參與式治理理念下基層社會(huì)治理的實(shí)踐與思考

葉斌

[摘要]參與式治理是反思傳統(tǒng)治理基礎(chǔ)上的治理模式創(chuàng)新，將民主理論引入治理理念，實(shí)現(xiàn)增進(jìn)政治合法性和深化擴(kuò)展民主的雙贏效果。基層社會(huì)治理的開展離不開基層公眾的有效參與，只有將基層公眾的參與熱情轉(zhuǎn)化為具體的參與行動(dòng)，才能將基層社會(huì)治理的工作落到實(shí)處。

[關(guān)鍵詞]參與式民主；基層社會(huì)治理；村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍；參與基層治理

[中圖分類號(hào)] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）03-0031-03

基層社會(huì)治理的主體力量是廣大人民群眾，群眾的有序參與是完善基層社會(huì)治理格局的重要內(nèi)容。當(dāng)前，在農(nóng)村，群眾參與基層治理的動(dòng)力不足。一方面源于許多村級(jí)事務(wù)事不關(guān)己，另一方面源于參與和不參與差異不大。由此在一些地方基層社會(huì)治理陷入一種“空轉(zhuǎn)”乃至“反轉(zhuǎn)”的治理危機(jī)中。所以，激發(fā)群眾的政治參與積極性，在村級(jí)事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督上能有效地提高村級(jí)事務(wù)的效率，避免基層政府的熱情與基層群眾的冷漠之間的反差，化解基層政府與群眾之間的矛盾，從而增強(qiáng)基層治理的實(shí)效。在這當(dāng)中，村民小組長(zhǎng)作為村民的帶頭人，他們上連村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)，下連普通百姓，參與基層社會(huì)治理既可以發(fā)揮橋梁紐帶作用，又可以得到群眾認(rèn)可。因此，上海市崇明縣新村鄉(xiāng)以開展基層社會(huì)治理工作為契機(jī)，把村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍納入基層社會(huì)治理范疇，賦予村民小組長(zhǎng)一定的社會(huì)治理權(quán)力，大力建設(shè)村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍，激發(fā)了群眾參與基層社會(huì)治理的熱情，在基層農(nóng)村網(wǎng)格化管理中，發(fā)揮了重要作用。

一、崇明縣新村鄉(xiāng)村民小組長(zhǎng)參與基層社會(huì)治理的主要做法

崇明縣新村鄉(xiāng)在基層社會(huì)治理工作中，以參與式治理理念為指導(dǎo)，把選優(yōu)配強(qiáng)村民小組長(zhǎng)作為重要抓手，有效發(fā)揮了村民組長(zhǎng)在農(nóng)村工作中與群眾聯(lián)系緊密的優(yōu)勢(shì)，開創(chuàng)了發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾開展基層社會(huì)治理的工作新格局。

（一）暢通渠道，嚴(yán)把“選人關(guān)”。新村鄉(xiāng)黨委針對(duì)過去村民小組長(zhǎng)年齡大、文化低、無人干的現(xiàn)象，以村民小組長(zhǎng)換屆選舉為契機(jī)，實(shí)行戶代表推薦、黨員代表推薦、各職能條線推薦、村黨組織推薦相結(jié)合的公開推薦方式，由村民委員會(huì)組織召開全體戶代表會(huì)議，由戶代表會(huì)議直接選舉產(chǎn)生村民小組長(zhǎng)。嚴(yán)格規(guī)范村民小組長(zhǎng)選配標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持以“年輕化、知識(shí)化、技能化”為標(biāo)準(zhǔn)，將一批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村青年骨干推選到村民小組長(zhǎng)的隊(duì)伍中來。

（二）明確職責(zé)，嚴(yán)把“履職關(guān)”。新村鄉(xiāng)黨委明確了村民小組長(zhǎng)農(nóng)村網(wǎng)格化治理中的“六大職責(zé)”即當(dāng)好“六個(gè)員”：一是負(fù)責(zé)向村民宣傳黨的政策和法律法規(guī)，傳達(dá)縣相關(guān)會(huì)議精神和工作部署，當(dāng)好“宣傳員”；二是組織引導(dǎo)村民推廣新品種、新技術(shù)，搞好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶領(lǐng)村民致富，當(dāng)好“示范員”；三是了解掌握村民的所思所盼，積極向村“兩委”反映村民的意見建議，當(dāng)好“聯(lián)絡(luò)員”；四是關(guān)注基層矛盾苗頭，積極化解村民之間的矛盾和糾紛，促進(jìn)基層和諧穩(wěn)定，當(dāng)好“調(diào)解員”；五是圍繞防汛抗旱、水利興修、土地流轉(zhuǎn)、重點(diǎn)工程建設(shè)等村級(jí)事務(wù)，積極做好監(jiān)督檢查和落實(shí)反饋工作，當(dāng)好“監(jiān)督員”；六是負(fù)責(zé)本組的資產(chǎn)、資金、資源的管理，及時(shí)制止和匯報(bào)各類違法建設(shè)，當(dāng)好“管理員”。

（三）健全制度，嚴(yán)把“育人關(guān)”。針對(duì)村民小組長(zhǎng)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)少、成長(zhǎng)慢、考核難的問題，新村鄉(xiāng)黨委健全“三大機(jī)制”，加強(qiáng)對(duì)村民小組長(zhǎng)的培育：一是建立教育培訓(xùn)制度，將村民小組列入村干部培訓(xùn)工作規(guī)劃，突出農(nóng)村政策、法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)技術(shù)、村組工作等方面的教育培訓(xùn)；二是建立聯(lián)系幫帶制度，每位鎮(zhèn)黨委班子成員和村兩委“班子”成員分別聯(lián)系幫帶3—5位村民小組長(zhǎng)，加強(qiáng)溝通聯(lián)系、幫帶示范，提高村民小組長(zhǎng)的履職能力；三是建立考核評(píng)價(jià)制度，健全完善村民小組長(zhǎng)考核細(xì)則，考核結(jié)果作為評(píng)先評(píng)優(yōu)、經(jīng)濟(jì)報(bào)酬發(fā)放和提拔使用或提請(qǐng)罷免的重要依據(jù)，提高村民小組長(zhǎng)的履職積極性和責(zé)任感。

（四）健全體系，嚴(yán)把“服務(wù)關(guān)”。村民小組與群眾接觸最緊密，做好服務(wù)群眾工作是村民小組長(zhǎng)的基本職責(zé)。新村鄉(xiāng)黨委根據(jù)村民小組長(zhǎng)的這一特點(diǎn)，建立“鎮(zhèn)黨委統(tǒng)籌、村‘兩委負(fù)責(zé)、村民小組落實(shí)”的服務(wù)體系，發(fā)揮鎮(zhèn)黨委統(tǒng)籌社會(huì)資源、村“兩委”落實(shí)服務(wù)項(xiàng)目、村民小組自我服務(wù)的積極作用，增強(qiáng)村民小組長(zhǎng)的服務(wù)能力，提高群眾對(duì)其的信任感。

（五）激發(fā)動(dòng)力，嚴(yán)把“激勵(lì)關(guān)”。針對(duì)過去村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍中存在的補(bǔ)貼少、動(dòng)力弱的問題，新村鄉(xiāng)黨委通過“三大激勵(lì)機(jī)制”，激發(fā)村民小組長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力：落實(shí)報(bào)酬機(jī)制，建立基本報(bào)酬與考核報(bào)酬相掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)村民小組長(zhǎng)多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬；注重精神激勵(lì)，通過優(yōu)秀村民小組長(zhǎng)的評(píng)比表彰，樹立先進(jìn)典型、發(fā)揮示范引領(lǐng)作用；強(qiáng)化政治關(guān)懷，建立“把黨員推選為村民小組長(zhǎng)、把村民小組長(zhǎng)培養(yǎng)成黨員或村干部”的機(jī)制，把優(yōu)秀的村民小組長(zhǎng)作為村級(jí)后備干部加以重點(diǎn)培養(yǎng)，真正做到政治上關(guān)心、工作上支持、生活上關(guān)照，激發(fā)村民小組長(zhǎng)的工作積極性。

二、村民小組長(zhǎng)參與基層社會(huì)治理存在的主要問題

（一）崗位吸引力有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)最末端的行政層級(jí)，所掌握的資源力量有限，由其作為改革創(chuàng)新主體，所掌握的各種資源要素難以支撐較大的制度創(chuàng)新。新村鄉(xiāng)政府在吸納優(yōu)秀人才充實(shí)村民組長(zhǎng)隊(duì)伍方面盡管出臺(tái)了相對(duì)應(yīng)的政策措施，但是面對(duì)崇明縣本地戶籍人才輸出大于人才流入的現(xiàn)狀，無法推出更有吸引力的措施選配更高素質(zhì)的優(yōu)秀人才充實(shí)村民組長(zhǎng)隊(duì)伍。數(shù)據(jù)顯示，新村鄉(xiāng)本次換屆選舉中，村民組長(zhǎng)連任人數(shù)達(dá)到86人，占109個(gè)村民組的78.9%。

（二）能力素質(zhì)有待提高。盡管新村鄉(xiāng)在本次村民組長(zhǎng)換屆選舉中拿出了硬性規(guī)定，降低了村民組長(zhǎng)的平均任職年齡，但是本屆村民組長(zhǎng)隊(duì)伍仍呈現(xiàn)出思想政治素質(zhì)不強(qiáng)（黨員占比為11%）、年齡老化（平均年齡為60.4歲）、學(xué)歷低（初中以下學(xué)歷占一半以上）、業(yè)務(wù)素質(zhì)不強(qiáng)（80%以上缺乏專業(yè)技術(shù)）等特點(diǎn)，掌握一定專業(yè)技能的服務(wù)型人才更加匱乏。在面對(duì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾和農(nóng)村艱巨的基層社會(huì)治理任務(wù)面前，素質(zhì)不強(qiáng)的村民組長(zhǎng)隊(duì)伍難以實(shí)現(xiàn)大的作為，在工作中表現(xiàn)出進(jìn)取心不足、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和解決社會(huì)問題的意識(shí)不強(qiáng)等問題，其工作局限于信息傳達(dá)、物資發(fā)放等實(shí)務(wù)工作方面。

（三）權(quán)責(zé)不相稱。村民小組長(zhǎng)的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，存在著義務(wù)多權(quán)利少的現(xiàn)象。在調(diào)研中，村民小組長(zhǎng)普遍反映，他們的權(quán)利少至已影響到職責(zé)的履行和作用的發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)黨組織給村民小組長(zhǎng)安排了不少有關(guān)基層治理的職責(zé)，如維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生、糾紛排摸、示范帶頭、維護(hù)權(quán)益等，并設(shè)置了嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)。但在待遇方面，低廉的工作報(bào)酬制約了村民小組長(zhǎng)的工作積極性發(fā)揮。據(jù)調(diào)查，村民小組長(zhǎng)每年的生活補(bǔ)貼收入在1000-1500元之間，原本起到激勵(lì)作用的績(jī)效考核效果也不明顯。另外，村民小組長(zhǎng)的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的缺失，政治參與意識(shí)的薄弱，都影響了村民小組長(zhǎng)的參與程度和效果。

（四）參與意識(shí)薄弱。參與式治理要求群眾以平等的身份參與到基層社會(huì)治理中，并推進(jìn)民主化的進(jìn)程。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村民小組長(zhǎng)的民主意識(shí)還不強(qiáng)，參與的積極性不高，在涉及群眾住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、社保以及與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、涉及群眾切身利益等問題上，參與不夠，建言不多，作用不明顯。

（五）培訓(xùn)效果不佳。在調(diào)研中村民小組長(zhǎng)普遍反映，為履行好職責(zé)，他們亟需黨的方針政策、農(nóng)村法律法規(guī)、生產(chǎn)實(shí)用技術(shù)、社保養(yǎng)老、土地流轉(zhuǎn)、止違拆違等方面相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。有一位村民小組長(zhǎng)說，由于他們對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)掌握不準(zhǔn)確，因而難以向群眾做準(zhǔn)確的宣傳教育說服，影響了工作的開展。在農(nóng)村基層，針對(duì)村民小組長(zhǎng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)存在著諸多問題：一是機(jī)會(huì)少，一年難得有一兩次；二是內(nèi)容缺乏針對(duì)性，與村民小組長(zhǎng)的需求脫節(jié)；三是培訓(xùn)方式單一，缺乏靈活性，使培訓(xùn)的效果大打折扣，影響了村民小組長(zhǎng)綜合素質(zhì)的提升。

（六）基層政府職能轉(zhuǎn)型緩慢。參與式治理要求基層政府讓渡一部分權(quán)力給群眾，及時(shí)從“全能型政府”向“合作共治型”政府轉(zhuǎn)變。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)黨組織的職能轉(zhuǎn)變意識(shí)不強(qiáng)，“越位、錯(cuò)位、缺位”現(xiàn)象非常普遍。這不僅妨礙了基層政府效率和應(yīng)有職能的發(fā)揮，而且造成基層政府與市場(chǎng)、社會(huì)及民眾之間關(guān)系的緊張。基層政府還沒有完全放下“身段”，以一種平等的身份、以一種合作共治的姿態(tài)與村民小組長(zhǎng)之間建立平等共治的關(guān)系，使基層參與治理的進(jìn)程受阻，也不利于公民社會(huì)的培育。

三、推進(jìn)村民小組長(zhǎng)參與基層社會(huì)治理的幾點(diǎn)思考

（一）嚴(yán)格選任標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。一是完善組內(nèi)村民民主推薦候選人和村兩委推薦候選人制度，把學(xué)歷高、年輕有為、熱心公益、政治素質(zhì)強(qiáng)的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、發(fā)家致富帶頭人、“萬人、百千人項(xiàng)目”從業(yè)人員、有威望的村組“能人”推選擔(dān)任村民組長(zhǎng)，不斷優(yōu)化人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。二是建立健全崗位吸引機(jī)制，建立村民組長(zhǎng)培育成長(zhǎng)計(jì)劃，將綜合素質(zhì)較高、年輕有活力的村民組長(zhǎng)作為村委后備干部人才進(jìn)行培養(yǎng)，派任務(wù)、壓擔(dān)子，歷練村民組長(zhǎng)的工作能力。三是強(qiáng)化監(jiān)督考核，完善村民評(píng)議、村民組長(zhǎng)互議、村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的各項(xiàng)制度，優(yōu)化定期考核與不定期考核相結(jié)合的考核模式，明確考核關(guān)鍵指標(biāo)、重點(diǎn)指標(biāo)，采用“一票否決”等考核標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)肅考核結(jié)果的運(yùn)用，提升管理的科學(xué)化水平。

（二）完善培訓(xùn)機(jī)制，提高素質(zhì)能力。一是完善培訓(xùn)機(jī)制。加強(qiáng)與組織部、民政局、黨校等單位和部門的合作，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、條線部門和專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多方力量參與的立體培訓(xùn)體系，提升培訓(xùn)的專業(yè)化水平。二是創(chuàng)新培訓(xùn)方式。著眼于村民小組長(zhǎng)的學(xué)習(xí)特點(diǎn)和農(nóng)村工作特殊性，以農(nóng)村基層治理中遇到的問題為抓手，采用小班化教學(xué)、實(shí)踐教學(xué)、參觀考察、問題討論等多元培訓(xùn)模式，切實(shí)提高村民小組長(zhǎng)的履職能力。三是突出培訓(xùn)內(nèi)容。著重強(qiáng)化政策法規(guī)、矛盾化解、群眾工作、土地流轉(zhuǎn)、止違拆違、農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面知識(shí)的傳授，提升村民組長(zhǎng)的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)村民組長(zhǎng)的干事創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)。

（三）完善保障機(jī)制，增強(qiáng)崗位吸引力。一是建立健全補(bǔ)貼增長(zhǎng)機(jī)制，將村民組長(zhǎng)的補(bǔ)貼支出作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)籌考慮，根據(jù)村民小組長(zhǎng)的工作實(shí)際，結(jié)合當(dāng)?shù)毓べY水平，逐年提升報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，進(jìn)一步完善績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)考核，適當(dāng)運(yùn)用獎(jiǎng)懲措施，發(fā)揮績(jī)效考核對(duì)村民小組長(zhǎng)的激勵(lì)作用。二是將社會(huì)工作者項(xiàng)目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)定向崗位面向村民組長(zhǎng)開放，在考錄標(biāo)準(zhǔn)等方面給予適當(dāng)照顧，使表現(xiàn)優(yōu)秀的村民組長(zhǎng)走向更高的平臺(tái)施展抱負(fù)，激發(fā)村民組長(zhǎng)的工作積極性。三是建立鎮(zhèn)村聯(lián)系村民組長(zhǎng)制度，關(guān)心幫扶村民組長(zhǎng)成長(zhǎng)。建立與村民組長(zhǎng)的幫扶成長(zhǎng)機(jī)制，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村居負(fù)責(zé)人和村民組長(zhǎng)合作互動(dòng)的幫扶格局，通過走訪、談心、了解工作狀況等方式和途徑，了解和掌握村民組長(zhǎng)的思想動(dòng)態(tài)，幫助村民組長(zhǎng)解決和克服工作困難，優(yōu)化村民組長(zhǎng)工作環(huán)境。

（四）提高參與意識(shí)，增強(qiáng)治理效果。從中國(guó)基層民主實(shí)踐來看，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》實(shí)施至今已近三十多年了，但從基層群眾自治的目標(biāo)指向來看，基層群眾的自我教育、自我管理、自我服務(wù)的能力還不強(qiáng)，基層群眾的自治意識(shí)薄弱、自治機(jī)制不完善、公民社會(huì)發(fā)育滯后、自治能力不強(qiáng)、參與政治社會(huì)的程度、層次、范圍還十分有限，干群矛盾緊張，影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件頻發(fā)，使基層群眾自治遇到了民主困境。因此，參與式治理正是紓解基層民主困境的方式，它通過基層群眾、群眾組織、社會(huì)組織與基層政府、社會(huì)的良性互動(dòng)、平等協(xié)商、自主參與，影響公共政策，實(shí)現(xiàn)自我利益的表達(dá)。村民小組長(zhǎng)正是群眾的代言人，村民小組長(zhǎng)有序的政治參與，能夠避免公共決策的盲目性和非理性而造成的公共資源浪費(fèi)和公共決策危機(jī)。在政府與公民、公民組織的深入互動(dòng)、民主決策過程中，提高決策的科學(xué)化水平。因此，要通過參與實(shí)踐來提高村民小組長(zhǎng)的參與意識(shí)、參與程度、參與范圍、參與能力和參與效果，切實(shí)發(fā)揮村民小組長(zhǎng)的參與作用。

（五）轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)基層治理。參與式治理倡導(dǎo)政府與社會(huì)的伙伴關(guān)系?；鶎诱仨氜D(zhuǎn)變服務(wù)理念，從管理公民、公民組織到在與公民、公民組織的共同合作治理中，為公民、公民社會(huì)提供更好的服務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村級(jí)黨組織、村民委員會(huì)、村民小組長(zhǎng)、群眾之間建立真正意義上的合作伙伴關(guān)系，基層政府要主動(dòng)讓渡權(quán)力，在與群眾合作共治的過程中，使基層政府由統(tǒng)治管理向互動(dòng)治理、主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，使基層政府真正回歸到公共事務(wù)服務(wù)的本位上來。

作者單位：中共上海市崇明縣委黨校

責(zé)任編輯：周奕韻