn)避重就輕、隔靴搔癢的現(xiàn)象，對風險防控的效果造成制約。

3.4 結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理使執(zhí)紀監(jiān)督束手束腳

在廉政風險防控中承擔著關(guān)鍵職責的紀委人員的提任問題以及紀檢部門的設(shè)置問題，在絕大部分的國企中仍未得到有效解決。目前來看，盡管紀檢干部開始嘗試也可直接由上級紀檢部門任命，但一則這種任命方式尚未在國企全部普及，二則現(xiàn)在的紀委是各級黨委領(lǐng)導下的，這樣的紀委部門因其身份的特殊性，根本無法監(jiān)督查處各級黨委的問題。同時很多國企的紀委或紀檢部門本身就是在國企內(nèi)部或者國企黨委下的一個部門，而非獨立設(shè)置的不隸屬于所在國企的直接向上級紀委負責的部門，使得各級紀檢組織功能的發(fā)揮受到限制，不能以一個完全獨立的部門來開展工作，執(zhí)紀過程也勢必會受到各種干擾。而國企述職述廉過程中的民意測評環(huán)節(jié)，也使紀檢人員的執(zhí)紀監(jiān)督工作束手束腳。

4 國企廉政風險防控的完善策略

廉政風險防控，就是利用現(xiàn)代管理理念，將風險防控理論和質(zhì)量管理方法應用于防腐倡廉工作實踐，以防控廉政風險為核心內(nèi)容，針對可能誘發(fā)腐敗的各類風險，通過風險評估，找到風險點，建立前期預防、中期控制、后期處置三道防線，實現(xiàn)對防控工作實施過程和質(zhì)量管理的預防腐敗的機制和舉措。

4.1 基于“機制”的完善要點

（1）完善公司治理結(jié)構(gòu)。建立科學民主的權(quán)力運行決策機制、規(guī)范透明的權(quán)力運行執(zhí)行機制、防控有效的權(quán)力運行監(jiān)督機制，健全決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立格局，厘清股東（大）會、董事會、監(jiān)事會職責權(quán)限。

（2）完善“三重一大”決策機制。對于“三重一大”問題，既要保證決策的民主性，又要保證決策的科學性；同時要兼顧一把手的責任擔當。在承認一把手最終決策權(quán)的同時，強化問責機制，尤其是在民主決策過程中意見分歧較大的情況下，以防控決策失誤、權(quán)力失控、行為失范。

（3）完善紀檢組織層級設(shè)置。中央巡視組這一方式的采用因其完全獨立的地位使之在過去幾年的反腐工作中取得了顯著的成效，但這一組織終究不是常設(shè)機構(gòu)，突擊巡視也不能完全取代日常監(jiān)督、常態(tài)巡視，終非長久之計。他山之石可以攻玉，不妨借鑒香港廉政公署的模式設(shè)置直接隸屬于中紀委的各級紀檢組織，實現(xiàn)紀檢部門獨立公正客觀執(zhí)紀。

（4）完善外部監(jiān)督機制。在信息公開的基礎(chǔ)上，加大群眾參與、媒體參與的力度，搭建信息公開平臺，使權(quán)力在陽光下運行，在群眾的眼皮下運行；暢通群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督的渠道；加強對監(jiān)督、舉報群眾的保護；完善國企廠務(wù)公開、職工代表大會、職工董監(jiān)事等民主管理形式。

4.2 基于“環(huán)節(jié)”的完善要點

（1）不斷推進行政審批制度改革?！疤貦?quán)往往會喚起腐敗的幽靈?！盵4]公共權(quán)力的規(guī)范有利于清理非正常尋租權(quán)力，設(shè)置公共利益與私人利益之間的防火墻和隔離帶，徹底消除腐敗根源。

（2）強化重點環(huán)節(jié)反腐力度。對于重點領(lǐng)域重點環(huán)節(jié)，要圍繞“位、事、環(huán)節(jié)”，在排查重點領(lǐng)域廉政風險點、制定防控措施、加強流程控制實施全程監(jiān)管、強化監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，形成以崗位為點、以程序為線、以制度為面的切實有效的廉政風險防范長效機制和權(quán)力運行監(jiān)控機制。

4.3 基于“手段”和“方式”的完善要點

（1）借助信息技術(shù)，創(chuàng)新反腐手段。可研發(fā)建立工程項目電子管理系統(tǒng)、采購項目電子招投標系統(tǒng)、公車網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺等系統(tǒng)，實現(xiàn)對易腐環(huán)節(jié)的堵漏。同時可以借助信息系統(tǒng)技術(shù)，將電子監(jiān)察、風險預警等科技手段運用到廉政風險防控上來。[5]

（2）整合資源，發(fā)揮合力。國企內(nèi)部可以實施跨部門監(jiān)督，發(fā)揮財務(wù)、審計等專業(yè)人員的作用，通過內(nèi)部審計、專項檢查等方式及時發(fā)現(xiàn)各種苗頭性、傾向性問題，及時糾正偏差和失誤。外部可以采用匿名舉報、網(wǎng)絡(luò)反腐等手段，建立縱向貫通、橫向協(xié)同、信息互通的協(xié)同監(jiān)督機制，發(fā)揮合力監(jiān)督的作用。

總之，對于國企的廉政風險防控，需要以依法治企的理念、風險管理的方法，將法治反腐與權(quán)力監(jiān)管相結(jié)合，實現(xiàn)權(quán)力制衡，才能阻斷腐敗風險，減少腐敗案件的發(fā)生。

參考文獻：

[1]2014中國企業(yè)家犯罪報告.北京師范大學中國企業(yè)家犯罪預防研究中心[EB/OL].http：//wenku.baidu.com/view/cb4803e1cc22bcd127ff0c15.html.

[2]陳瓊.加強法治化反腐敗，防控國企廉政風險[J].經(jīng)營管理者（上），2014，12：251.

[3]吳晉生.高校廉政風險防范管理[M].武漢：華中師范大學出版社，2012.

[4]愛德華·L.格萊澤，克勞迪婭·戈爾丁.腐敗與改革——美國歷史上的經(jīng)驗教訓[M].北京：商務(wù)印書館，2012：69.

[5]葛本成.廉政風險防控在實踐中的困境與對策探討[J].廣州大學學報：社會科學版，2013，4（12）：8.