城鄉(xiāng)一體發(fā)展：歷史沿革、現(xiàn)實(shí)路徑與關(guān)鍵問(wèn)題
——首屆縣域治理高層論壇會(huì)議綜述

魏　來(lái)　趙　蕾

(華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院， 湖北 武漢 430079)

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城鄉(xiāng)一體發(fā)展：歷史沿革、現(xiàn)實(shí)路徑與關(guān)鍵問(wèn)題

——首屆縣域治理高層論壇會(huì)議綜述

魏來(lái)趙蕾

(華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院， 湖北 武漢 430079)

2015年12月8日，由華中師范大學(xué)科研部、華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部主辦，中國(guó)縣域發(fā)展研究中心承辦的“首屆縣域治理高層論壇”在桂子山召開(kāi)。來(lái)自民政部、財(cái)政部、香港、吉林、浙江、江西、四川、湖北等全國(guó)近百位專家學(xué)者以及地方政府官員參加了此次論壇。華中師范大學(xué)黨委書記馬敏教授在開(kāi)幕式致辭中指出，縣級(jí)治理直接關(guān)系到黨和國(guó)家的方針政策在廣大農(nóng)村的落實(shí)，事關(guān)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，因此華中師范大學(xué)成立了中國(guó)縣域發(fā)展研究中心。《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》主編王澤龍教授認(rèn)為，當(dāng)前越來(lái)越嚴(yán)重的農(nóng)村問(wèn)題無(wú)不與城鄉(xiāng)體制二元交接的縣域治理緊密關(guān)聯(lián)，縣域治理研究成為深化農(nóng)村綜合改革與推動(dòng)農(nóng)村專題治理的重要途徑。2015年11月，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》印發(fā)，承接農(nóng)村改革與發(fā)展的任務(wù)在縣域，為此我校組織本次論壇，并將主體聚焦于“深化農(nóng)村綜合改革”。全國(guó)政協(xié)委員賈康、民政部社會(huì)事務(wù)司司長(zhǎng)王金華、湖北省財(cái)政廳巡視員傅光明、香港中文大學(xué)李連江教授與王紹光教授、華中師范大學(xué)項(xiàng)繼權(quán)教授、湖北民族學(xué)院鄧?yán)诮淌诘热俗龃髸?huì)報(bào)告，與會(huì)專家學(xué)者和政府官員圍繞“城鄉(xiāng)一體發(fā)展”與“基層社會(huì)治理”兩個(gè)議題對(duì)農(nóng)村綜合改革進(jìn)行了深入的討論，觸及諸多農(nóng)村綜合改革中的重點(diǎn)、難點(diǎn)與熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、歷史沿革：城鄉(xiāng)一體發(fā)展的多重約束

城鄉(xiāng)一體發(fā)展不僅與當(dāng)下的制度建構(gòu)相關(guān)聯(lián)，也面臨著特定歷史沿革所帶來(lái)的多重約束。圍繞城鄉(xiāng)一體發(fā)展的歷史沿革問(wèn)題，與會(huì)代表分別從城鄉(xiāng)關(guān)系史、傳統(tǒng)基層管理體制和制度環(huán)境等角度展開(kāi)了熱烈的討論。

劉金龍認(rèn)為，我國(guó)城市文明至少有3500年以上的歷史。封建時(shí)期，城市主要以行政中心和商業(yè)中心兩種形態(tài)存在，城與鄉(xiāng)各有不同，但彼此互相依存、互相協(xié)調(diào)，是一體化的整體；進(jìn)入半殖民半封建時(shí)期，列強(qiáng)在城市設(shè)立租界，城市管制的權(quán)利從傳統(tǒng)城市精英轉(zhuǎn)移到殖民者手上，殖民者不斷從租界周邊的農(nóng)村掠取資源，城鄉(xiāng)關(guān)系開(kāi)始斷裂與分離；新中國(guó)成立之后，上世紀(jì)50年代至70年代的高度集體化確立了中國(guó)特色的城鄉(xiāng)二元體制，80年代至今的城市傾斜發(fā)展模式又進(jìn)一步加深了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，在此過(guò)程中城鄉(xiāng)割裂-賤農(nóng)主義逐漸形成。綜合來(lái)看，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系在歷史演進(jìn)中大致經(jīng)歷了四個(gè)階段，即古代的城鄉(xiāng)一體化、半封建半殖民時(shí)期的城鄉(xiāng)分離、上世紀(jì)50年代至世紀(jì)之交的城鄉(xiāng)割裂和新世紀(jì)以來(lái)的城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略密切相關(guān)，理解中國(guó)歷史城鄉(xiāng)關(guān)系對(duì)于理解中國(guó)城鎮(zhèn)化的特質(zhì)和過(guò)程具有十分重要的意義，中國(guó)植根于超過(guò)兩千年農(nóng)業(yè)文明的鄉(xiāng)村社會(huì)，經(jīng)過(guò)高度集體化后，在政府主導(dǎo)的市場(chǎng)改革下邁向城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程實(shí)際上是單位制的城市和地緣、親緣下的農(nóng)村相互滲透和融合的過(guò)程，并處于經(jīng)濟(jì)自由化、全球化推動(dòng)下強(qiáng)烈的縱向整合過(guò)程中。在實(shí)踐中，如何去除行政主導(dǎo)的城市化發(fā)展道路是當(dāng)今中國(guó)的戰(zhàn)略選擇，道德重構(gòu)、文化重塑和精神文化家園的重建是城鎮(zhèn)化過(guò)程的核心戰(zhàn)略。

項(xiàng)繼權(quán)指出，從十五屆三中全會(huì)到2004年一號(hào)文件，中央提出了農(nóng)村改革的六字方針：“多予”、“少取”和“放活”，這也是城鄉(xiāng)一體化和新世紀(jì)農(nóng)村問(wèn)題的關(guān)鍵。2000年以來(lái)推行的改革基本上圍繞前4個(gè)字，稅費(fèi)改革基本上都是圍繞著少取，2006年以來(lái)的綜合改革重點(diǎn)是加大農(nóng)村投入，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)，實(shí)際上就是多與。但以往的改革沒(méi)有觸及體制機(jī)制性的問(wèn)題，現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是怎樣圍繞“放活”做文章。當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的活力受到歷史遺留的體制機(jī)制的束縛，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的體制機(jī)制延續(xù)到現(xiàn)在沒(méi)有完全徹底地解決。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村和農(nóng)民的分散化、個(gè)體化、公民化和獨(dú)立性越來(lái)越強(qiáng)，但現(xiàn)在仍然延續(xù)過(guò)去傳統(tǒng)的管理體制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)管理是一種分類人群的管理方式，現(xiàn)在還沒(méi)有找到有效面對(duì)千家萬(wàn)戶個(gè)體的公民的管理辦法。從群眾的角度來(lái)講，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展應(yīng)突破歷史障礙，實(shí)現(xiàn)從“群”的管理到“眾”的管理的轉(zhuǎn)換。

郭雪劍的發(fā)言與上述觀點(diǎn)進(jìn)行了對(duì)話，他認(rèn)為50年代初期允許多種經(jīng)濟(jì)成分并存和資本、勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，造就了當(dāng)時(shí)開(kāi)放的城鄉(xiāng)關(guān)系。此后國(guó)家對(duì)生產(chǎn)要素流動(dòng)的限制以及戶籍、土地制度的安排，造成了城鄉(xiāng)之間日益封閉與隔絕，城鄉(xiāng)二元體制逐漸形成。魏來(lái)提出，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本特征是城鄉(xiāng)分治，農(nóng)民與市民身份、權(quán)利和義務(wù)不平等。十七屆三中全會(huì)以前，我國(guó)在既定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中謀發(fā)展，其結(jié)構(gòu)慣性至今存在。此外，理解中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題和城鄉(xiāng)一體發(fā)展可以從制度環(huán)境的視角切入，把握具體制度所鑲嵌的整個(gè)體系。制度環(huán)境可以操作化為“體制模式”、“發(fā)展戰(zhàn)略”和“改革方式”三個(gè)維度，分別約束著制度變遷的方向、制度目標(biāo)的側(cè)重和制度供給的方式。就城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而言，過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和全能主義政治模式?jīng)Q定了自上而下的強(qiáng)制型制度變遷方向。我國(guó)曾實(shí)施優(yōu)先大城市和重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，由此在內(nèi)源型工業(yè)積累方式的約束下只能從農(nóng)村抽取資源，傳統(tǒng)的二元社會(huì)體制即與此相關(guān)，城鄉(xiāng)一體發(fā)展在這種的目標(biāo)側(cè)重下困難重重。在實(shí)踐中，推動(dòng)改革的方式大多為“漸進(jìn)式”，這種方式能夠降低改革成本，維持社會(huì)穩(wěn)定，但也帶來(lái)了制度核心難以突破和農(nóng)民需求難以滿足等問(wèn)題，因此城鄉(xiāng)一體發(fā)展的步伐受到了一定的阻滯。

二、現(xiàn)實(shí)路徑：城鄉(xiāng)一體發(fā)展的策略措施

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。城鄉(xiāng)一體發(fā)展就是把城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)整體，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合和共同發(fā)展。馮俏彬提出，城鄉(xiāng)一體發(fā)展的總體目標(biāo)是建立比較穩(wěn)定與成熟的制度體系，合理布局城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。她提出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“三步走”策略：近期主要任務(wù)在于推動(dòng)土地制度改革向縱深邁進(jìn)并深化農(nóng)村金融改革；中期目標(biāo)在于形成包括土地制度、金融制度、勞動(dòng)力制度等在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化市場(chǎng)體系；遠(yuǎn)期目標(biāo)是到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)全面的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是縮小城鄉(xiāng)差別的實(shí)踐過(guò)程，而城鄉(xiāng)一體化則是這一實(shí)踐過(guò)程的愿景追求與戰(zhàn)略目標(biāo)，因此城鄉(xiāng)一體發(fā)展依賴于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。王紹光提出，中國(guó)的城鎮(zhèn)體系呈現(xiàn)越來(lái)越集中的趨勢(shì)，即大都市化日益擴(kuò)張，而小城鎮(zhèn)的發(fā)展則相對(duì)緩慢，通過(guò)對(duì)比經(jīng)合組織其他國(guó)家的城鎮(zhèn)規(guī)模與數(shù)量，他提出應(yīng)重視城鎮(zhèn)化的另一端，即對(duì)分布廣闊的地、縣、鎮(zhèn)級(jí)進(jìn)行城鎮(zhèn)化，而不是把資源都投放到超大城市和特大都會(huì)區(qū)，這樣更有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題上，馮俏彬教授的觀點(diǎn)與王紹光教授不謀而合。她認(rèn)為我國(guó)正處在一個(gè)由鄉(xiāng)村中國(guó)到城鎮(zhèn)中國(guó)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，到2049年將有10億人口居住在城市，而城鎮(zhèn)體系卻沒(méi)做好準(zhǔn)備，尤其是中小城鎮(zhèn)發(fā)展最為不足。因此，建議在十三五期間，將一大批符合條件的縣鎮(zhèn)由農(nóng)村政區(qū)轉(zhuǎn)為城市政區(qū)，具體包括重啟撤縣改革、擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)、有序推進(jìn)“縣改區(qū)”、重新定位“省管縣”等。

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)變，農(nóng)民利益訴求多元化，鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中的不平衡、不穩(wěn)定、不可持續(xù)的問(wèn)題日益突出。李春根認(rèn)為，基層治理能力的提升是實(shí)現(xiàn)基層秩序，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要路徑。當(dāng)前基層治理面臨著復(fù)雜的形勢(shì)，如資源匱乏、組織結(jié)構(gòu)僵化、治理主體缺乏溝通與合作等，這些因素制約了基層治理能力的提升。重塑機(jī)制，提升能力的主要方向有三點(diǎn)：一是優(yōu)化基層治理資源，使基層治理能力具有充實(shí)的運(yùn)行基礎(chǔ)；二是重塑基層治理機(jī)制，使基層治理機(jī)制與基層社會(huì)(特別是鄉(xiāng)村社會(huì))的獨(dú)特性相適宜，從而使得政策的決策和執(zhí)行更符合基層社會(huì)的實(shí)際需求；三是優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)和發(fā)展基層協(xié)商民主制度，避免基層治理結(jié)構(gòu)失衡。針對(duì)這一話題，郎友興提出，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的制度變更，人口流動(dòng)導(dǎo)致的生產(chǎn)生活方式的改變給東部地區(qū)基層社會(huì)治理帶來(lái)較大影響，尤其是造成基層民意吸納與表達(dá)的困難。根據(jù)溫嶺經(jīng)驗(yàn)，他提出民意吸納的制度化、程序化、法理化與可持續(xù)化建設(shè)是基層社會(huì)治理的重要方面。謝繼先提出，基層治理大有可為，關(guān)鍵是執(zhí)行，主要是得民心、順民意，政府應(yīng)把老百姓的創(chuàng)造力，也就是民意吸納進(jìn)來(lái)并付諸實(shí)踐。

基層治理能力提升是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求，與會(huì)代表圍繞治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和治理主體的建設(shè)也展開(kāi)了探討。李連江認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)縣級(jí)政權(quán)存在扎根不牢的問(wèn)題，有些地區(qū)出現(xiàn)了“吏紳共謀”的現(xiàn)象，縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的管理體制和晉升路線需進(jìn)一步改進(jìn)；賈康指出，鄉(xiāng)級(jí)政府面臨財(cái)政收入的困境，在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制下成為縣級(jí)政府的預(yù)算支出單位，其實(shí)際功能的運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)推行政府層級(jí)扁平化改革。此外，肖唐鏢、吳理財(cái)和周慶智分別就村民自治組織、基層干部等治理主體發(fā)表了觀點(diǎn)，引起了與會(huì)學(xué)者的熱烈討論。

三、關(guān)鍵問(wèn)題：城鄉(xiāng)一體發(fā)展的實(shí)踐側(cè)重

農(nóng)村要發(fā)展，根本要依靠?jī)|萬(wàn)農(nóng)民。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)關(guān)鍵也在于“人”，只有充分發(fā)揮億萬(wàn)農(nóng)民的主體作用和首創(chuàng)精神才能激發(fā)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展活力。鄧?yán)谥赋?，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》在武陵山區(qū)真正地落實(shí)并達(dá)到國(guó)家預(yù)期目標(biāo)，還有一段很遠(yuǎn)的距離，這距離就在缺乏“人”去把這個(gè)事做好。先富進(jìn)城、升學(xué)離鄉(xiāng)、外出打工這些途徑掏空了農(nóng)村，現(xiàn)在的農(nóng)村不光缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)人才、產(chǎn)業(yè)發(fā)展能人，甚至連青壯年勞動(dòng)力都極為欠缺。因此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)學(xué)人才培養(yǎng)、加大對(duì)從事基層“三農(nóng)”工作人才的政策傾斜力度、加大農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展力度，把“人”留住才是當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展最為關(guān)鍵的問(wèn)題。趙惠敏在點(diǎn)評(píng)中補(bǔ)充到，農(nóng)村發(fā)展不僅要關(guān)注對(duì)人的培養(yǎng)，最根本的問(wèn)題更在于促使其思想觀念的解放。

項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)為深化農(nóng)村綜合改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，關(guān)鍵在于體制。改革重點(diǎn)在于兩個(gè)方面，一是產(chǎn)權(quán)改革，集體產(chǎn)權(quán)，股份合作，構(gòu)建新型農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)；二是村社分開(kāi)，組織重建，構(gòu)建新型農(nóng)村基層治理體制。現(xiàn)行集體產(chǎn)權(quán)具有共有性、地域性、封閉性、模糊性、非流動(dòng)性、非平等性等特點(diǎn)，不僅是損害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，制造農(nóng)民內(nèi)部矛盾的原因，也是造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低效難以做大做強(qiáng)的制度性根源，所以未來(lái)要對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改革，要構(gòu)建一套新的集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)形式。另一方面，現(xiàn)行基層治理體制具有村民自治、村社一體、組織封閉、城鄉(xiāng)分離的特點(diǎn)，這致使基層治理中出現(xiàn)管理真空、服務(wù)差別、民主局限、村社互損、社區(qū)分裂等問(wèn)題，因此亟需構(gòu)建新型的農(nóng)村基層治理體制。

魏來(lái)博士認(rèn)為我國(guó)正處于城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、中后期工業(yè)化迅速發(fā)展與深度融合的宏闊場(chǎng)域中，土地制度直接影響到農(nóng)地非農(nóng)化和農(nóng)民市民化，是各項(xiàng)交互因素的扭結(jié)。當(dāng)前的土地制度在土地權(quán)利關(guān)系、配置方式上具有城鄉(xiāng)差異性，在土地增值收益分配上具有顯著的傾斜性，這與城鄉(xiāng)一體化改革的目標(biāo)明顯不適。袁達(dá)毅以烏坎事件為例，提出事件爆發(fā)的原因是土地問(wèn)題，地方政府與民爭(zhēng)利，致使村民矛盾積累至爆發(fā)。故而，改革土地制度減少因地而生的矛盾是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

在城鄉(xiāng)一體發(fā)展過(guò)程中，財(cái)政的主要職能在于引導(dǎo)社會(huì)資源在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)、調(diào)節(jié)社會(huì)分配兼顧城鄉(xiāng)公平。趙惠敏認(rèn)為，盡管從中央到地方各級(jí)都在加大財(cái)政的投入力度，但與我們歷史上對(duì)農(nóng)村形成的欠賬以及農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的需求相比，仍然是不足的。當(dāng)前的財(cái)政投入渠道分散和管理不規(guī)范，致使資金效益無(wú)法體現(xiàn)。因此，在加大財(cái)政投入的同時(shí)，建立財(cái)政投入的長(zhǎng)效機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。傅光明認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村改革面臨著前所未有的好形勢(shì)，財(cái)政保障力度前所未有地加大，但在財(cái)政保障中需要轉(zhuǎn)換思路，轉(zhuǎn)變過(guò)去以需求為出發(fā)點(diǎn)的解決思路，按照供給側(cè)角度考慮問(wèn)題，從源頭上配置資源，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)資本投入，優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和改善農(nóng)民生活的重要保障，也是深化農(nóng)村綜合改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要方面。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，面對(duì)財(cái)政收入增幅下降、財(cái)政支農(nóng)效率較低的情況，詹卉提出要加快推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。政府在承擔(dān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施提供基礎(chǔ)責(zé)任的同時(shí)，要特別注意調(diào)動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)自組織的積極性，對(duì)不同的經(jīng)營(yíng)方式采取不同的激勵(lì)措施，另外還需注意引入民間資本投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造性地解決制約農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制問(wèn)題。

2015-12-16

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目“新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村綜合改革研究”(12JZD023)