我國民事訴前調(diào)解制度的末路與新生

李亞楠

（北京師范大學(xué)，北京 100875）

我國民事訴前調(diào)解制度的末路與新生

李亞楠

（北京師范大學(xué)，北京 100875）

隨著人們通過法律手段維護自身利益的意識逐步增強，以及法院受理的案件越發(fā)復(fù)雜、疑難，法院的審判壓力越來越大。尤其是在我國在實行立案登記制后，民事案件的立案量大幅度增加。我國現(xiàn)有的訴前調(diào)解模式雖然曾經(jīng)起到過減少立案量、減輕審判壓力的作用，但在立案登記制的要求下已受到嚴(yán)重沖擊，亟需重新定位、構(gòu)建，才能煥發(fā)新的活力。

民事訴訟；訴前調(diào)解；立案登記制；完善建議

引言

法學(xué)理論界一直對訴前調(diào)解存有不少質(zhì)疑的聲音，范愉教授認為訴前調(diào)解制度體現(xiàn)了司法社會化的理念轉(zhuǎn)變，但容易使法院受到回避司法和超越自身功能、權(quán)限的指責(zé)［1］；傅郁林教授認為訴前調(diào)解制度可能導(dǎo)致公民的訴權(quán)被剝奪以及司法權(quán)的越位［2］； 趙鋼教授更是尖銳地指責(zé)訴前調(diào)解制度不是真正的“能動司法”，法院不管是在職責(zé)角度還是在利益層面都缺乏積極推行訴前調(diào)解制度的理由。［3］與此同時，當(dāng)事人和律師們也有對訴前調(diào)解造成了“立案難”的抱怨。但訴前調(diào)解制度確實為減少立案量、減輕審判壓力、化解矛盾糾紛作出過重大貢獻。2015年，法院的立案審查制改革為立案登記制，立案量的激增亟需訴前調(diào)解制度發(fā)揮訴前化解糾紛的功能，減少審判壓力。但現(xiàn)有的訴前調(diào)解模式已不能滿足現(xiàn)實需要，我國的訴前調(diào)解制度如何走出末路走向新生成為一項值得研究的話題。

一、我國民事訴前調(diào)解制度面臨的困境

（一）遭遇正當(dāng)性的質(zhì)疑

訴前調(diào)解是案件在正式立案前進行的調(diào)解，此時民事訴訟法律關(guān)系尚未形成，在理論上說，受訴法院還沒有獲得對案件的管轄權(quán)?！爸贫然蛞?guī)則的正當(dāng)性應(yīng)該是建立在合法性與合理性二者疊加的基礎(chǔ)之上。”［4］雖然修改后的民事訴訟法在形式上賦予了訴前調(diào)解的合法性，但其合理性仍存疑問，其正當(dāng)性問題仍然沒有解決。根據(jù)“無原告即無法院”的基本訴訟原理，法院如果要開始實施具有司法職能性質(zhì)的調(diào)解行為，必須在完成立案受理程序之后。法院憑什么可以在立案前進行調(diào)解，其合理性在理論上無法自圓其說。其他國家相關(guān)類似制度，如日本的民事調(diào)停制度，將啟動權(quán)交給了當(dāng)事人。當(dāng)事人向法院提出申請的，法院才進行調(diào)停。此種制度設(shè)計正當(dāng)合理，符合民事訴訟法原理。又如我國臺灣地區(qū)的法律給必須進行訴前調(diào)解的案件劃定了一個特定范圍，在該特定范圍內(nèi)的案件于起訴前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)法院調(diào)解；在特定范圍外，調(diào)解依當(dāng)事人申請進行。也就是說，以當(dāng)事人申請為主，強制為輔。反觀我國的訴前調(diào)解制度，法院實際掌握著主動權(quán)，法院如此積極地推行訴前調(diào)解缺乏職權(quán)正當(dāng)性。正因為這一點，我國的訴前調(diào)解實踐自實施以來就始終站在理論上的風(fēng)口浪尖。

（二）容易淪為人為控制立案節(jié)奏的工具

自2000年來，我國法院就開始面臨巨大的審判壓力。以朝陽法院為例，2012年其收案量就突破6萬件，到2014年收案量竟突破7萬件，而審判人員的數(shù)量受人員編制的限制，無法解決案多人少的狀況，法院的審判壓力可想而知。此外，法院考慮到政治上的維穩(wěn)壓力，也會想盡辦法讓一些潛在的容易激發(fā)社會矛盾的敏感類糾紛在訴訟前化解掉，以免糾紛進入訴訟程序引起輿論關(guān)注，造成社會上的不良影響。再加上一些疑難案件如法律政策規(guī)定不明確、涉及制度層面的問題，像涉及小產(chǎn)權(quán)房問題的案件目前就不太適宜由法院處理。這些案件一旦進入訴訟程序?qū)⑹菍γ袷聦徟泄ぷ鳂O大的挑戰(zhàn)，法院更希望通過訴前調(diào)解的形式把這些案件糾紛化解掉。

從實踐來看，法院始終站在主動引導(dǎo)、勸說的立場上向當(dāng)事人“推銷”訴前調(diào)解，其“引導(dǎo)”、“勸說”的力度到底如何沒有尺度可衡量，在時間上也沒有限制。如果當(dāng)事人表示堅持起訴，不愿意進行訴前調(diào)解，是否會受到法官再進一步的勸說呢？事實上，訴前調(diào)解很容易被用來迫使當(dāng)事人進行調(diào)解而不走訴訟程序的一道屏障。訴前調(diào)解實踐雖然有立竿見影的效果，但也容易滋生“立案難”的負面效應(yīng)。

（三）立案登記制下遭受重創(chuàng)

2014年，法院將立案審查制改革為立案登記制，要求做到有案必立、有訴必理，切實保障當(dāng)事人訴權(quán)。2015年，《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》頒布實施，明確了立案登記制的具體要求。根據(jù)該規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)一律接收訴狀并出具書面憑證、注明收到日期。對符合起訴條件的案件，應(yīng)當(dāng)場登記立案；不符合起訴條件的案件，應(yīng)一次性書面告知當(dāng)事人在指定期限內(nèi)補正。若當(dāng)場不能判定是否符合起訴條件，應(yīng)在收到起訴狀之日起7日內(nèi)決定是否立案；若7日內(nèi)仍不能判定應(yīng)先行立案。如此以來，訴前調(diào)解原有模式就沒有發(fā)揮的時間。只要起訴符合法律規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)當(dāng)場立案，沒有暫不立案的情況。法官頂多對不符合起訴條件的案件告知當(dāng)事人限期補正，同時釋明其訴前調(diào)解的優(yōu)勢，至于是選擇補正還是選擇訴前調(diào)解就完全取決于當(dāng)事人了。對于不能判定是否符合起訴條件的案件，法官最多也只有7天的時間來促成雙方達成合意，而這類案件只是極少數(shù)案件。這就是為什么目前訴前調(diào)解制度不再有昨日風(fēng)采的最直接原因。

二、我國民事訴前調(diào)解制度的缺陷

（一）具體操作缺乏法律統(tǒng)一規(guī)定

我國目前立法上有關(guān)訴前調(diào)解制度的規(guī)定非常簡陋、模糊，僅有“先行調(diào)解”的規(guī)定和少數(shù)幾個司法解釋，其具體適用范圍和運作程序都無從遵照。這也導(dǎo)致各地法院在實踐上的具體操作各不相同，訴前調(diào)解缺乏統(tǒng)一的運作模式。例如，在適用范圍上，有些法院只排除法律明確規(guī)定不能進行調(diào)解的案件；有些法院只調(diào)解其列舉的類型化案件；有些法院對特定類型案件適用專門的訴前調(diào)解機制，對普通類型案件適用一般的訴前調(diào)解機制。在訴前調(diào)解的方式提供和選擇上，有些法院把主動權(quán)掌握在自己手中，主要由立案庭或者審判庭法官進行訴前調(diào)解，只對個別類型案件采取委托社會組織調(diào)解或者法院與社會組織聯(lián)合調(diào)解的方式；有些法院同時提供多種調(diào)解方式，不區(qū)分案件類型，在向當(dāng)事人作出釋明提示后由當(dāng)事人進行自愿選擇，根據(jù)當(dāng)事人的選擇再啟動相應(yīng)的調(diào)解程序。［5］即便是在同一法院，由于法律缺乏相關(guān)規(guī)定，法院也可以隨時視情況調(diào)整訴前調(diào)解的適用范圍、調(diào)解流程等。

（二）強制性訴前調(diào)解缺失

我國的訴前調(diào)解以當(dāng)事人同意為前提，許多類型的案件適宜調(diào)解，卻因各種因素導(dǎo)致了當(dāng)事人對訴前調(diào)解的拒絕，錯失了訴前調(diào)解的良機。在我國臺灣地區(qū)，有12類案件在訴訟前必須經(jīng)過調(diào)解。這些案件是以簡易程序事件和人事訴訟程序事件為標(biāo)準(zhǔn)，按案件性質(zhì)、當(dāng)事人之間的關(guān)系、居住環(huán)境及爭議金額等因素劃定的范圍，主要為與不動產(chǎn)相關(guān)的各種糾紛，如地上役權(quán)糾紛、建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛、不動產(chǎn)租賃糾紛等；道路交通事故糾紛；醫(yī)療糾紛；雇用契約糾紛；合伙關(guān)系糾紛；親屬間發(fā)生的糾紛；離婚案件；收養(yǎng)關(guān)系糾紛；標(biāo)的額較少的糾紛等。［6］這些類型的案件是根據(jù)多年實踐經(jīng)驗總結(jié)的較為容易調(diào)解成功的案件，把這些類型案件強制性地放在訴訟前進行調(diào)解，有利于糾紛的快速解決，更便利更經(jīng)濟，也有利于當(dāng)事人之間的關(guān)系緩和，維持和諧關(guān)系。因此，對這些類型的案件設(shè)置強制性的訴前調(diào)解非常必要，這一點值得我國大陸地區(qū)借鑒和參考。

3. 與訴訟的銜接機制不足

我國現(xiàn)行民事訴訟法僅規(guī)定了對起訴的兩種處理結(jié)果，即在7日內(nèi)立案或者在7日內(nèi)裁定不予受理。根據(jù)這一規(guī)定，選擇訴前調(diào)解的案件沒有相應(yīng)的暫不予以立案的裁定，在這7日審查期內(nèi)就像是浮在空中一樣懸著。并且，根據(jù)這一規(guī)定，案件只能在7日內(nèi)調(diào)解結(jié)束，否則法院就只能出具立案通知書或者不予受理通知書了。但是，根據(jù)以往的經(jīng)驗，一般的訴前調(diào)解大概需要15日，7日時間太短，不容易促成當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議。若訴前調(diào)解進行7日后，雙方當(dāng)事人未達成合意，仍有繼續(xù)協(xié)商、調(diào)解的意愿，現(xiàn)行的法律規(guī)定也沒有提供相應(yīng)的方式方法，當(dāng)事人只能撤回起訴，自行協(xié)商，這顯然不合理，也不經(jīng)濟。

此外，我國各地法院對訴前調(diào)解協(xié)議的司法確認普遍采取立案后由審判庭按庭前調(diào)解程序依法出具調(diào)解書的方式。也就是說，訴前調(diào)解協(xié)議只具有民事合同效力，缺乏強制執(zhí)行力，必須通過訴訟程序?qū)⑵渥兩頌橥徴{(diào)解協(xié)議。這無疑使訴前調(diào)解的快捷、便利性大打了折扣。

三、完善我國訴前調(diào)解制度的建議

（一）訴前調(diào)解的主動權(quán)應(yīng)回歸于當(dāng)事人

我國目前的訴前調(diào)解模式仍是法院掌握主動權(quán)，因而飽受合法性和合理性的質(zhì)疑。綜觀其他國家和地區(qū)類似制度，如日本和我國臺灣地區(qū)，均是以當(dāng)事人主動向法院提起申請的方式為主，這才符合民事訴訟法“無原告即無法院”的基本原理。我國的訴前調(diào)解制度應(yīng)將主動權(quán)回歸給當(dāng)事人。大力發(fā)展供當(dāng)事人自主選擇的訴前ADR模式，不僅克服了合法性和合理性的質(zhì)疑，也真正地把訴權(quán)和處分權(quán)交給當(dāng)事人，減輕了法院負擔(dān)。筆者認為，訴前調(diào)解不應(yīng)該只是由立案法官釋明指導(dǎo)當(dāng)事人來選擇，更應(yīng)當(dāng)在法院設(shè)置獨立于訴訟的ADR訴前調(diào)解模式，回歸訴前調(diào)解作為ADR機制的本質(zhì)，將訴前調(diào)解主動權(quán)回歸給當(dāng)事人，如法院可在立案大廳設(shè)立專門的訴前調(diào)解申請窗口，雙方當(dāng)事人可根據(jù)合意到該窗口申請訴前調(diào)解。

（二）立法確立訴前調(diào)解的規(guī)則

我國目前關(guān)于訴前調(diào)解制度的規(guī)定相當(dāng)簡陋，各地法院的實踐操作各異且不穩(wěn)定，要建立實施訴前調(diào)解制度的長效和統(tǒng)一機制必須把訴前調(diào)解制度立法化，用法律詳細規(guī)定訴前調(diào)解制度的運作規(guī)則，這樣才能杜絕各地法院訴前調(diào)解制度的不規(guī)范做法，穩(wěn)定實施訴前調(diào)解制度，提高訴前調(diào)解制度在當(dāng)事人心目中的權(quán)威性。具體來說，訴前調(diào)解的程序規(guī)則有以下幾方面需要立法予以明確：

1.訴前調(diào)解的啟動

目前我國的訴前調(diào)解模式將訴前調(diào)解處于一個即將立案卻尚未立案的尷尬地位，容易被立案法官利用行拖延立案之實。筆者認為，應(yīng)明確訴前調(diào)解的啟動規(guī)則，如果案件是由立案法官啟動的，就應(yīng)當(dāng)由立案法官作出暫不予以立案的裁定，明確案件進入訴前調(diào)解階段。如果當(dāng)事人到法院訴前調(diào)解窗口直接申請訴前調(diào)解，接待法官應(yīng)出具糾紛進入訴前調(diào)解的憑證，記載該糾紛的訴前調(diào)解案卷號等內(nèi)容。

2.訴前調(diào)解的期限

訴前調(diào)解的期限非常重要。如果訴前調(diào)解的期限不明確、不確定或者可任意延長，訴前調(diào)解就極易成為剝奪當(dāng)事人訴權(quán)的工具。目前我國各地區(qū)法院對訴前調(diào)解期限的規(guī)定各不相同，都是內(nèi)部規(guī)定，除規(guī)定一般情況下訴前調(diào)解的期限外，還規(guī)定了在特殊情況下可對訴前調(diào)解期限延長。而所謂的“特殊情況”到底指哪些特殊情況，無從得知，其實也就是法院說了算。筆者認為，應(yīng)當(dāng)立法明確規(guī)定訴前調(diào)解的期限以及可延長訴前調(diào)解期限的條件，以此保障當(dāng)事人的合法權(quán)益?？煽紤]將訴前調(diào)解的期限規(guī)定為7日，7日后調(diào)解未果法院可根據(jù)雙方當(dāng)事人的意愿延長至15日，15日后雙方仍愿意繼續(xù)調(diào)解的，應(yīng)主動提出延長調(diào)解期限的申請。這樣既考慮到了與我國現(xiàn)行民事訴訟法的銜接，也考慮到了調(diào)解的現(xiàn)實需要，還顧全了當(dāng)事人的自由處分權(quán)。

3.調(diào)解人員的選任

目前負責(zé)進行訴前調(diào)解的人員比較雜，大致包括立案庭的法官、法院退休法官以及人民陪審員和特邀調(diào)解員等。這些調(diào)解人員如何選任及如何被指定為訴前調(diào)解人員不明確。事實上，法院完全可以制定訴前調(diào)解的工作人員名單供當(dāng)事人選擇。案件如進行訴前調(diào)解，雙方當(dāng)事人可以從名單中挑選出一名或三名調(diào)解人員主持調(diào)解糾紛，雙方當(dāng)事人在三日內(nèi)無法確定人選的，法院可代為指定。［7］

4.費用收取

我國各地法院一般都不針對訴前調(diào)解收取費用，只是在調(diào)解成功后當(dāng)事人向法院申請確認訴前調(diào)解協(xié)議效力時減半收取案件受理費。筆者認為，在立法確立了訴前調(diào)解協(xié)議直接具有強制執(zhí)行力之時，也應(yīng)規(guī)定訴前調(diào)解的費用收取。訴前調(diào)解耗費了一定的司法資源，應(yīng)當(dāng)收取必要的費用，但是收取的費用也不宜過高，以免影響當(dāng)事人的積極性。從目前來看，保持按訴訟費減半收取較為合適。

（三）設(shè)立強制性訴前調(diào)解

在司法實踐中，當(dāng)事人愿意接受訴前調(diào)解的比例并不高。據(jù)朝陽法院2007年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，僅20.2%的案件當(dāng)事人同意接受訴前調(diào)解。［8］從朝陽法院歷年工作報告的數(shù)據(jù)來看，訴前調(diào)解的比例也每年也基本維持在20%左右。這樣的適用比率對于激增的案件數(shù)量來說是不夠的。強制性的訴前調(diào)解能夠有效過濾可化解糾紛，大大減少立案量，減輕審判壓力。如在德國，經(jīng)強制性訴前調(diào)解的案件只有一半最后進入了訴訟程序。即便是調(diào)解失敗，當(dāng)事人大多也不會立即起訴。［9］可見，設(shè)立強制性訴前調(diào)解非常有必要。

1.將簡易程序案件納入強制性訴前調(diào)解范圍

在我國，婚姻家庭糾紛和繼承糾紛、勞務(wù)合同糾紛、交通事故和工傷事故引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的損害賠償糾紛、宅基地和相鄰關(guān)系糾紛、合伙協(xié)議糾紛以及訴訟標(biāo)的額較小的糾紛等6類民事案件是調(diào)解前置案件。這些案件由于其性質(zhì)的特殊性適宜調(diào)解，也容易調(diào)解成功。事實上，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?，大多?shù)最終以調(diào)解方式結(jié)案，調(diào)解結(jié)案率高是我國民事訴訟簡易程序的一大特點。［10］因此，將適用簡易程序?qū)徖淼陌讣{入強制性訴前調(diào)解范圍具有合理性，大多數(shù)簡易程序案件能夠通過訴前調(diào)解化解掉，減輕審判人員的審判壓力。

2.增加必要的強制性措施

對于被納入強制性訴前調(diào)解范圍的案件，可增加必要的強制性措施，如強制雙方當(dāng)事人必須到場，否則將面臨處罰等不良后果，這樣能切實保證訴前調(diào)解高效運行。如臺灣民事訴訟法第408 條和第409規(guī)定法官在必要時，可以命令當(dāng)事人或法定代理人本人于調(diào)解期日到場；調(diào)解員認為必要時，也可以報請法官命令當(dāng)事人或法定代理人本人如期到場。如果當(dāng)事人或法定代理人無正當(dāng)理由不在調(diào)解期日到場，即便其委托代理人到場了，法院也可以裁定處三千元以下新臺幣罰款。［11］在美國的審前程序中也有類似的強制性措施，如在洛克哈特訴佩特（Lockhart v. Patel）的醫(yī)療事故一案中，法院指示被告律師出席11月3日舉行的和解會議，并要求被告保險公司總部的代表同來參加。法院明確、正式地告知被告律師保險公司總部不要派無和解權(quán)力的代表來協(xié)商。但當(dāng)天，保險公司雖對法院的指示沒有誤解，卻仍然只派來了公司地方辦事處的一名調(diào)停員，于是，法院作出口頭裁決并隨即發(fā)布了書面命令，取消被告的訴答狀，宣布對其缺席判決，并于12月12日審理是否應(yīng)對保險公司處以藐視法庭罪的問題。保險公司在這一系列的措施下立即向法院作出書面的正式道歉，并與原告達成了和解。［12］可見，強制性措施能促使訴前調(diào)解制度高效實施，而不是形式上的“走過場”。

（四）加強與訴訟的銜接機制

合理的訴調(diào)對接一方面能夠減少法院重復(fù)的無意義操作、減輕法院工作量，另一方面也能真正地方便當(dāng)事人、減輕當(dāng)事人訴累，從而激勵當(dāng)事人自主選擇訴前調(diào)解制度。

1.建立訴前調(diào)解與速裁機制的對接

當(dāng)事人在選擇訴前調(diào)解制度時通常會擔(dān)心調(diào)解不成浪費時間，耽誤了訴訟。建立訴前調(diào)解與速裁機制的對接，對未若能調(diào)解成功轉(zhuǎn)入訴訟程序的案件免去立案、送達等環(huán)節(jié)，加快審理，有效縮短結(jié)案時間，當(dāng)事人的顧慮就得以打消了。例如，在實踐中，有的法院對于訴前調(diào)解未能調(diào)解成功的案件啟動速裁程序作出裁判，時間最長不超過20日。［13］這樣既節(jié)省了司法資源也能激勵當(dāng)事人選擇訴前調(diào)解。

2.直接賦予訴前調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力

訴前調(diào)解協(xié)議目前在我國只具有民事合同效力，不具有強制執(zhí)行力。若要申請司法確認，只能通過訴訟程序在案件立案后由審判法官作出庭前調(diào)解協(xié)議書。直接規(guī)定訴前調(diào)解協(xié)議具有與確定判決相同的效力不僅更經(jīng)濟更便捷，還增加了訴前調(diào)解的權(quán)威性，可以激勵當(dāng)事人選擇這種更便捷的糾紛解決方式。

結(jié)語

訴前調(diào)解制度在我國已經(jīng)歷過浮沉興衰。在我國推進法治社會，切實保障公民訴權(quán)的大背景下，立案登記制的實施給原有訴前調(diào)解模式很大的打擊。訴前調(diào)解作為訴訟外糾紛解決方式之一，能夠?qū)⒂H民隨意的人民調(diào)解與權(quán)威嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑V訟司法有機結(jié)合起來，減輕法院負擔(dān)，便利當(dāng)事人，具有廣闊的發(fā)展前景。我國立法機構(gòu)應(yīng)盡快完善立法，確定訴前調(diào)解的運行規(guī)則，緊跟時代發(fā)展需要及司法體制改革要求，以服務(wù)當(dāng)事人為宗旨，不斷地思索和完善訴前調(diào)解制度，這樣才能讓訴前調(diào)解制度更公正、更高效、更權(quán)威，從而發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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［3］趙鋼.“能動司法”之正確理解與科學(xué)踐行——以民事司法為視角的解析［J］.法學(xué)評論，2011（2）.

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［5］方潔.社會矛盾化解視野下對訴前調(diào)解的實踐與制度性探析［EB/OL］.北京市高級人民法院網(wǎng)站（內(nèi)網(wǎng)），2012-06-15.

［6］張榕.臺灣訴前調(diào)解制度分析［J］.臺灣研究，2006（1）.

［7］［11］高翔.法院附設(shè)訴前調(diào)解之制度構(gòu)建［J］.福建警察學(xué)院學(xué)報，2008（6）.

［8］北京市朝陽區(qū)人民法院.關(guān)于開展訴前和解工作的調(diào)研報告［EB/OL］. http://cyqfy.chinacourt.org/public/detail. php？id=261，2008-08-27.

［9］王福華.論訴前強制調(diào)解［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（2）.

［10］徐勝萍.民事簡易程序研究［M］.北京:中國書籍出版社，2005：125.

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D923

A

1672-0385（2016）04-0095-05

2016-04-09

李亞楠，女，在讀碩士研究生，主要研究方向為民事訴訟法。