湘江流域管理若干問題的思考

董潔平

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

湘江流域管理若干問題的思考

董潔平

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

湘江流域在湖南省經(jīng)濟社會文化發(fā)展中有著舉足輕重的地位，然而其嚴(yán)重的環(huán)境污染問題也日益凸顯，政府雖然采取了出臺法規(guī)、成立機構(gòu)等一系列舉措?yún)s收效有限，文章結(jié)合湘江流域管理最新進展，分析了其目前存在的諸如管理機構(gòu)權(quán)威不足、流域現(xiàn)狀不清、配套機制不完善、執(zhí)法監(jiān)管不到位等問題，在此基礎(chǔ)上提出強化流域管理機構(gòu)、科學(xué)制定綜合規(guī)劃，完善績效考核與生態(tài)補償機制、提升執(zhí)法能力，進一步構(gòu)建社會參與機制等對策。

湘江 流域管理 對策

湘江是長江的第二大支流，也是湖南省最大河流，干流全長844 km，流域面積94 660 km2，先后流經(jīng)湖南省永州、郴州、婁底、衡陽、株洲、湘潭、長沙，至岳陽湘陰濠河口注入洞庭湖。湘江流域是湖南省人口最稠密、經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域，流域面積覆蓋全省行政區(qū)域面積的40%，承載著全省60%左右的人口、75%以上的地區(qū)生產(chǎn)總值。湘江沿岸人口密集、工業(yè)發(fā)達，多年來的粗放式經(jīng)濟增長模式給湘江流域生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，中科院地理研究所1978年給中央有關(guān)部門的報告中曾指出湘江已成為國內(nèi)污染最為嚴(yán)重的河流之一。近年來，隨著流域內(nèi)經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞等問題日益凸顯，成為影響并制約流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的突出瓶頸。

1 湘江流域管理現(xiàn)狀

湘江是湖南人民的母親河，政府和社會各界非常關(guān)注湘江的保護和治理工作。2013年4月1日，經(jīng)湖南省人大常務(wù)會審議通過的 《湖南省湘江保護條例》正式實施，成為我國首部關(guān)于江河流域保護的綜合性地方法規(guī)。根據(jù)《條例》規(guī)定，湖南省人民政府于2013年9月從流域綜合管理的角度成立了湘江保護和治理委員會，由省長擔(dān)任主任，26家省直相關(guān)部門和湘江流域8市政府負(fù)責(zé)人為成員，主要任務(wù)是組織協(xié)調(diào)流域保護綜合規(guī)劃和相關(guān)專業(yè)規(guī)劃的制定與實施、研究制定年度工作計劃、組織開展聯(lián)合執(zhí)法和綜合評價考核、協(xié)調(diào)處理跨部門和地區(qū)間的重大爭議等。目前，省政府已先后印發(fā)了《湖南省湘江污染防治第一個“三年行動計劃”實施方案》和《〈湖南省湘江保護條例〉實施方案》，并據(jù)此開展湘江流域的保護和治理工作。

2 湘江流域管理存在的主要問題

湘江流域管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)成立以來，取得了一定的成效，但距離真正的流域管理還有差距，主要有以下五個方面的問題：

（1）缺乏權(quán)威高效的流域綜合管理機構(gòu)。

水的流動性決定了流域上中下游的不可分割性，客觀上要求把流域作為一個整體進行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和管理，才能實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。按照現(xiàn)行的管理體制，一方面各行政區(qū)域會從自身利益最大化出發(fā)從而忽視其他區(qū)域的利益，導(dǎo)致區(qū)域間各自為政的局面，難以保證湘江流域的協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面我國在水資源的開發(fā)利用中也依據(jù)水的多種屬性將其劃歸各個相關(guān)部門管理，涉及水利、環(huán)保、住建、國土等多部門，這就形成了部門多頭管理的局面，由于各部門職責(zé)界定不清，部門間不協(xié)調(diào)和互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成管理效率低下。湖南省政府雖然成立了湘江保護和治理委員會，但其僅是一個協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，缺乏明確行政職能、全職工作人員和專項工作經(jīng)費，難以從綜合管理的角度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政區(qū)域和相關(guān)部門開展流域保護和治理。

（2）缺乏現(xiàn)狀清晰措施具體的工作方案。

流域是一個巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)，開展流域綜合保護和治理首先需要全面摸清流域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展和自然生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，特別是流域內(nèi)水資源和水環(huán)境方面存在的主要問題。目前來看，湘江流域生態(tài)環(huán)境的相關(guān)信息掌握得還不夠全面和清楚，如取用水現(xiàn)狀數(shù)據(jù)覆蓋面較低，入河排污口數(shù)據(jù)則更為缺乏，這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失造成了流域管理針對性不強，效果不理想。同時，現(xiàn)狀不清也導(dǎo)致流域管理缺乏科學(xué)系統(tǒng)和措施具體的工作方案，由于缺乏多學(xué)科、多區(qū)域的科學(xué)研究，省政府出臺的關(guān)于湘江流域保護和治理的兩個工作方案具體指導(dǎo)性并不強。

（3）流域保護和治理配套制度不完善。

流域管理是一項系統(tǒng)工程，需要有各項制度的配合才能有效推進，湘江流域管理目前主要存在以下不完善之處：

①考核指標(biāo)設(shè)置不合理。現(xiàn)行的上級政府對下級政府的績效考核主要是以所轄地區(qū)經(jīng)濟增長幅度指標(biāo)來評價地方干部政績。目前省政府對市州黨委政府績效考核中主要指標(biāo)為經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、改革和黨建等工作，環(huán)境保護僅作為重點工作中一個小項，占比不足1/20。在這種考核體系下，地方政府通常會不斷降低環(huán)保準(zhǔn)入門檻，批準(zhǔn)投建大量高污染、高耗水、高耗能企業(yè)，片面追求經(jīng)濟高速增長。而環(huán)境、水利等部門由于實行屬地管理，往往迫于政府壓力而放寬監(jiān)管，導(dǎo)致流域資源過度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境遭受破壞。

②政府間合作機制不健全。水的自然屬性決定了流域環(huán)境問題的特殊性，由于基本不受轄區(qū)的限制，流域污染累積性很強，且跨越行政區(qū)域問題明顯。盡管在《湖南省湘江保護條例》第七條中規(guī)定:“湘江流域設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府之間可以采取簽訂合作協(xié)議、舉行聯(lián)席會議、聯(lián)合管理、信息共享等方式，開展湘江保護事務(wù)的跨行政區(qū)域合作”，但在唯GDP至上的績效考核體系下政府具有天生的自利傾向，地方政府把各自轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟利益放在首位，勢必導(dǎo)致無法實現(xiàn)水污染防治的統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調(diào)一致。

（4）執(zhí)法能力弱導(dǎo)致監(jiān)管缺失。

國內(nèi)流域管理普遍存在缺乏法律保障支撐的現(xiàn)象，湘江流域在社會的關(guān)注和政府的重視下先后出臺了《湖南省湘江流域水污染防治條例》和《湖南省湘江保護條例》等地方性法規(guī)，但由于缺乏有效監(jiān)管和執(zhí)法，導(dǎo)致法律難以落到實處。執(zhí)法能力弱主要體現(xiàn)在三個方面：一是執(zhí)法人員不足，執(zhí)法裝備落后，特別是水上執(zhí)法對人員素質(zhì)和設(shè)備要求比較高，難以滿足實際需求；二是流域綜合執(zhí)法機制尚未建立，執(zhí)法主體和執(zhí)法對象上存在交叉，如在水資源保護方面就涉及到水利、環(huán)保、住建、交通、畜牧等多個部門，造成了政出多門，難以形成合力；三是地方政府與對應(yīng)的環(huán)境主管部門在行政上是隸屬關(guān)系，環(huán)保部門負(fù)責(zé)人由地方政府任命，經(jīng)費由地方政府劃撥，這樣前者就難以對后者進行有效監(jiān)督。

（5）社會參與程度不高。

長期以來，我國政府對于社會管理往往是“一肩挑”，在湘江流域管理中也同樣存在著參與主體單一，利益相關(guān)者參與決策和監(jiān)督不足的問題。

①市場機制未充分引入。改革開放以來，大多數(shù)自然資源的分配遵從市場經(jīng)濟原則，水資源作為一種稀缺的自然資源，市場機制還未在其分配方式上發(fā)揮應(yīng)有作用，水權(quán)交易制度尚處摸索階段。在流域水環(huán)境污染治理方面，也未合理界定政府與市場的責(zé)任，充分調(diào)動全社會特別是企業(yè)對水環(huán)境治理投入的積極性，建立“政府引導(dǎo)，地方為主，市場運作，社會參與”的多元化籌資機制。

②公眾參與保護氣氛不濃。過去由于宣傳和教育的局限，民眾對于資源和環(huán)境問題不太關(guān)注，隨著信息時代的到來，加之環(huán)境帶來的問題已經(jīng)影響到居民日常生活，民眾珍惜水資源、愛護水環(huán)境的意識已逐步形成，但受以下三種因素影響，導(dǎo)致湘江流域公眾參與機制并不完善：首先，公眾參與環(huán)境保護的途徑較少，方式單調(diào)。公眾參與環(huán)保的主要形式是宣傳教育，如在世界水日、世界環(huán)境日等節(jié)日開展一些講座和媒體宣傳等灌輸環(huán)保知識；其次，環(huán)境保護的模式仍由政府主導(dǎo)，公眾自發(fā)參與意識不足，導(dǎo)致公眾參與的主體力量過于薄弱，從而影響力也較為弱小；第三，民眾參與權(quán)利沒有得到有效的法律保障，因而不能有效地監(jiān)督及制約政府的行為及流域管理策略，這就讓民眾參與的積極性大大受挫。

3 完善湘江流域管理的措施

（1）成立湘江流域管理機構(gòu)。

實施湘江流域綜合管理的關(guān)鍵，就是要以湘江流域為單元設(shè)立一個跨區(qū)域的湘江流域管理局，直

屬于省人民政府，并對相應(yīng)成立該機構(gòu)的市縣實行垂直管理，將省直相關(guān)部門涉及水資源管理、水污染防治、水域岸線保護和生態(tài)保護等方面的事權(quán)劃轉(zhuǎn)至湘江流域管理局并依法行使相關(guān)行政許可、處罰和強制等權(quán)利，從而形成一種以流域管理機構(gòu)為主體，并與地方行政監(jiān)管有機結(jié)合的管理體制。只有這樣才能避免由于地方和部門的分割管理帶來的地方保護和部門保護，使得各地方政府和部門的局部利益讓道于流域全局利益，促進流域內(nèi)以水資源為主的各項環(huán)境資源可持續(xù)利用。

（2）制定科學(xué)可行的綜合規(guī)劃。

流域綜合規(guī)劃是流域開發(fā)利用和污染防治的重要依據(jù)，對湘江流域?qū)嵤┚C合管理，就必須從“一盤棋”的角度制定湘江流域綜合規(guī)劃。具體而言，首先要由以往部門和區(qū)域間分割的編制模式調(diào)整為多學(xué)科交叉整體研究的模式，充分利用地理信息系統(tǒng)等先進技術(shù)，以詳細(xì)基礎(chǔ)分析和翔實的技術(shù)成果作為支撐，以保障流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全為流域管理的目標(biāo)，根據(jù)流域自然條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及水資源開發(fā)利用程度，提出今后一個時期治理、開發(fā)、保護流域水資源、水環(huán)境、水域岸線和水生態(tài)的基本原則、總體目標(biāo)、控制性指標(biāo)和規(guī)劃方案等，統(tǒng)籌處理好興利與除害、開發(fā)與保護、上下游、左右岸、干支流等關(guān)系，明確相應(yīng)的工程布局、主要任務(wù)、實施意見和管理措施，全面提升湘江在確保流域健康的條件下服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。

（3）完善流域管理配套制度。

第一是要實行綠色GDP考核制度。在對地方干部考核指標(biāo)中增加其轄區(qū)內(nèi)單位GDP資源消耗量、污染物排量等內(nèi)容，從根本上改變地方政府的執(zhí)政方式和行為取向，避免因盲目追求經(jīng)濟增長而過量消耗水資源、污染水環(huán)境。

第二是要完善地方政府間合作機制。建立湘江流域區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作機制，科學(xué)合理進行流域產(chǎn)業(yè)布局；建立基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制，實現(xiàn)各地資源的優(yōu)化配置和資源共享；建立信息互動和聯(lián)合處理機制，共享監(jiān)測資源，及時處理各類突發(fā)應(yīng)急事件。

第三是要完善生態(tài)補償機制。在目前《湖南省湘江流域生態(tài)補償（水質(zhì)水量獎罰）暫行辦法》的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化考核體系、提高補償金額、擴展補償手段，充分調(diào)動各類主體參與的積極性。

（4）提升執(zhí)法監(jiān)管能力。

執(zhí)法是湘江流域管理的重要途徑和有效手段，是最基礎(chǔ)、最基本的支撐和保障力量。在湘江流域管理局難以成立的情況下，可參考城市管理綜合執(zhí)法，研究建立湘江流域綜合執(zhí)法機制。整合水利部門關(guān)于非法取退水、環(huán)保部門關(guān)于工業(yè)廢水排放污染、海事部門關(guān)于船舶污染、農(nóng)業(yè)部門關(guān)于水上養(yǎng)殖污染等部門有關(guān)行政處罰權(quán)限，成立湘江流域執(zhí)法監(jiān)督管理局。同時設(shè)立執(zhí)法專項資金，加強人員培訓(xùn)和設(shè)備保障。通過這種集中整合水環(huán)境保護相關(guān)行政執(zhí)法職能的方式加強監(jiān)管能力，提升執(zhí)法效能。

（5）建立完善的社會參與機制。

湘江流域管理不僅需要政府高度重視，更需要社會的廣泛參與。首先在資源分配和交易上要引入市場機制，逐步探索建立水權(quán)交易制度，并通過市場機制調(diào)節(jié)水資源使用權(quán)和排污權(quán)的配置，并可進一步擴展到水能權(quán)、水運權(quán)、水域權(quán)等。其次在流域水污染防治上要靈活運用諸如PPP模式等各種市場運作方式，吸納更多社會資金參與流域環(huán)境保護。最后要進一步完善流域管理的公眾參與機制，通過多方協(xié)作來協(xié)調(diào)各區(qū)域、各利益主體間的關(guān)系，調(diào)動全民參與流域保護和治理的積極性。

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2015-10-21）

董潔平（1988-），男，湖南岳陽人，主要從事水資源管理工作。