湖南省落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐與思考

曾揚(yáng)

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

湖南省落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐與思考

曾揚(yáng)

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

在總結(jié)湖南省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度有關(guān)工作的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前水資源管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，結(jié)合新時(shí)期水資源管理的要求，提出了落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的建議。

水資源管理 管理體制 水法規(guī) 考核

面對(duì)日益嚴(yán)峻的資源環(huán)境形勢(shì)，為解決復(fù)雜的水資源問(wèn)題，2011年中央明確提出把嚴(yán)格水資源管理作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，2012年國(guó)務(wù)院對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了全面部署。

近年來(lái)，湖南認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水理念，按照國(guó)務(wù)院實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的部署，突出基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化制度建設(shè)和自身能力建設(shè)，進(jìn)行了最嚴(yán)格水資源管理初步實(shí)踐，取得了一定的成效。

1 最嚴(yán)格水資源管理的初步實(shí)踐

（1）以考核為抓手，建立制度指標(biāo)體系。

出臺(tái)了《湖南省最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案》和《湖南省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》等制度，全面建立了省、市、縣水資源管理“三條紅線(xiàn)”控制指標(biāo)體系和考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。成立了水利、發(fā)改等10個(gè)省直部門(mén)組成的省考核工作組，全面啟動(dòng)了省政府對(duì)市州政府實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度情況的考核，將萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率兩個(gè)紅線(xiàn)指標(biāo)完成情況納入省政府對(duì)市州政府的績(jī)效考核；各市州啟動(dòng)了對(duì)縣（市、區(qū)）的考核，部分縣（市、區(qū)）的考核延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（2）以總量控制為核心，抓好水資源配置。

完成了全省水量分配工作，明確了各流域內(nèi)市（州）行政區(qū)域在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、生態(tài)環(huán)境的用水總量控制指標(biāo)，批準(zhǔn)實(shí)施了以流域?yàn)閱卧目菟谒Y源調(diào)度方案，強(qiáng)化了流域水資源的統(tǒng)一調(diào)度。進(jìn)一步規(guī)范了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，嚴(yán)格實(shí)施取水許可，修訂出臺(tái)了管理辦法，以湘江新區(qū)、漣源市中心城區(qū)為試點(diǎn)積極推進(jìn)了規(guī)劃水資源論證工作。選擇長(zhǎng)沙縣江背鎮(zhèn)開(kāi)展了水權(quán)交易試點(diǎn)，初步探索了基于行業(yè)間、區(qū)域間的宏觀(guān)水權(quán)交易理念。強(qiáng)化地下水的管理，長(zhǎng)沙、湘潭等市全面關(guān)閉了城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井。

（3）以提高用水效率為中心，強(qiáng)化節(jié)約用水管理。

頒布實(shí)施了新修訂的《湖南省用水定額》，對(duì)20個(gè)行業(yè)63種產(chǎn)品首次實(shí)施強(qiáng)制性用水定額標(biāo)準(zhǔn)。積極推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)和公共機(jī)構(gòu)節(jié)水型單位創(chuàng)建，長(zhǎng)沙等4個(gè)地市獲評(píng)國(guó)家級(jí)節(jié)水型城市，選擇韶山等7個(gè)縣（市）開(kāi)展了省級(jí)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)；推進(jìn)了節(jié)水型單位建設(shè)，提出了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，僅2015年就有25家省直機(jī)關(guān)完成了節(jié)水型機(jī)關(guān)建設(shè)。加快推進(jìn)城市水價(jià)改革，下發(fā)了《湖南省城市供水價(jià)格管理辦法》、《關(guān)于加快城市供水價(jià)格改革有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)居民生活用水階梯價(jià)格制度、供水企業(yè)水資源費(fèi)限期足額征收、水資源費(fèi)征收隨水價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行了具體規(guī)定，長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)等7市全面實(shí)施了居民生活用水階梯式水價(jià)并制定了非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)方案。此外，積極推進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水和非常規(guī)水資源的開(kāi)發(fā)利用，在長(zhǎng)沙、株洲等地實(shí)施了城市污

水處理廠(chǎng)補(bǔ)充生態(tài)環(huán)境用水等工程。

（4）以水功能區(qū)管理為載體，強(qiáng)化水資源保護(hù)。

全面完成了湖南省水功能區(qū)劃修編工作，將原來(lái)186個(gè)省級(jí)重要江河湖泊水功能區(qū)調(diào)整劃分為334個(gè)，新的水功能區(qū)劃已通過(guò)省政府批復(fù)，初步完成了水功能區(qū)納污能力核定和分階段限排總量控制方案，全面加強(qiáng)了水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，定期發(fā)布監(jiān)測(cè)結(jié)果。以飲用水水源地保護(hù)為重點(diǎn)，組織完成了全省縣級(jí)以上城鎮(zhèn)飲用水源地名錄現(xiàn)場(chǎng)核定工作，全省核定124個(gè)省級(jí)重要飲用水源地，進(jìn)行了確界立碑。對(duì)株樹(shù)橋水庫(kù)、長(zhǎng)株潭湘江水源地等6個(gè)國(guó)家級(jí)飲用水水源地開(kāi)展了安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)。強(qiáng)化了縣級(jí)以上城鎮(zhèn)污水收集處理，開(kāi)展了入河排污口的排查和監(jiān)測(cè)，對(duì)飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的排污口進(jìn)行了清查和關(guān)閉；大力實(shí)施了水庫(kù)、湖泊及湘水干支流沿線(xiàn)規(guī)?；菪笏a(chǎn)養(yǎng)殖的關(guān)停退出，全面啟動(dòng)了《湖南省飲用水源保護(hù)條例》立法工作。

（5）以計(jì)量監(jiān)控體系建設(shè)為重點(diǎn)，提高水資源管理能力。

初步建成了省級(jí)水資源管理監(jiān)控平臺(tái)，全省302個(gè)重點(diǎn)取用水戶(hù)和株樹(shù)橋等6個(gè)國(guó)家級(jí)飲用水水源地實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控。省級(jí)水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心和14個(gè)地市水環(huán)境監(jiān)測(cè)分中心基本建成投運(yùn)，國(guó)家重要江河水功能區(qū)監(jiān)測(cè)覆蓋率達(dá)到100%。建成了覆蓋全省122個(gè)縣（市、區(qū)）的河道保潔實(shí)施監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)河到垃圾進(jìn)行全面監(jiān)控。

目前，我國(guó)已成為世界上最大的二氧化碳排放國(guó)家，圍繞環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際談判形勢(shì)日益嚴(yán)峻，減排的責(zé)任和壓力巨大。碳關(guān)稅，也稱(chēng)為邊境調(diào)節(jié)稅，最早由歐盟提出，它是對(duì)在國(guó)內(nèi)沒(méi)有征收碳稅的國(guó)家的出口商品征收二氧化碳排放稅，其理論基礎(chǔ)是為了讓企業(yè)承擔(dān)同樣的減排成本從而達(dá)到公平競(jìng)爭(zhēng)。發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為碳關(guān)稅是防止碳泄漏、推動(dòng)公平貿(mào)易的有效手段，意味著進(jìn)口商品將按其生產(chǎn)過(guò)程的含碳量來(lái)征收碳稅。而發(fā)展中國(guó)家普遍認(rèn)為碳關(guān)稅是進(jìn)口國(guó)為了對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行限制提出的政策。

（6）以試點(diǎn)工作為突破，探索現(xiàn)代管理方式。

頒布實(shí)施了我國(guó)第一部江湖流域保護(hù)地方性法規(guī)——《湘江保護(hù)條例》，對(duì)流域管理模式進(jìn)行了探索，建立了由政府一把手任主要負(fù)責(zé)人的省市縣三級(jí)流域保護(hù)協(xié)調(diào)議事結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌流域治理與保護(hù)。長(zhǎng)沙市、郴州市、株洲市、芷江縣、鳳凰縣等5市縣列入國(guó)家水生態(tài)文明城市試點(diǎn)，開(kāi)展了不同水資源稟賦條件下的水生態(tài)文明建設(shè)。選擇郴州市、湘潭市、岳陽(yáng)市、長(zhǎng)沙縣、沅江市、漢壽縣、鳳凰縣開(kāi)展了以水生態(tài)文明為目標(biāo)的城市水利規(guī)劃編制試點(diǎn)。

2 實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度中現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的檢視

現(xiàn)實(shí)工作中，湖南省在實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度方面還存在思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、指標(biāo)體系不完善、紅線(xiàn)控制手段薄弱、管理協(xié)作機(jī)制不健全等問(wèn)題。

（1）思想認(rèn)識(shí)不到位。

首先，對(duì)當(dāng)前水資源面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為南方地區(qū)水資源豐富，總量不是問(wèn)題，對(duì)存在的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)問(wèn)題了解不清。其次，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)不到位，實(shí)際工作中沒(méi)有把水資源作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束條件，水資源、水環(huán)境在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中被動(dòng)適應(yīng)多，主動(dòng)引領(lǐng)作用發(fā)揮不明顯。第三，對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度本身認(rèn)識(shí)不到位，不能準(zhǔn)確把握這一制度的總體框架、任務(wù)重點(diǎn)和工作要求，實(shí)際工作中有些無(wú)所適從。

（2）機(jī)制體制不順暢。

一方面，由于部門(mén)職責(zé)邊界不清，職能職責(zé)交叉重疊或過(guò)分分散，導(dǎo)致實(shí)際工作難以有序開(kāi)展。根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和 《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕11號(hào)），水利部門(mén)與環(huán)保部門(mén)在水質(zhì)和水源地保護(hù)方面、與國(guó)土部門(mén)在地下水開(kāi)發(fā)利用和監(jiān)測(cè)方面、與住建部門(mén)在城市供排水與節(jié)水方面都存在職能職責(zé)交叉，多龍治水現(xiàn)象仍然存在，實(shí)際工作中容易導(dǎo)致管理缺位或各自為政、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重等問(wèn)題。另一方面，最嚴(yán)格水資源管理制度執(zhí)行也存在體制不順，國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)和國(guó)辦發(fā)〔2013〕2號(hào)都明確國(guó)務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市落實(shí)最嚴(yán)格水資源制度情況進(jìn)行考核，省及市、縣政府比照對(duì)下級(jí)政府開(kāi)展考核。執(zhí)行過(guò)程中，每年均由水利部門(mén)印發(fā)通知、組織考核，且考核指標(biāo)多為水利部門(mén)的業(yè)務(wù)工作，導(dǎo)致考核越往基層越演變成部門(mén)考核，難以達(dá)到考核預(yù)期目標(biāo)。

近年來(lái)，湖南省在水資源論證、取水許可、水資源征收與使用、水價(jià)、水生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嬷贫ǔ雠_(tái)了一些政策，對(duì)強(qiáng)化水資源管理起到了一定的作用。但與最嚴(yán)格水資源管理制度的要求相比，政策法規(guī)不健全問(wèn)題仍然十分突出。一是已出臺(tái)的相關(guān)政策多為相關(guān)部門(mén)根據(jù)自身管理職責(zé)制定的，部門(mén)性、行業(yè)性特征明顯，全局性、通盤(pán)性考慮不足，實(shí)際工作中難以得到其他部門(mén)的認(rèn)同。二是由于《水法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)出臺(tái)較早，沒(méi)有體現(xiàn)“最嚴(yán)格水資源管理”思想，甚至這些法律法規(guī)部分條款存在

矛盾，湖南省出臺(tái)實(shí)施辦法中也沒(méi)有結(jié)合本省實(shí)際，對(duì)這些矛盾進(jìn)行明確。三是湖南省目前在節(jié)約用水管理、水域管理、地下水管理、水生態(tài)文明建設(shè)等方面政策法規(guī)體系尚不健全，還存在真空地帶，影響制約了水資源的最嚴(yán)格管理。

（4）指標(biāo)體系不科學(xué)。

合理確定用水總量、用水效率和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率“三條紅線(xiàn)”控制指標(biāo)是有效落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。目前指標(biāo)體系存在兩個(gè)突出問(wèn)題：一是紅線(xiàn)控制指標(biāo)分解缺乏足夠的依據(jù)，由于流域水量分配滯后，目前省市縣三級(jí)用水總量指標(biāo)體系主要通過(guò)基準(zhǔn)年現(xiàn)狀用水量推算確定，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量指標(biāo)體系多采用按比例削減的方法確定，指標(biāo)分解沒(méi)有很好的考慮各地水資源條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、主體功能區(qū)定位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，與實(shí)際不盡相符。二是考核指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置不合理，國(guó)務(wù)院對(duì)省級(jí)政府考核，目標(biāo)完成情況的比重將由2014年度的40%逐步調(diào)整至50%甚至更高，由于計(jì)量監(jiān)控不到位，目前目標(biāo)完成情況，特別是用水總量萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等3個(gè)指標(biāo)主要依據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，難以反映出實(shí)際情況和各地工作情況，近期較快提高目標(biāo)完成，不利于促進(jìn)各地最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)，難以充分發(fā)揮考核指揮棒的作用。

（5）管理基礎(chǔ)不扎實(shí)。

最嚴(yán)格水資源管理制度能否執(zhí)行、執(zhí)行到什么程度，關(guān)鍵取決于各級(jí)水行政主管部門(mén)的管理能力和水平。從全省水資源管理現(xiàn)狀看，水資源管理仍然存在基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí)，管理能力和手段薄弱等問(wèn)題，突出表現(xiàn)為：市縣水資源管理專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏，水量分配、水功能區(qū)納污能力核定、取水許可等基礎(chǔ)工作嚴(yán)重滯后，水資源計(jì)量監(jiān)控體系不完善，取用水管理缺乏有效監(jiān)管等等，管理能力和管理水平與實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求差距很大。

3 全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的思考

黨的十八屆五中全會(huì)高度重視水資源問(wèn)題，把防范水資源風(fēng)險(xiǎn)納入風(fēng)險(xiǎn)防范的重要內(nèi)容，明確提出要強(qiáng)化水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，加快推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，積極開(kāi)展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)。如何貫徹十八屆五中全會(huì)精神，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，個(gè)人認(rèn)為，必須強(qiáng)化5種理念，加強(qiáng)5個(gè)方面的工作：

（1）強(qiáng)化資源觀(guān)念，突出水資源的節(jié)約保護(hù)。

水是生命之源、生態(tài)之基、生產(chǎn)之要，是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，與地下的礦藏和地上的森林一樣，同屬?lài)?guó)家有限的寶貴資源。湖南省水資源總量相對(duì)豐富，但人均水資源量?jī)H2 500 m3，屬于輕度缺水地區(qū)。同時(shí)，由于降雨時(shí)空分布不均，工程配置能力不足，區(qū)域性、季節(jié)性缺水比較突出，且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水質(zhì)性缺水問(wèn)題日益嚴(yán)重，水資源問(wèn)題越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的制約瓶頸。我們必須牢固樹(shù)立節(jié)約用水就是控制用水總量、減少排污、保護(hù)環(huán)境的觀(guān)念，堅(jiān)持水量與水質(zhì)并重，節(jié)約與保護(hù)并舉，把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過(guò)程，全面推進(jìn)節(jié)水防污型社會(huì)建設(shè)。對(duì)于湖南省來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)是在強(qiáng)化工業(yè)、生活用水定額和計(jì)劃用水管理的同時(shí)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，加快大中型灌區(qū)節(jié)水改造，推廣管道灌溉等高效節(jié)水灌溉技術(shù)。同時(shí)，要認(rèn)真貫徹落實(shí)十八屆五中全會(huì)提出的綠色發(fā)展理念，把水生態(tài)文明建設(shè)放到更加突出的位置，以省政府批復(fù)調(diào)整的水功能為單元，同步推進(jìn)末端治理與源頭治理，建立取水許可和入河排污口管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要按照“山水林田湖城”系統(tǒng)治理的理念，對(duì)照省生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案，加強(qiáng)水資源配置、水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。要因地制宜，全面推進(jìn)市縣鄉(xiāng)村水生態(tài)文明建設(shè)。

（2）強(qiáng)化系統(tǒng)觀(guān)念，理順?biāo)Y源管理機(jī)制體制。

相比于耕地、礦藏、森林等資源，水資源具有流動(dòng)性、交互性特征，在水資源的循環(huán)使用過(guò)程中，流域上下游、左右岸相互影響，取用排水過(guò)程相互制約，因此必須以系統(tǒng)觀(guān)念來(lái)管理水資源。一方面，要加快推進(jìn)水資源的流域管理，要注重水資源自身的系統(tǒng)性，堅(jiān)持流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，既要強(qiáng)化流域統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，堅(jiān)持一盤(pán)棋謀劃；又充分發(fā)揮各區(qū)域行政推進(jìn)落實(shí)的優(yōu)勢(shì)，集中力量分而治之。要充分總結(jié)湘江保護(hù)“一號(hào)重點(diǎn)工程”的經(jīng)驗(yàn)，在資水、沅水、澧水及洞庭湖區(qū)進(jìn)行推廣。另一方面，要切實(shí)強(qiáng)化水資源開(kāi)發(fā)利用的全過(guò)程管理，要摒棄單部門(mén)一元化管理思想，堅(jiān)持水源保護(hù)、取水、用水、排水、污水處理一條龍管理，充分發(fā)揮各相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，凝聚各方面的資源優(yōu)勢(shì)，建立高效有

序的涉水部門(mén)協(xié)調(diào)協(xié)商工作機(jī)制，促進(jìn)水資源一體化綜合管理。

（3）強(qiáng)化商品觀(guān)念，推進(jìn)水資源的有償使用和交易。

傳統(tǒng)簡(jiǎn)單的方法從天然狀況取水越來(lái)越難，為滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水需要，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力修建蓄水、配水、制水工程設(shè)施，水也因此有了商品的屬性。2002年修訂的《水法》明確規(guī)定我國(guó)實(shí)行水資源有償使用制度。多年來(lái)，由于湖南水資源總量相對(duì)豐富，人們水的商品觀(guān)念淡薄，無(wú)償或低價(jià)供水長(zhǎng)期普遍存在，導(dǎo)致用水浪費(fèi)嚴(yán)重，水污染加劇，必須強(qiáng)化水資源有償使用制度的落實(shí)。一是加大水資源費(fèi)的征收力度，擴(kuò)大征收范圍，提高征收標(biāo)準(zhǔn)，要發(fā)揮好價(jià)格調(diào)控作用，進(jìn)一步完善水價(jià)機(jī)制，建立健全超定額和超計(jì)劃用水累進(jìn)加價(jià)用水制度，完善水資源費(fèi)征收與水價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，特別是要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。二是要加強(qiáng)水權(quán)制度建設(shè)，在保證水資源所有權(quán)屬?lài)?guó)家所有的前提下，盡快明確各地區(qū)、各單位、各不同實(shí)體的初始水權(quán)（使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等），調(diào)動(dòng)用水者節(jié)約高效利用水資源的積極性[1]；并結(jié)合湖南的實(shí)際，逐步探索建立基于區(qū)域之間、基于行業(yè)之間或基于個(gè)人之間的水權(quán)交易平臺(tái)和機(jī)制，在確保總量紅線(xiàn)控制的前提下，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)區(qū)域水資源的高效配置，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供可靠的水資源支撐。

（4）強(qiáng)化法制觀(guān)念，推進(jìn)水資源管理法律法規(guī)建設(shè)。

《水法》雖然確立了用水總量控制、用水效率紅線(xiàn)控制、水功能區(qū)限制納污等水資源管理的主要制度，但沒(méi)有明確具體內(nèi)容，而且缺乏水資源管理責(zé)任和考核制度內(nèi)容。要把最嚴(yán)格水資源管理制度落到實(shí)處，確保紅線(xiàn)控制指標(biāo)不被突破，必須進(jìn)一步研究建立和完善源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的最嚴(yán)格水資源管理制度體系。一是國(guó)家層面要適時(shí)修訂《水法》，增加最嚴(yán)格水資源管理責(zé)任與考核相關(guān)內(nèi)容，明確縣級(jí)以上人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水資源管理保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，明確超紅線(xiàn)取用水的處罰措施，增加違法成本，提高威懾力；同時(shí)，要對(duì)照《水污染防治法》以及新出臺(tái)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，修訂有關(guān)水資源保護(hù)條款，明確工作責(zé)任主體，理順部門(mén)職責(zé)。二是省級(jí)層面要加強(qiáng)水資源管理法律法規(guī)的體系建設(shè)，盡快出臺(tái) 《湖南省水資源管理?xiàng)l例》、《湖南省飲用水源保護(hù)條例》、《湖南省節(jié)約用水管理辦法》、《湖南省水功能區(qū)管理辦法》；加快制定地下水管理、水生態(tài)文明建設(shè)、流域生態(tài)補(bǔ)償、水資源管理責(zé)任追究等政策法規(guī)；進(jìn)一步細(xì)化完善水資源論證、取水許可、計(jì)劃用水、節(jié)水“三同時(shí)”、水資源費(fèi)征收與使用、超紅線(xiàn)限批、考核結(jié)果運(yùn)用等制度，明確水資源管理工作的程序和要求，確保每項(xiàng)工作有規(guī)可依。

（5）強(qiáng)化約束觀(guān)念，嚴(yán)格水資源管理考核。

以往經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，大多數(shù)都是先定產(chǎn)業(yè)，然后想方設(shè)法通過(guò)各種措施解決水資源支撐問(wèn)題。根據(jù)十八屆五中全會(huì)確定的發(fā)展理念，今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與水資源、水環(huán)境承載能力相適應(yīng)，這就需要強(qiáng)化水資源、環(huán)境的引領(lǐng)和倒逼機(jī)制，把最嚴(yán)格水資源管理制度作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，進(jìn)一步加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化升級(jí)，真正實(shí)現(xiàn)以水定產(chǎn)、以水定城、以水定地、以水定人。國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)中明確，政府是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理的責(zé)任主體，縣級(jí)以上地方政府主要負(fù)責(zé)人要對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。必須用好最嚴(yán)格水資源管理制度考核這把尚方寶劍，進(jìn)一步明確政府、水行政主管部門(mén)和用水戶(hù)的責(zé)任。一是要細(xì)化優(yōu)化考核指標(biāo)，當(dāng)前目標(biāo)任務(wù)完成指標(biāo)受計(jì)量監(jiān)控等基礎(chǔ)工作的限制，難以準(zhǔn)確定量，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)階段水資源管理實(shí)際，紅線(xiàn)指標(biāo)下必須增加能客觀(guān)反映出工作開(kāi)展情況的二級(jí)指標(biāo)[2]，提高考核指標(biāo)對(duì)地方政府的引導(dǎo)作用。二是要建立考核的激勵(lì)機(jī)制，當(dāng)前的考核只有處罰、沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)，建議各級(jí)政府都要建立水資源管理的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)考核先進(jìn)在資金、項(xiàng)目或政策上給予傾斜，真正實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，這樣才能充分發(fā)揮考核的作用。三是要從嚴(yán)考核，嚴(yán)格責(zé)任追究，建議借鑒環(huán)保部門(mén)和國(guó)土部門(mén)，探索建立國(guó)家水資源督查制度。

[1]賈紹鳳，張杰.變革中的中國(guó)水資源管理[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2011,21（10）：102-106.

[2]張煥林，陳紅衛(wèi)，張振.完善最嚴(yán)格水資源管理制度體系的措施探討[J].人民長(zhǎng)江，2012,43（20）:5-8.

2015-12-10）

曾揚(yáng)（1977-），男，碩士研究生，主要從事水資源管理和保護(hù)工作，聯(lián)系電話(huà)：0731-85483279。