淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的建管和養(yǎng)護(hù)

藍(lán)心巍

“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性設(shè)施，近年來(lái)，隨著國(guó)家服務(wù)三農(nóng)政策，對(duì)農(nóng)業(yè)、水利方面的投資力度逐漸增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的普及范圍越來(lái)越廣，在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，提高農(nóng)民生活水平、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著重要的作用。但是，由于項(xiàng)目的資金來(lái)源不同，項(xiàng)目類型也繁多混雜，各個(gè)投資部門過(guò)多地注重完成建筑投資任務(wù)，沒(méi)有相應(yīng)的工程建設(shè)管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)機(jī)制，對(duì)工程的建設(shè)管理和運(yùn)行運(yùn)行養(yǎng)護(hù)方面往往是推給建設(shè)單位及項(xiàng)目所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為建設(shè)單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也很難理順建設(shè)管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)各方面的關(guān)系，造成工程項(xiàng)目實(shí)施中“重建設(shè)、輕管理”甚至“只建設(shè)、不管理”的建管脫節(jié)局面，如何建立健全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)體系和完善的管理措施， 能使建成后的工程充分長(zhǎng)久的發(fā)揮效益，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和提高人民生活水平服務(wù)，筆者從本鄉(xiāng)近年來(lái)實(shí)施的各類工程的建設(shè)管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)方面，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)管理和管護(hù)中存在的問(wèn)題和產(chǎn)生的原因，提出了工程建設(shè)管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)的具體辦法和思路。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)中存在的問(wèn)題

我鄉(xiāng)幾年來(lái)陸續(xù)實(shí)施了一系列工程建設(shè)項(xiàng)目，因資金來(lái)源不同，項(xiàng)目類別主要分為農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、土地治理項(xiàng)目、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目、水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目、生態(tài)河治理項(xiàng)目、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目、水土保持小流域治理項(xiàng)目、農(nóng)村飲水安全工程項(xiàng)目、水毀應(yīng)急修復(fù)項(xiàng)目等等；工程類別主要包括機(jī)耕路工程、灌溉渠道工程、渠系建筑物工程、小型攔河閘壩工程、方塘工程、過(guò)水路面工程、農(nóng)橋工程、村級(jí)道路改造工程、河道清淤筑堤工程、堤防護(hù)岸工程、穿堤涵閘工程、山泉引流井工程、自來(lái)水輸水管線工程、梯田整治工程、生物措施工程及土壤改良工程等等，這些工程的建設(shè)雖然對(duì)于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件、降低農(nóng)村居民生產(chǎn)成本、保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)的穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了決定性的作用，但由于管理養(yǎng)護(hù)機(jī)制不健全，工程完成后，并沒(méi)有取得良好的效果，主要存在以下問(wèn)題：

（一）工程建設(shè)和管護(hù)主體分離，移交銜接不上

按照屬地化管理原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)建設(shè)工程的管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)的責(zé)任，但是由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的政府部門對(duì)農(nóng)村的政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行全面集中管理，對(duì)于不同領(lǐng)域?qū)嵭凶陨隙碌姆珠T別類的部門管理，在當(dāng)時(shí)高度集權(quán)的行政體制下，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施種類的不同由歸口單位具體負(fù)責(zé)和管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)工程建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)還不在農(nóng)業(yè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)更是少之又少，負(fù)責(zé)管理的歸口單位有足夠的時(shí)間和精力搞好建管和養(yǎng)護(hù)，隨著投資覆蓋面加大，歸口單位包攬整個(gè)工程的建設(shè)管理工作已經(jīng)力不從心了，只好把項(xiàng)目法人的權(quán)利和職責(zé)全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，自己只是掛著一個(gè)行政監(jiān)督部門的頭銜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒(méi)做好各方面準(zhǔn)備的情況下，一下子接手若干件工程項(xiàng)目，來(lái)行使項(xiàng)目法人眾多的職責(zé)，好比是摸著石頭過(guò)河，難免理不清頭緒，也只有抓大放小，先把工程實(shí)體建成再說(shuō)，管理養(yǎng)護(hù)工作留待后續(xù)考慮，如此一宗接一宗地這樣只建不管，導(dǎo)致惡性循環(huán)。工程建成后，受益者都只想享受工程帶來(lái)的便利，而對(duì)工程的運(yùn)營(yíng)狀況和投入沒(méi)有興趣，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程淪為公共設(shè)施，沒(méi)有了有效的運(yùn)行養(yǎng)護(hù)和關(guān)注。

（二）經(jīng)費(fèi)預(yù)算漏項(xiàng)，管理養(yǎng)護(hù)缺失

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程大多數(shù)屬于投資期長(zhǎng)、投資經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低甚至無(wú)收益的公共設(shè)施項(xiàng)目，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程很難吸引民間投資。現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的投資主體是政府部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的數(shù)量、類型、實(shí)施方案、投資額等等都是由上級(jí)政府投資部門決策并付諸實(shí)施的。由于投資部門不是管理養(yǎng)護(hù)主體，在實(shí)施方案中只考慮建設(shè)期的費(fèi)用，把工程使用過(guò)程中的管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)工作當(dāng)做是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分內(nèi)的事情，所以在投資預(yù)算時(shí)就沒(méi)有列入工程的運(yùn)行養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是拿不出眾多項(xiàng)目的運(yùn)行養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，造成管理養(yǎng)護(hù)工作總體缺失。如果使用者再管護(hù)不當(dāng)，就可能降低工程的使用期限，或者功效不能達(dá)到設(shè)計(jì)的要求，或者因局部損毀未能及時(shí)修復(fù)而導(dǎo)致工程整體報(bào)廢，造成因小失大的極大資源浪費(fèi)。

（三）缺少管理組織，管理措施和力度不夠

農(nóng)村實(shí)行家庭承包制以后，農(nóng)戶忙于發(fā)展自己的家庭經(jīng)濟(jì)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性很小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)方面的責(zé)任心減弱。雖然負(fù)責(zé)具體基礎(chǔ)設(shè)施管理的部門仍然存在，但是工作基本上處于“閑散”的狀態(tài)，部分小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建、管、用脫節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程“有人建、有人用、無(wú)人管、無(wú)人修”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程遭受不同程度破壞，老化失修和效益衰減問(wèn)題十分嚴(yán)重。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)思路

（一）從規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就考慮工程的管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程一般都是小型工程，工程費(fèi)用特別是在招投標(biāo)制度下，投資方主要以工程建筑主體費(fèi)用為主，設(shè)計(jì)預(yù)算主要體現(xiàn)的是建筑工程費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)等等為工程建筑實(shí)體服務(wù)的費(fèi)用，沒(méi)有工程建設(shè)管理費(fèi)用和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，是造成工程建設(shè)后期管理養(yǎng)護(hù)的空白的主要原因。因此筆者建議，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)問(wèn)題納入項(xiàng)目可行性方案，從項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)開(kāi)始，就制定好鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)方案，預(yù)留管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)資金，由投資部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村屯居民共同參與，制定具體管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)細(xì)則，確定管理養(yǎng)護(hù)人員和監(jiān)督檢查人員，明確各方的權(quán)利、責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)，定期支付管理養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，即使一時(shí)資金不到位，也應(yīng)該做出長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，可以適當(dāng)考慮以發(fā)行債券的形式彌補(bǔ)資金的暫時(shí)不足。以利于隨時(shí)對(duì)工程的管理運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，確保工程的良好運(yùn)行。

（二）改變投資和使用主體分離結(jié)構(gòu)為一體結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的主要投資來(lái)源一般是上級(jí)相關(guān)主管部門，加以少部分的地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金，工程建設(shè)完成后，投資部門的任務(wù)完成，工程交付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由所轄村屯及居民使用，由于投資主體和使用主體分離，就已經(jīng)決定了其“有人建、有人用、無(wú)人管”的結(jié)局，使用者對(duì)公共設(shè)施不知道珍惜，報(bào)著“反正不是自己花錢，壞了也不用自己管”的心理，甚至私自改變使用功能，人為造成工程主體破壞。為了改變這種現(xiàn)狀，提升使用者對(duì)工程的管護(hù)意識(shí)，就要把投資主體和使用主體變?yōu)橐惑w，可以先把工程建設(shè)資金以基本建設(shè)補(bǔ)助資金的形式撥付到每個(gè)使用者賬戶上，按照民主評(píng)議的方式，由村民自主確定應(yīng)該實(shí)施什么建設(shè)項(xiàng)目，讓居民從思想上認(rèn)識(shí)到這是花自己的錢干自己的工程，建設(shè)管理和后期養(yǎng)護(hù)跟不上，浪費(fèi)的是自己的錢，損失的是自己的利益，這樣工程建成后，管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)問(wèn)題便無(wú)需操心了。

（三）成立管理協(xié)會(huì)或組織，加大管理和居民參與力度

正式組織的存在可以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)主體“不缺位”，受益范圍內(nèi)居民的利益和機(jī)會(huì)均等是居民參與管理積極性和主動(dòng)性長(zhǎng)期存在的基礎(chǔ)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的使用一般是小范圍的，完全可以在這個(gè)范圍內(nèi)成立一個(gè)管理組織，構(gòu)建一個(gè)長(zhǎng)期利益均衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)的機(jī)制，鼓勵(lì)居民愛(ài)護(hù)轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程，通過(guò)制度約束和利用“德高眾望者”的威望協(xié)調(diào)居民矛盾。通過(guò)廣泛的宣傳、教育和激勵(lì)，提升居民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)的意識(shí)、積極性和主動(dòng)性，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的有力的管理者。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程項(xiàng)目實(shí)施中不僅要抓工程建設(shè)，還要把更多的精力放到建設(shè)與管理體制的配套以及后期運(yùn)行養(yǎng)護(hù)機(jī)制的完善上。要積極推進(jìn)小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確工程產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)、權(quán)、利，保證產(chǎn)權(quán)主體有效行使權(quán)力、實(shí)現(xiàn)利益、履行責(zé)任；要強(qiáng)化政府職能，在加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)力度的同時(shí)，要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型工程建設(shè)的專項(xiàng)管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)資金，并逐年擴(kuò)大規(guī)模，要健全科學(xué)指導(dǎo)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)行等一整套制度，運(yùn)用靈活多樣的建設(shè)管理方式管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程，提高效益，取得良好的工程建設(shè)效果。