建立特定類(lèi)型案件調(diào)解前置機(jī)制研究

鄧超

摘 要：調(diào)解相對(duì)于訴訟而言更靈活、更溫和，本文構(gòu)想構(gòu)建社會(huì)化多元調(diào)解前置機(jī)制，將一定類(lèi)型案件納入訴前強(qiáng)制調(diào)解，發(fā)揮調(diào)解過(guò)濾器的功能，降低糾紛進(jìn)入訴訟的比率，達(dá)到穩(wěn)定社會(huì)的效果。

關(guān)鍵詞：訴前調(diào)解；機(jī)制構(gòu)建；基層社會(huì)治理

一、調(diào)解前置程序的定義

調(diào)解是我國(guó)法文化的重要資源，是中華法系的基本標(biāo)志之一，被稱為“東方經(jīng)驗(yàn)”，我國(guó)現(xiàn)行的調(diào)解制度體系主要由司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解為主體構(gòu)成。調(diào)解作為一種糾紛解決方法，不僅具有基本的化解矛盾平息紛爭(zhēng)的功能，還具有社會(huì)治理的功能。通過(guò)司法調(diào)解確實(shí)化解了很多矛盾，然而隨著社會(huì)價(jià)值的多元化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的分散化、社會(huì)關(guān)系的契約化以及當(dāng)事人主體意識(shí)的覺(jué)醒，有限的司法資源已不堪日益膨脹的糾紛帶來(lái)的重負(fù)，全國(guó)各地法院都面臨案多人少的困局。破解法院“案多人少”的矛盾，要從“案多”與“人少”兩個(gè)角度來(lái)應(yīng)對(duì)。一是破解案多的矛盾，通過(guò)分流的方式，由全社會(huì)共同承擔(dān)糾紛化解的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)法院受案數(shù)的降低，二是破解法官人少的矛盾，通過(guò)吸納全社會(huì)的調(diào)解資源共同參與解決糾紛，實(shí)現(xiàn)人員的增加。筆者理解調(diào)解前置的實(shí)質(zhì)是糾紛在法院立案前必須先經(jīng)過(guò)調(diào)解，必須即為強(qiáng)制。雖言為強(qiáng)制，但是20多年來(lái)，為適應(yīng)社會(huì)變革的需要，司法部門(mén)不懈努力進(jìn)行了各種改革試點(diǎn)，特定類(lèi)型案件需先進(jìn)行調(diào)解通過(guò)實(shí)踐已得到當(dāng)事人的理解，實(shí)踐結(jié)果也得到了當(dāng)事人的認(rèn)可。構(gòu)建訴前調(diào)解也即調(diào)解前置程序的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，只有將大量簡(jiǎn)易糾紛引至訴訟外解決，才能保證優(yōu)質(zhì)稀缺的司法資源真正用在訴訟外程序無(wú)法解決的案件上。

二、適用調(diào)解前置案件類(lèi)型

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第十四條的規(guī)定，離婚糾紛、婚約財(cái)產(chǎn)糾紛、離婚后財(cái)產(chǎn)糾紛、離婚后損害責(zé)任糾紛、夫妻財(cái)產(chǎn)約定糾紛、同居關(guān)系糾紛、分家析產(chǎn)糾紛、收養(yǎng)糾紛、監(jiān)護(hù)糾紛、繼承糾紛、扶養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)糾紛、贍養(yǎng)糾紛、宅基地糾紛、相鄰糾紛、勞務(wù)合同糾紛、道路交通事故損壞賠償糾紛、未涉及刑事案件的生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛這些傳統(tǒng)類(lèi)型的案件，因進(jìn)入訴訟程序后調(diào)解始終貫穿其中，已經(jīng)有很好的調(diào)解意識(shí)基礎(chǔ)，在將其列入訴前調(diào)解機(jī)制后，當(dāng)事人易于接受，調(diào)解員容易開(kāi)展工作，可以說(shuō)，傳統(tǒng)類(lèi)型案件仍會(huì)是調(diào)解前置的重點(diǎn)。尤其是家事糾紛案件，雙方的矛盾往往比較尖銳，而這急遽的沖突卻來(lái)源于血緣關(guān)系。在解決這類(lèi)矛盾時(shí)應(yīng)采用使雙方對(duì)抗較少的方式。我國(guó)民事司法領(lǐng)域進(jìn)行的一系列改革是從職權(quán)主義向當(dāng)事人主義過(guò)渡，在改革的過(guò)程中忽略了家事糾紛與一般財(cái)產(chǎn)糾紛的區(qū)別，完全按照當(dāng)事人主義訴訟模式制定了同樣的程序與規(guī)則，使得家事糾紛的當(dāng)事人在法庭上的對(duì)抗情緒增強(qiáng)。而家事糾紛調(diào)解前置的作用體現(xiàn)在以非對(duì)抗的方式解決糾紛，能夠彌補(bǔ)訴訟程序忽視心理疏導(dǎo)、情感修復(fù)不足的缺點(diǎn)，有助于恢復(fù)社會(huì)關(guān)系，預(yù)防家事糾紛演變?yōu)樾淌掳讣?/p>

三、社會(huì)化多元調(diào)解前置機(jī)制的基本路徑

整合社會(huì)各方調(diào)解資源，建立全方位、多層次的社會(huì)化多元大調(diào)解體系并健全訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，需要地方黨委牽頭、領(lǐng)導(dǎo)、通過(guò)政府組織建立。政府、法院、司法局應(yīng)當(dāng)密切與各社會(huì)組織的溝通聯(lián)系，推動(dòng)調(diào)解前置平臺(tái)的建立，可從以下各方面開(kāi)展工作：

（一）政府在財(cái)政預(yù)算中應(yīng)預(yù)留調(diào)解經(jīng)費(fèi)，制定調(diào)解津貼的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)調(diào)解案件類(lèi)型進(jìn)行疑難復(fù)雜、簡(jiǎn)單快速、成功、未成功的區(qū)分，在經(jīng)費(fèi)的計(jì)算上突出難易有別；筆者建議疑難復(fù)雜、人數(shù)眾多、社會(huì)影響大的案件，調(diào)解一件津貼為800元-1500元，調(diào)解成功的再增加500元，簡(jiǎn)易糾紛調(diào)解一件津貼為200元-400元，調(diào)解成功的再增加200元，在此基礎(chǔ)上，人民法院對(duì)協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的，每件加100元；

（二）在司法局成立多元調(diào)解前置辦公室，由司法局工作人員擔(dān)任負(fù)責(zé)人，連同法院訴訟服務(wù)中心工作人員、政府法制辦工作人員擬定出申請(qǐng)調(diào)解書(shū)、調(diào)解告知書(shū)、模板式調(diào)解筆錄、調(diào)解協(xié)議、終止調(diào)解書(shū)、卷宗裝訂順序、卷宗歸檔管理辦法，由各調(diào)解委員會(huì)統(tǒng)一適用。各調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的案件必須形成卷宗，報(bào)該辦公室存檔，辦公室對(duì)案件進(jìn)行核實(shí)后，依照政府制定的津貼對(duì)照案件情況，核算津貼后報(bào)政府財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)審核后發(fā)放津貼；

（三）根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》的規(guī)定，村級(jí)人民調(diào)解員來(lái)源于村民，由村民會(huì)議推選出本村德高望重、公道正派、善于聯(lián)系群眾，具備一定法律知識(shí)的村民擔(dān)任人民調(diào)解員，但隨著農(nóng)村大量村民外出務(wù)工，農(nóng)村人員結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的情況下，現(xiàn)任的調(diào)解員多是退休的村干部、老黨員，這一類(lèi)人的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富，但精力、腦力已逐步減退，急需年富力強(qiáng)的中青年補(bǔ)充到調(diào)解員隊(duì)伍中。但調(diào)解員無(wú)固定收入，很難吸引人才。且村民大會(huì)的召開(kāi)并非易事，對(duì)人民調(diào)解員的推選和補(bǔ)選急需出臺(tái)明確的辦法。筆者建議在人口達(dá)到一定規(guī)模的村居根據(jù)人口數(shù)量設(shè)置相應(yīng)的專(zhuān)職村（居）級(jí)人民調(diào)解員職位，配備辦公室、桌椅、電腦、打印復(fù)印設(shè)備、車(chē)輛，由鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政配備基本薪酬?；鶎尤嗣穹ㄔ簯?yīng)定期為調(diào)解員進(jìn)行法律知識(shí)、寫(xiě)作知識(shí)的指導(dǎo)培訓(xùn)，在培訓(xùn)時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)相鄰關(guān)系、土地承包、勞動(dòng)合同、侵權(quán)責(zé)任、建筑施工方面法律知識(shí)及處理方式的講解；

（四）指導(dǎo)各街道、居委會(huì)、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)建立運(yùn)作有序的人民調(diào)解委員會(huì)，形成從村到鎮(zhèn)到縣市調(diào)解組織的縱向覆蓋；

（五）積極與人力資源和社會(huì)保障局、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、工商局、衛(wèi)生局、安監(jiān)局、交警支隊(duì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等單位建立密切的工作聯(lián)系，指導(dǎo)其建立行業(yè)調(diào)解委員會(huì)，形成調(diào)解組織的橫向聯(lián)合；

（六）法院、司法局在每個(gè)自然村（居）聘請(qǐng)德高萬(wàn)眾的村民作為訴訟聯(lián)絡(luò)員，訴訟聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)了解本村的矛盾，排查各類(lèi)隱患、協(xié)助法院送達(dá)文書(shū)、協(xié)助法庭、司法所處理糾紛。在村民發(fā)生矛盾后引導(dǎo)其到村鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，訴訟聯(lián)絡(luò)員參與調(diào)解的，調(diào)解委員會(huì)應(yīng)形成臺(tái)賬，報(bào)多元調(diào)解前置辦公室，法院及司法局根據(jù)案件難易程度，對(duì)調(diào)解員給予每件100元-300元的補(bǔ)貼，該經(jīng)費(fèi)由法院、司法局各承擔(dān)一半。

四、調(diào)解前置是基層社會(huì)治理的有效方式

多方參與的調(diào)解前置機(jī)制使得社會(huì)治理的主體不再限于政府，解紛主體不再限于法院。訴前調(diào)解組織天然的群眾性，切合了社會(huì)管理創(chuàng)新中自我管理、自我服務(wù)的思想。訴前調(diào)解機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作也并非一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠操作，在解決糾紛、排查矛盾的過(guò)程中往往需要司法局、信訪部門(mén)、法院、檢察院、公安局廣泛參與，才能形成化解矛盾的合力。調(diào)解采用的勸說(shuō)、感化、教育、引導(dǎo)等相對(duì)溫和的方式，讓當(dāng)事人平等協(xié)商，消除對(duì)立、緩和矛盾，避免了行政行為所帶來(lái)的抵觸情緒。雖然訴前調(diào)解不是萬(wàn)能的，但較之訴訟程序有著自愿、便捷、不僵化社會(huì)關(guān)系的優(yōu)點(diǎn)，較之行政行為有著迅速、靈活、平等的優(yōu)點(diǎn)。各調(diào)解組織在實(shí)現(xiàn)調(diào)解職能的過(guò)程中，能有針對(duì)性的對(duì)各種矛盾糾紛進(jìn)行預(yù)防、調(diào)處、把矛盾解決在爆發(fā)前，避免糾紛擴(kuò)大，能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理所要達(dá)到的效果。

[參考文獻(xiàn)]

[1]沈恒斌著.多元化糾紛解決機(jī)制原理與實(shí)務(wù).廈門(mén)大學(xué)出版社，2005.

[2]范愉著.非訴訟糾紛解決機(jī)制.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000.

（作者單位：福泉市人民法院，貴州 福泉 550500）