中小企業(yè)集合債券牽頭人機(jī)制研究

陳怡西

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510420)

中小企業(yè)集合債券牽頭人機(jī)制研究

陳怡西

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510420)

牽頭人機(jī)制是組織發(fā)行中小企業(yè)集合債券的首要環(huán)節(jié)，亦是政府扶持中小企業(yè)發(fā)展的重要舉措。通過論證宏觀調(diào)控的效果、中小企業(yè)的需求與認(rèn)同以及市場(chǎng)自發(fā)組織的缺陷，可以得出牽頭人機(jī)制的存在和運(yùn)行具有正當(dāng)性。但是，由于法律規(guī)范較為滯后，中小企業(yè)集合債券牽頭人機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中仍然存在許多問題，有必要從明確牽頭人職責(zé)、建立調(diào)查宣傳和考核機(jī)制、完善篩選機(jī)制以及建立民主參與機(jī)制等幾個(gè)方面予以完善。

中小企業(yè)集合債券; 牽頭人機(jī)制; 法律制度

中小企業(yè)集合債券是中小企業(yè)融資模式的一次創(chuàng)新和突破，被譽(yù)為解決中小企業(yè)融資難的“及時(shí)雨”，因而頗受各地政府關(guān)注和推動(dòng)。中小企業(yè)集合債券是政府通過運(yùn)用資源的主導(dǎo)配置權(quán)，集中權(quán)力為中小企業(yè)解決融資難的金融創(chuàng)新工具，地方政府及其職能部門便理所當(dāng)然地成為這一權(quán)力的配置者和具體工作的實(shí)施者，并被賦予了中小企業(yè)集合債券“牽頭人”的名號(hào)。①

《深圳市中小企業(yè)集合債券組織發(fā)行實(shí)施細(xì)則》便明確規(guī)定：中小企業(yè)集合債券采取“政府牽頭、企業(yè)自愿、集合發(fā)行、分別負(fù)債、統(tǒng)一擔(dān)保、統(tǒng)一組織、市場(chǎng)運(yùn)作”的模式，報(bào)經(jīng)國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)后公開發(fā)行。中小企業(yè)集合債券一般以牽頭人行政區(qū)劃命名，例如：2007年深圳市中小企業(yè)集合債券、2011年河南省中小企業(yè)集合債券、2012年石家莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)中小企業(yè)集合債券等,此種做法不僅彰顯了牽頭人的重要作用，也體現(xiàn)了以政府信用為擔(dān)保是中小企業(yè)集合債券成功發(fā)行的先決條件(明宇，2013)。牽頭人負(fù)責(zé)、企業(yè)自愿參與以及成員的本地化組合形成了中小企業(yè)集合債券內(nèi)部組織網(wǎng)絡(luò)，既有組織控制體系的保證，又有柔性化的靈活，兼顧了地域管理上的便利，使得中小企業(yè)融資機(jī)制從“無序競(jìng)爭(zhēng)”走向“有序組織”，從“個(gè)體行為”走向“集體協(xié)作”(林洲鈺、林漢川，2009)。牽頭人機(jī)制的本質(zhì)是政府干預(yù)中小企業(yè)融資問題。其視角并不是將中小企業(yè)作為一般市場(chǎng)主體而發(fā)生的私法問題，而是將中小企業(yè)作為競(jìng)爭(zhēng)中的弱者和一般而言不善從“規(guī)矩”者，由政府經(jīng)濟(jì)管理部門對(duì)其進(jìn)行扶持、引導(dǎo)和規(guī)范的問題(史際春、王先林，2000)。

牽頭人機(jī)制產(chǎn)生了以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：一是效率性。由最了解中小企業(yè)需要的中小企業(yè)管理部門作為牽頭人，可以充分發(fā)揮調(diào)研、監(jiān)測(cè)、宣傳和反饋?zhàn)饔茫鶕?jù)中小企業(yè)需要及時(shí)調(diào)整方案，提高中小企業(yè)集合債券的組織和發(fā)行效率。二是鼓勵(lì)性。在牽頭人組織下，信用增級(jí)一般由政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)負(fù)本息全額不可撤銷連帶責(zé)任保證，具有公益性質(zhì)，部分地方政府甚至采取政府風(fēng)險(xiǎn)緩釋基金、債券貼息等方式保障債券順利發(fā)行(吳群，2010)。三是引導(dǎo)性。牽頭人在制定篩選標(biāo)準(zhǔn)以及開展篩選的過程中，可以使更多的資金向高新技術(shù)、綠色產(chǎn)業(yè)等具有可持續(xù)發(fā)展的中小企業(yè)流動(dòng)，以防止經(jīng)濟(jì)資源過度集中，避免資金流向高成本、勞動(dòng)密集型中小企業(yè)，從而發(fā)揮對(duì)中小企業(yè)的引導(dǎo)、示范效應(yīng)(張軍、林俊華，2010)。

一、中小企業(yè)集合債券牽頭人機(jī)制的正當(dāng)性

在資源配置方面，市場(chǎng)和政府應(yīng)各盡所能，以確保國(guó)家在經(jīng)濟(jì)治理中“辯證施治”，既充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的重要作用，又要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，實(shí)施有效的治理和動(dòng)態(tài)的調(diào)整(張守文，2014:63)。因此，讓政府而不是市場(chǎng)本身承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)發(fā)行中小企業(yè)集合債券責(zé)任的正當(dāng)性在于：市場(chǎng)存在一定程度的缺陷而無法自行承擔(dān)責(zé)任，或者說市場(chǎng)的組織協(xié)調(diào)存在著低效，而政府干預(yù)能夠?qū)κ袌?chǎng)進(jìn)行制度替代并使市場(chǎng)效率得以提升。

(一)牽頭人機(jī)制的正當(dāng)性源于對(duì)市場(chǎng)失靈的適度干預(yù)

首先，中小企業(yè)集合債券并非市場(chǎng)自發(fā)形成，而是強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。由于我國(guó)債券市場(chǎng)結(jié)構(gòu)仍然存在較大缺陷，形成了大型企業(yè)對(duì)債券資源的壟斷，抑制了中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)；而國(guó)家對(duì)利率上限的約束，使得價(jià)格機(jī)制無法充分發(fā)揮其配置資源的功能，進(jìn)一步剝奪了中小企業(yè)享受資源利益。此種情況下，盡管制度變遷的動(dòng)力已經(jīng)存在，但是如果由市場(chǎng)自發(fā)創(chuàng)設(shè)為中小企業(yè)利益服務(wù)的債券形式，便需要跨越法律限制和路徑依賴的鴻溝，必然存在著昂貴的制度成本。此外，中小企業(yè)集合債券的組織形式?jīng)Q定了，需要有多個(gè)中小企業(yè)的集體行動(dòng)才能引致獲利機(jī)會(huì)，而外部性的存在使得集體行動(dòng)很難達(dá)成一致。政府的強(qiáng)制性制度變遷比市場(chǎng)的誘發(fā)性制度變遷更有效率，并解決了制度變遷巨大的時(shí)間成本、“搭便車”以及初級(jí)行為主體一致性同意的難題，使新的制度得以有效供給。

其次，中小企業(yè)有限理性的存在，使?fàn)款^人機(jī)制具有持續(xù)存在的必要。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”的理性假定只是一種理想狀態(tài)，對(duì)于正處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的中小企業(yè)而言，受管理經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)儲(chǔ)備和傳統(tǒng)習(xí)俗等多方面的影響，其市場(chǎng)理性的培養(yǎng)將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。而在政府支持中小企業(yè)集合債券發(fā)行的過程中，政府不僅會(huì)主動(dòng)召開信息發(fā)布會(huì)和發(fā)行說明會(huì)，為中小企業(yè)解答中小企業(yè)集合債券的發(fā)行流程和融資優(yōu)勢(shì)，而且會(huì)針對(duì)中小企業(yè)的募集資金使用情況和增效情況進(jìn)行跟蹤調(diào)研，協(xié)助其理性投資，還會(huì)根據(jù)中小企業(yè)后續(xù)融資的需求情況為其提供配套融資服務(wù)，以及對(duì)有意向上市的中小企業(yè)進(jìn)行上市輔導(dǎo)并提供優(yōu)秀服務(wù)機(jī)構(gòu)供其選擇(中國(guó)中小企業(yè)協(xié)會(huì)、浙江省中小企業(yè)局，2010)。政府的支持為改變中小企業(yè)在信息搜集方面的相對(duì)弱勢(shì)地位以及解決因經(jīng)驗(yàn)或信息不足而導(dǎo)致的融資困難起到了重要作用。

(二)牽頭人機(jī)制的正當(dāng)性源于中小企業(yè)的民主認(rèn)同

對(duì)中小企業(yè)等市場(chǎng)主體來講，政府干預(yù)應(yīng)致力于消除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性缺陷，為中小企業(yè)的理性抉擇作出指導(dǎo)，進(jìn)而促進(jìn)市場(chǎng)內(nèi)部以及市場(chǎng)與社會(huì)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。其間，如果一味遵守市場(chǎng) “優(yōu)勝劣汰”的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，忽視中小企業(yè)的弱勢(shì)地位，宏觀調(diào)控可能走向僵化的市場(chǎng)原教旨主義；如果一味強(qiáng)調(diào)行政行為的強(qiáng)制性手段，而缺乏對(duì)中小企業(yè)真實(shí)需求的關(guān)懷，宏觀調(diào)控則可能失去應(yīng)有的公共性和民主性(岳彩申，2012:39-40)。因此，中小企業(yè)民主認(rèn)同是政府扶持、引導(dǎo)中小企業(yè)的正當(dāng)性基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中，中小企業(yè)對(duì)牽頭人機(jī)制持有普遍認(rèn)同的態(tài)度。調(diào)查顯示，63.2%的中小企業(yè)贊同以政府發(fā)布文件并牽頭組織的形式發(fā)行中小企業(yè)集合債券；66.7%的中小企業(yè)認(rèn)為政府牽頭發(fā)行中小企業(yè)集合債券的作用非常重要；其余33.3%的中小企業(yè)也認(rèn)為政府在其中發(fā)揮了一定作用；沒有中小企業(yè)否定政府的工作成效。②

究其原因，牽頭人在組織中小企業(yè)集合債券的過程中，對(duì)中小企業(yè)意思的充分尊重、自由的有效保障和意見的廣泛采納，贏得了中小企業(yè)的廣泛認(rèn)同。其一，牽頭人機(jī)制強(qiáng)調(diào)政府與中小企業(yè)的雙方合意性，“讓國(guó)家之權(quán)威與私人之策動(dòng)力量相互結(jié)合”(凱恩斯，1999：326)，使政府與中小企業(yè)對(duì)調(diào)控方式、內(nèi)容和程序的意思表示盡可能一致，既保障公權(quán)力的正當(dāng)、合法和高效率行使，又充分合理地考慮和照顧中小企業(yè)的利益。其二，牽頭人機(jī)制不以強(qiáng)行規(guī)制為目的，中小企業(yè)享有自愿參與中小企業(yè)集合債券申報(bào)、發(fā)行的決定權(quán)，即政府與中小企業(yè)在此過程中相互認(rèn)可對(duì)方的平等性，是一種“平等對(duì)待不平等的人”的平等。其三，牽頭人機(jī)制所選取的牽頭人一般由與中小企業(yè)聯(lián)系最緊密、最了解中小企業(yè)需求的政府部門擔(dān)任，使得整個(gè)運(yùn)行過程以充分尊重中小企業(yè)能動(dòng)性為基礎(chǔ)，以肯定中小企業(yè)的需要和訴求為核心，將宏觀調(diào)控建立在充分對(duì)話的基礎(chǔ)上。

(三)牽頭人機(jī)制的正當(dāng)性源于政府的宏觀調(diào)控

宏觀調(diào)控是政府適度干預(yù)市場(chǎng)，以克服其盲目性和滯后性的有效方式。中小企業(yè)集合債券中政府扶持、引導(dǎo)中小企業(yè)并由此形成的牽頭人機(jī)制的權(quán)源便來自于政府宏觀調(diào)控。對(duì)于中小企業(yè)而言，大部分的政府調(diào)控措施都具有間接性。然而，宏觀調(diào)控雖然大多是宏觀和間接的，但它也不無例外的包含了一些微觀和直接的調(diào)控措施。宏觀調(diào)控需要進(jìn)行大量直接而具體工作才能落實(shí)和完成，而只要這些直接的工作是圍繞和服從宏觀目標(biāo)的，它們便也屬于宏觀調(diào)控體系的范疇。牽頭人機(jī)制便屬于宏觀調(diào)控中的直接調(diào)控方式。為了使中小企業(yè)集合債券作為中小企業(yè)融資促進(jìn)措施的作用切實(shí)得以發(fā)揮，政府對(duì)中小企業(yè)做了許多直接的調(diào)控工作，包括對(duì)發(fā)行的具體指導(dǎo)和建議以及必要的幫助和服務(wù)。

宏觀調(diào)控既需要法律的授權(quán)，也需要法律對(duì)政府權(quán)力予以規(guī)制，還需要法律的保障。與宏觀調(diào)控的法律規(guī)范特點(diǎn)相同，牽頭人機(jī)制一方面大量采用倡導(dǎo)式的法律規(guī)范，引導(dǎo)和鼓勵(lì)中小企業(yè)的融資行為，在法律后果方面也多使用獎(jiǎng)勵(lì)式的規(guī)定，例如：政府協(xié)調(diào)擔(dān)保、政府貼息、使用政府風(fēng)險(xiǎn)緩釋基金等。另一方面，由于宏觀調(diào)控法無法對(duì)各種調(diào)控措施都規(guī)定得非常具體，也就為政府的權(quán)力行使提供了自由裁量的空間。在牽頭人機(jī)制的運(yùn)行過程中，政府權(quán)力行使的范圍、方式、程序及其法律責(zé)任都缺乏明確規(guī)定，存在較大的隨意性。因此，牽頭人機(jī)制必須法制化，由法律對(duì)調(diào)控權(quán)的行使主體、權(quán)限范圍、程序和方法等作出規(guī)定，并加強(qiáng)對(duì)調(diào)控權(quán)力行使的制約和監(jiān)督，建立健全責(zé)任追究機(jī)制。

二、中小企業(yè)集合債券牽頭人機(jī)制的現(xiàn)實(shí)考察

中小企業(yè)集合債券牽頭人機(jī)制的作用使明顯的，通過政府對(duì)中小企業(yè)以及中介機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，提高了政府行政效率，降低了政府扶持成本，進(jìn)而為政府對(duì)中小企業(yè)的長(zhǎng)效扶持和引導(dǎo)提供良性循環(huán)的動(dòng)力。但是，由于法律規(guī)范較為滯后，中小企業(yè)集合債券牽頭人機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中仍然存在許多問題。

(一)對(duì)牽頭人的設(shè)定和職責(zé)權(quán)限缺乏統(tǒng)一規(guī)定

由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，在中小企業(yè)集合債券發(fā)行過程中，各地政府都選取了不同的職能部門擔(dān)任牽頭人，且賦予不同職能部門以不同的職權(quán)。“07深中小”由深圳市貿(mào)易工業(yè)局擔(dān)任牽頭人，統(tǒng)一協(xié)調(diào)中小企業(yè)集合債券組織申報(bào)和發(fā)行；深圳市發(fā)改局負(fù)責(zé)初步篩選和監(jiān)督；深圳市中小企業(yè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)相關(guān)協(xié)調(diào)工作?！?7中關(guān)村債”和“10中關(guān)村債”的牽頭人為中關(guān)村科技園區(qū)管委會(huì)和中關(guān)村科技擔(dān)保有限公司，由中關(guān)村科技園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)推動(dòng)工作，中關(guān)村科技擔(dān)保有限公司承擔(dān)組織、管理和擔(dān)保職責(zé)?！?9大連中小債”的牽頭人為中國(guó)中小企業(yè)協(xié)會(huì)和大連市政府，“11蓉中小”的牽頭人為中國(guó)中小企業(yè)協(xié)會(huì)和成都市政府，但中國(guó)中小企業(yè)協(xié)會(huì)只是名譽(yù)上的牽頭人，主要職責(zé)仍由兩市政府履行，市政府又將職責(zé)分配給了不同的職能部門。大多數(shù)的省市政府較少限定牽頭人職責(zé)內(nèi)容，多由政府職能部門內(nèi)部組織協(xié)調(diào)。牽頭人機(jī)制賦予了政府極大的權(quán)力，甚至直接決定了中小企業(yè)的債券發(fā)行權(quán)和中介機(jī)構(gòu)的盈利權(quán)，卻幾乎沒有任何法律對(duì)這種權(quán)力做出明確限定。

(二)牽頭人的宣傳工作不足

為保障中小企業(yè)的知情權(quán)、了解中小企業(yè)的需求，作為牽頭人的政府有必要通過各種途徑宣傳中小企業(yè)集合債券的作用和優(yōu)勢(shì)。然而，調(diào)查顯示，有46.6%的中小企業(yè)對(duì)這一直接融資渠道還不了解，一般了解、比較了解的分別占36.2%、13.8%，非常了解的僅占3.4%；對(duì)于了解中小企業(yè)集合債券的途徑，41.4%的中小企業(yè)表示，政府機(jī)構(gòu)提供了這一信息，24.1%的中小企業(yè)通過社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了解，20.7%和25.9%的中下企業(yè)則由同業(yè)介紹和收看新聞而得知。③中小企業(yè)對(duì)中小企業(yè)集合債券的清楚認(rèn)識(shí)，是中小企業(yè)自愿申報(bào)、組成聯(lián)合體的基礎(chǔ)，但由于牽頭人缺乏以暢通、明晰的渠道對(duì)其進(jìn)行宣傳、講解和鼓勵(lì)，使得許多中小企業(yè)尚不了解中小企業(yè)集合債券的積極作用，從而使中小企業(yè)集合債券陷入了中小企業(yè)參與度不高的困境。

(三)牽頭人沒有制定明確的篩選規(guī)則和篩選程序

由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)省市的篩選規(guī)則并不詳盡，一般以《證券法》和《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于推進(jìn)企業(yè)債券市場(chǎng)發(fā)展、簡(jiǎn)化發(fā)行核準(zhǔn)程序有關(guān)事項(xiàng)的通知》為依據(jù)，對(duì)中小企業(yè)凈資產(chǎn)、凈利潤(rùn)、現(xiàn)金流狀況以及募集資金用途等作出合法性要求。如果不以篩選規(guī)則的形式確定并公布評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，中小企業(yè)不僅無法提前審度自身資質(zhì)，增加了抉擇融資方案的時(shí)間，而且無法準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)牽頭人的意圖，導(dǎo)致牽頭人的扶持、引導(dǎo)效果大打折扣。此外，牽頭人對(duì)篩選程序沒有做出規(guī)定，而一旦缺乏正當(dāng)?shù)暮Y選程序作保障，中小企業(yè)將可能對(duì)牽頭人行政行為合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

(四)牽頭人確定中介機(jī)構(gòu)的權(quán)力缺乏正當(dāng)性

牽頭人機(jī)制以格式合同的形式賦予了牽頭人代表中小企業(yè)行使選擇中介機(jī)構(gòu)的權(quán)利，既對(duì)中介機(jī)構(gòu)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了不確定性影響，也為牽頭人與中介機(jī)構(gòu)組成利益集團(tuán)共同榨取中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益提供了可能性。從目前的牽頭人機(jī)制運(yùn)作流程來看，正是在牽頭人賦予的權(quán)力保障下，承銷商、財(cái)務(wù)公司等中介機(jī)構(gòu)行使了最終篩選中小企業(yè)的職責(zé)。這一做法將發(fā)行人對(duì)中介機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)自動(dòng)讓與了牽頭人，在無形中剝奪了中小企業(yè)的正當(dāng)權(quán)利。盡管尚沒有案例表明，牽頭人在此權(quán)利的行使過程中有濫用職權(quán)之嫌，但是債券承銷業(yè)務(wù)所帶來的豐碩利潤(rùn)常常在承銷商之間引發(fā)了激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，也是不爭(zhēng)的事實(shí)(胡蓉萍，2009)。因此，如何防范牽頭人越權(quán)、保障中介機(jī)構(gòu)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)的權(quán)利保障，是牽頭人機(jī)制必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。

三、中小企業(yè)集合債券牽頭人機(jī)制的法律完善

完善中小企業(yè)集合債券牽頭人機(jī)制，首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府干預(yù)理念，將宏觀調(diào)控視為市場(chǎng)需要和中小企業(yè)民主認(rèn)同的結(jié)果，而不單純是政府驅(qū)動(dòng)使然；其次，由于中小企業(yè)融資是世界各國(guó)普遍的難題，許多國(guó)家都在政府扶持、引導(dǎo)中小企業(yè)，以及與中小企業(yè)對(duì)話等方面創(chuàng)造了許多鮮活的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)予以借鑒；最后，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)立足于實(shí)踐，從過往的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)出發(fā)，有回應(yīng)、有針對(duì)地展開。

(一)明確中小企業(yè)集合債券牽頭人職責(zé)

政府因其掌握的權(quán)力帶有普遍性和強(qiáng)制性，在解決宏觀經(jīng)濟(jì)方面的問題時(shí)，有著天然的優(yōu)勢(shì)。然而，這些“優(yōu)勢(shì)”也同樣可以使政府行為變得低效甚至無效。因此，在適度干預(yù)原則的指導(dǎo)下，牽頭人的行為邊界必須以市場(chǎng)機(jī)制的部分領(lǐng)域?yàn)榻缦?，?quán)力的行使要有正當(dāng)?shù)姆蓹?quán)源以及合法的程序規(guī)范。

1.牽頭人職責(zé)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)的權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)

權(quán)利是政府調(diào)整社會(huì)關(guān)系和安排人們行為的基本手段，正如科斯(1990:95)所言：“合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響。權(quán)利的一種調(diào)整會(huì)比其他安排產(chǎn)生更多的價(jià)值?！敝行∑髽I(yè)集合債券正是牽頭人通過對(duì)權(quán)利的重新安排，在中小企業(yè)本身的自然權(quán)利之上，賦予其十分必要且有限度的權(quán)利，使其獲得與強(qiáng)者競(jìng)爭(zhēng)的能力。牽頭人應(yīng)當(dāng)尊重中小企業(yè)申報(bào)中小企業(yè)集合債券的意愿和發(fā)行中小企業(yè)集合債券的權(quán)利。從目前的實(shí)際操作看，中小企業(yè)集合債券都是由牽頭人設(shè)定申報(bào)時(shí)間、決定何時(shí)發(fā)行，受申報(bào)、發(fā)行時(shí)間不明確影響，中小企業(yè)發(fā)行集合債券的積極性大打折扣。因此，有必要對(duì)中小企業(yè)集合債券的發(fā)行計(jì)劃作出嚴(yán)格規(guī)定。一是規(guī)定本地扶持的中小企業(yè)所屬產(chǎn)業(yè)范圍、行業(yè)類型、規(guī)模大小和信用資質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)，允許范圍內(nèi)的中小企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)自行申報(bào)。二是鼓勵(lì)中小企業(yè)集合債券以登記制的方式開展自主聯(lián)合申報(bào)。中小企業(yè)公開和申報(bào)相關(guān)信息材料后，牽頭人未提出補(bǔ)充意見或未以停止命令阻止登記生效者，則視為依法登記，中小企業(yè)即完成自主申報(bào)，牽頭人必須在規(guī)定期限內(nèi)開展后續(xù)相關(guān)工作。自主聯(lián)合申報(bào)不僅有利于簡(jiǎn)化牽頭人機(jī)制的組織程序，而且方便中小企業(yè)按時(shí)、按需聯(lián)合申報(bào)，滿足中小企業(yè)現(xiàn)實(shí)需求。

2.牽頭人職責(zé)應(yīng)以正當(dāng)程序予以保障

正當(dāng)?shù)某绦蚣饶芟拗茩?quán)利，又能保障權(quán)利；非正當(dāng)?shù)某绦虿坏珶o法保障實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，還很可能使實(shí)體權(quán)利受到剝奪或限制。目前，牽頭人對(duì)中小企業(yè)的篩選、對(duì)中介機(jī)構(gòu)的確定以及對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等程序都沒有明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致權(quán)力在真空中運(yùn)行。以程序正當(dāng)保證結(jié)果正當(dāng)，一方面應(yīng)規(guī)定具體的牽頭人職責(zé)實(shí)施流程，將牽頭人對(duì)中小企業(yè)的發(fā)行計(jì)劃、組織模式、中介機(jī)構(gòu)選取機(jī)制等以程序性的條款進(jìn)行規(guī)定，防止?fàn)款^人在程序不明時(shí)發(fā)生越權(quán)、棄權(quán)、爭(zhēng)權(quán)和濫權(quán)等違背干預(yù)權(quán)行使初衷的問題；另一方面應(yīng)保證程序的公開性，賦予中小企業(yè)及其他社會(huì)成員對(duì)牽頭人進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，并促進(jìn)上級(jí)監(jiān)管部門的有效監(jiān)管和處罰。

(二)建立中小企業(yè)集合債券調(diào)查宣傳和考核機(jī)制

只有當(dāng)牽頭人與中小企業(yè)經(jīng)過共同協(xié)商，對(duì)扶助方式和行為形成共同的意識(shí)形態(tài)，方能降低機(jī)體行動(dòng)的成本(埃格特森，2004:287)。由于中小企業(yè)數(shù)量多、分布廣，政府扶持、引導(dǎo)中小企業(yè)的方式無法采用傳統(tǒng)一對(duì)一模式，而必須在社會(huì)性和公共性的基礎(chǔ)上開展團(tuán)體協(xié)作，這就增加了政府判斷和遵循中小企業(yè)需求的難度。因此，建立一個(gè)完善的調(diào)查研究、宣傳咨詢、跟蹤考核的政府服務(wù)系統(tǒng)顯得尤為重要。

1.建立中小企業(yè)集合債券監(jiān)測(cè)、調(diào)研機(jī)制

對(duì)中小企業(yè)的活動(dòng)缺乏實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，對(duì)中小企業(yè)的真實(shí)需求了解調(diào)研不足，就難以真正把握中小企業(yè)的發(fā)展規(guī)律。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，德國(guó)政府對(duì)中小企業(yè)的調(diào)查研究系統(tǒng)非常成熟，德國(guó)的聯(lián)邦、州與地方三級(jí)政府經(jīng)常委托各級(jí)統(tǒng)計(jì)部門通過信息資料對(duì)中小企業(yè)的現(xiàn)狀進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，或采取各種方式做深入的實(shí)地調(diào)查，如對(duì)中小企業(yè)融資需求和融資方式需求進(jìn)行的問卷咨詢便是其中一個(gè)重要內(nèi)容(李子彬，2012:101)。我國(guó)有必要借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將中小企業(yè)監(jiān)測(cè)、調(diào)研、咨詢?cè)O(shè)定為前置性程序，及時(shí)掌握中小企業(yè)資金需求、探索更高效率的中小企業(yè)聯(lián)合體組織形式和中介機(jī)構(gòu)的確定模式。

2.建立中小企業(yè)集合債券宣傳機(jī)制

對(duì)中小企業(yè)集合債券缺乏了解而失去融資機(jī)會(huì)的中小企業(yè)為數(shù)眾多。其中固然存在中小企業(yè)信息不暢、能力不足等內(nèi)在因素，但更多的還是牽頭人對(duì)中小企業(yè)集合債券等優(yōu)惠政策宣傳力度不夠所致。其一，要加大宣傳力度，明確告知中小企業(yè)可以享受哪些政府服務(wù)和優(yōu)惠政策、可以通過何種方式申報(bào)中小企業(yè)集合債券。其二，牽頭人應(yīng)當(dāng)建立順暢的溝通渠道，促進(jìn)中小企業(yè)廣泛認(rèn)同中小企業(yè)集合債券的融資優(yōu)勢(shì)。其三，每次組織發(fā)行中小企業(yè)集合債券，牽頭人都應(yīng)制作正式的組織申報(bào)通知，及時(shí)、廣泛傳達(dá)至轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)。

3.建立中小企業(yè)集合債券的政策考核評(píng)估機(jī)制

一般而言，為確保政策真正得以落實(shí)且取得實(shí)效，就必須形成一個(gè)事前參與、事中監(jiān)督、事后評(píng)估的制度考核評(píng)估機(jī)制。日本在制定中小企業(yè)政策時(shí)，注重事前論證和事后評(píng)估，著力提高政策制定和實(shí)施過程的透明度，以此確保政策實(shí)施取得實(shí)際效果。歐盟1999年就建立了政策實(shí)施的外部評(píng)價(jià)機(jī)制，通過第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政策作出客觀評(píng)價(jià)(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2011：12)。中央一級(jí)的中小企業(yè)管理部門應(yīng)當(dāng)為各地方牽頭人設(shè)置科學(xué)合理的年度績(jī)效考核目標(biāo)，對(duì)各地對(duì)中小企業(yè)集合債券的宣傳情況、發(fā)行數(shù)量，以及中小企業(yè)的融資成本、中小企業(yè)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的滿意度等具體指標(biāo)進(jìn)行跟蹤、統(tǒng)計(jì)、評(píng)比，對(duì)不足及需要改進(jìn)的地方及時(shí)作出批評(píng)并督促整改，力促各地牽頭人的工作效率得以提高。

(三)完善中小企業(yè)集合債券篩選機(jī)制

中小企業(yè)集合債券篩選機(jī)制是根據(jù)國(guó)家的法律規(guī)定和宏觀政策，結(jié)合當(dāng)?shù)卣漠a(chǎn)業(yè)扶持策略和發(fā)展戰(zhàn)略，由牽頭人與財(cái)務(wù)公司、承銷商、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)共同組成評(píng)定小組，根據(jù)中小企業(yè)集合債券的篩選標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)申報(bào)中小企業(yè)進(jìn)行篩選的一系列過程。整個(gè)過程既需要通過規(guī)范、制約、監(jiān)督等手段保證牽頭人權(quán)力的合法行使，又要通過溝通、協(xié)調(diào)、平衡等手段保障中小企業(yè)的民主參與。

1.制定中小企業(yè)集合債券的篩選標(biāo)準(zhǔn)

在組織中小企業(yè)申報(bào)中小企業(yè)集合債券的過程中，牽頭人對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行扶持、引導(dǎo)的構(gòu)想，最終要通過具有穩(wěn)定性和普適性的篩選標(biāo)準(zhǔn)固定下來，并以規(guī)范性文件的形式予以公布，以期將這些標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為中小企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。故而，篩選標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)遵循以下三個(gè)方面要求：一是扶持性要求。政府扶持的對(duì)象是由于各種原因無法通過其他途徑完全滿足自身融資需求，但具有較好發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)。二是引導(dǎo)性要求。一方面，要嚴(yán)格按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)節(jié)能環(huán)保、技術(shù)創(chuàng)新等方向的中小企業(yè)參與融資。另一方面，重視中小企業(yè)的信用信息，以此引導(dǎo)中小企業(yè)在日常經(jīng)營(yíng)中誠(chéng)實(shí)守信、加強(qiáng)自身信用信息管理。三是合法性要求。中小企業(yè)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家法律規(guī)定的準(zhǔn)入條件。

2.建立公開的中小企業(yè)集合債券篩選程序

由于中小企業(yè)聯(lián)合體的組成成員都是在牽頭人管轄和服務(wù)范圍內(nèi)的中小企業(yè)，可能與牽頭人存在千絲萬縷的聯(lián)系，因此有必要建立公開、透明的中小企業(yè)集合債券篩選程序，以摒棄牽頭人與中小企業(yè)之間的利益關(guān)聯(lián)、保持牽頭人的公正立場(chǎng)。具體包括以下兩個(gè)方面：一是在初選階段，牽頭人應(yīng)當(dāng)公開初選的原則、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果，確定和公布重新申報(bào)時(shí)間，允許中小企業(yè)對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行補(bǔ)充、修改。二是在中介機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行最終篩選階段，牽頭人應(yīng)當(dāng)了解、監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)程，公開中介機(jī)構(gòu)的工作流程和最終結(jié)果，并接受中小企業(yè)對(duì)牽頭人和中介機(jī)構(gòu)的意見建議。

(四)建立中小企業(yè)集合債券民主參與機(jī)制

民主參與要求讓可能會(huì)受到牽頭人權(quán)力行使結(jié)果影響的中小企業(yè)，有權(quán)參與權(quán)力行使過程，表達(dá)對(duì)權(quán)力行使的意見并對(duì)權(quán)力行使的結(jié)果發(fā)揮一定程度的影響。選擇承銷商等中介機(jī)構(gòu)一般是債券發(fā)行人的權(quán)利。對(duì)此，我國(guó)《證券法》第29條規(guī)定：“公開發(fā)行證券的發(fā)行人有權(quán)依法自主選擇承銷的證券公司。證券公司不得以不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段招攬證券承銷業(yè)務(wù)?！钡牵趯?shí)踐中，在真正的發(fā)行人——中小企業(yè)聯(lián)合體組成之前，承銷商就已經(jīng)通過了牽頭人的選擇并先行介入其中，在牽頭人的組織協(xié)調(diào)下對(duì)中小企業(yè)開展盡職調(diào)查并且作出最終篩選。法律對(duì)于此種順序恰好相反的情況并沒有預(yù)先留白，為牽頭人留下了隨意確定承銷商等中介機(jī)構(gòu)的權(quán)力真空。為了防止和杜絕政府的尋租行為，必須引入中小企業(yè)民主參與機(jī)制，允許已經(jīng)通過牽頭人初步篩選的中小企業(yè)集體參與到對(duì)承銷商等中介機(jī)構(gòu)的協(xié)商與招投標(biāo)過程中去，通過民主監(jiān)督保障中小企業(yè)權(quán)利的行使。

其一，牽頭人要根據(jù)通過初步篩選中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)方向、行業(yè)類別等特點(diǎn)，制定承銷商資格要求、評(píng)標(biāo)方法和競(jìng)標(biāo)程序，監(jiān)督符合標(biāo)準(zhǔn)的承銷商公平參與競(jìng)爭(zhēng)。其二，牽頭人要主動(dòng)通知初選合格的中小企業(yè)共同參加與承銷商的競(jìng)爭(zhēng)性談判，充分保障中小企業(yè)的知情權(quán)、異議權(quán)。知情權(quán)是中小企業(yè)有了解和知悉承銷商的資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、承銷費(fèi)用以及發(fā)行價(jià)格初步核算等事項(xiàng)的權(quán)利；異議權(quán)是允許中小企業(yè)在法定期間對(duì)以上事項(xiàng)提出異議，并要求牽頭人進(jìn)行更換承銷商或者重新組織競(jìng)標(biāo)的權(quán)利。其三，牽頭人應(yīng)組織中小企業(yè)與承銷商共同設(shè)計(jì)中小企業(yè)集合債券的發(fā)行方案，使中小企業(yè)集合債券的基本要素，如債券額度、利率、募集資金用途等充分滿足中小企業(yè)的實(shí)際需求?？傊?，在牽頭人機(jī)制中嵌入民主參與的內(nèi)核，不僅有利于牽頭人真正按市場(chǎng)需求而不是自身的認(rèn)識(shí)和偏好辦事，而且使?fàn)款^人所具有的擴(kuò)張性、侵占性等公權(quán)力秉性，在與中小企業(yè)以及利益相關(guān)者的良性博弈中得到約束。

注釋：

①在許多省市發(fā)布的中小企業(yè)集合債券發(fā)行方案和發(fā)行募集書中都明確指出，由地方政府或其職能部門擔(dān)任“牽頭人”，并以此承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)的職責(zé)。故，筆者將地方政府統(tǒng)一組織發(fā)行中小企業(yè)集合債券的制度稱為“牽頭人機(jī)制”。

②數(shù)據(jù)來源于筆者對(duì)廣東省地區(qū)中小企業(yè)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果。筆者選取了廣東省作為調(diào)研區(qū)域，通過廣東省政府金融辦公室向東莞市、佛山市的中小企業(yè)共發(fā)放調(diào)查問卷120份，回收103份，有效問卷95份，有效問卷回收率為79.17%。

③數(shù)據(jù)來源于筆者對(duì)廣東省地區(qū)中小企業(yè)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

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[責(zé)任編輯:蕭怡欽]

A Study of Initiator System of SME Set Bond

CHEN Yixi

(SchoolofLegalStudies,GuangdongUniversityofForeignStudies,Guangzhou510420,China)

Initiator system is not only the first stage for the organization and issuance of SME Set Bond, but also an important measure for government to support SMEs.The rationale for the existence and operation of initiator system can be proved through the elaboration of the effects on macro-economic regulation, demands of SMEs and defects of the market regulation mechanism.However, the initiator system of SME Set Bond still faces many problems due to the lag of China’s legal construction in related fields.Thus it is essential to improve the initiator system in the following aspects: specification of the initiator’s responsibilities, establishment of investigation and evaluation system, maturity of the screening system and building of democratic participation mechanism, etc.

SME Set Bond; initiator system; legal system

2016-08-06

陳怡西(1982-)，女，重慶人，博士，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院講師，廣州市綠色經(jīng)濟(jì)與環(huán)境能源法研究中心研究員，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法和環(huán)境法。

F810.5

A

1672-0962(2016)06-0091-07