公民受教育權的制度保障
——兼析《義務教育法》的制定與實施

湛 中 樂

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公民受教育權的制度保障
——兼析《義務教育法》的制定與實施

湛 中 樂

【摘要】公民受教育權作為憲法確認的基本權利，不僅是個人對國家主張的主觀防御權，同時也是憲法的“基本價值決定”。這就要求國家建立各種相關制度、組織和程序以促進公民受教育權的實現(xiàn)。《義務教育法》所建立起的義務教育制度正是對公民受教育權的制度保障，應以此為核心考察《義務教育法》的制定與實施。30年間隨著義務教育制度的發(fā)展，中國公民在義務教育階段的受教育權已經(jīng)得到了最基本的尊重，未來義務教育制度的完善應著力于均衡發(fā)展，以實現(xiàn)對公民受教育權的平等保護。

【關鍵詞】義務教育法受教育權制度保障

一、受教育權的性質和保障路徑

眾所周知，受教育權是現(xiàn)代國家公民的基本權利，國家有義務發(fā)展教育事業(yè)，保障公民的受教育權。中國現(xiàn)行《憲法》第十九條規(guī)定，“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平”，第四十六條規(guī)定，“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”，這些都說明了中國公民的受教育權具有憲法地位。事實上不僅是中國，世界上很多國家都把受教育權作為一項憲法權利予以確認，根據(jù)《成文憲法的比較研究》一書，在當時統(tǒng)計的142個國家的憲法中，規(guī)定了受教育權的有73個，占總數(shù)的51.4%。[1]可見，受教育權的重要性已經(jīng)在世界范圍內得到承認。然而，盡管各國在受教育權的憲法地位上已經(jīng)達成了某種程度的共識，但對于這項權利的性質還存在不同的觀點，而權利的性質和類型又會直接影響對權利保障方式的選擇，因此為了更深入地理解受教育權及其保障，有必要首先討論該權利的性質和類型。下文將歷史地考察“受教育”是怎樣從一項義務發(fā)展為權利，以及“受教育權”基本權利的性質是如何確立的。

哲學家杜勒魯奇有言：從起源中理解事物，就是從本質上理解事物。為了避免抽象地談論權利的性質和類型，我們有必要考察受教育權的起源和發(fā)展歷史。雖然教育的歷史幾乎與人類發(fā)展的歷史相伴，個人的受教育權卻是一個起源于歐洲的現(xiàn)代概念，現(xiàn)代世俗國家出現(xiàn)后，教育才被認為是公共事務和國家責任。[2]5從16、17世紀起，立法開始關注教育，這些早期的立法一般不直接把受教育作為個人的一種權利，而強調教育的義務性和強制性。如早在1528年，德國的布施魏格地區(qū)就頒布學校法令，推行強制義務教育，此后德國各邦紛紛頒布學校法令強迫兒童入學，德國魏瑪1619年頒布的學校法令則被認為是義務教育立法的濫觴。[3]在英國，普通法逐漸承認父母具有撫育和保護子女及為子女提供成年生活所需的基礎教育的義務。在相當長的歷史時期里，立法規(guī)定義務教育，主要強調家長送子女入學的義務，既不直接規(guī)定受教育者的權利，也不將其視為國家義務。[2]6如英國1870年頒布《初等教育法》、法國1881年頒布《初等教育法》、美國馬薩諸塞州1852年頒布強制義務教育法令、日本1886年頒布《小學校令》，都對義務教育進行了規(guī)定，盡管并沒有直接將受教育權作為個人權利，但這些立法為此項權利在未來的確定與保障奠定了基礎。[4]

受教育權得以確立乃至成為憲法權利，是受到社會主義思潮和福利國家理念的影響。1919年魏瑪憲法專設一章規(guī)定，“教育及學?！?，雖未明確提出“受教育權”，但在第145條規(guī)定，“受國民小學教育為國民普通義務。就學期限，至少八學年，次為完成學校至滿足十八歲為止，國民小學及完成學校之授課及教育用品，完全免費”，通過規(guī)定國家義務間接地肯定了受教育權。1936年蘇聯(lián)第一次在憲法中明確規(guī)定“公民有受教育的權利”。第二次世界大戰(zhàn)后，人權學說和人權運動得到新發(fā)展，受教育權也正是在此之后被各國普遍接受。1948年聯(lián)合國大會通過《世界人權宣言》明確規(guī)定，“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此”，至此受教育權開始被認為是基本人權。1966年聯(lián)合國大會通過的《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》重申了《世界人權宣言》對受教育權的規(guī)定并進行了拓展和細化。受此影響，在第二次世界大戰(zhàn)后的制憲浪潮中，各國紛紛把受教育權作為一項憲法權利加以規(guī)定。如1946年公布的日本憲法在第26條規(guī)定,“全體國民，按照法律規(guī)定，都有依其能力所及接受同等教育的權利；全體國民，按照法律規(guī)定，都有使受其保護的子女接受普通教育的義務。義務教育免費”；法國1946年憲法序言中規(guī)定，“國家保障兒童和成人平等的受教育權、職業(yè)訓練和文化權利，國家有責任組織免費的世俗的教育和授予學位”；中國的1954年憲法也在第94條規(guī)定,“中華人民共和國公民有受教育的權利。國家設立并且逐步擴大各種學校和其他文化教育機關，以保證公民享受這種權利”。迄今，受教育權作為基本權利的地位已經(jīng)得到普遍確立。

考察其確立及“入憲”的歷史，可以看到公民受教育權帶有明顯的社會權色彩，或以法國學者瓦薩克“三代人權”的理論論之，受教育權屬于第二代人權。[5]有別于人身自由、精神自由和經(jīng)濟自由這樣以避免國家過度干預為核心的第一代人權，第二代人權以要求國家積極履行作為義務的社會權利為主。當然，無論是消極權利與積極權利的二元論，還是第一代人權與第二代人權的區(qū)分，不同的權利類型并不是嚴格的非此即彼的關系。一方面如《權利的成本》一書中所論證的即使是生命權這樣傳統(tǒng)的“消極權利”，也需要政府采取積極行動予以保障；[6]另一方面即使是受教育權這樣典型的社會權利，也有作為不受任意干預的自由的一面。與區(qū)分不同權利類型的傳統(tǒng)憲法理論相比，德國基本權利教義學能夠為我們更深入地理解受教育權提供幫助。

德國基本權利教義學經(jīng)歷了從“價值與請求權體系”到“基本權利的功能體系”的發(fā)展。前者認為基本權利構成了一個法律邏輯上的請求權體系，在此體系下人權不再是宣示性的，而是直接針對國家的主觀公權利，公民據(jù)此可以向國家機關提出請求并且得到救濟；“請求權體系”尋求對基本權利完備無漏洞的保護，實際上是受到傳統(tǒng)法律思維特別是民法思維的影響而忽視了公法的特點。“基本權利的功能體系”則對此進行了匡正，不僅把基本權利看成個人的主觀權利，還把它作為在社會秩序中有重要功能的制度來理解。[7]以此來理解受教育權，則其不僅是主觀公權利，具有防御權功能和受益權功能;同時它也是客觀法，要求國家建立各種相關的制度、組織和程序，以保障公民受教育權的實現(xiàn)，甚至拓展權利的空間，促進權利效力最大化。

考慮到受教育權作為基本權利有雙重性質，對受教育權的保障也應依不同的路徑展開。一方面，受教育權作為個人的主觀公權利，防御國家權力的侵犯。公民的受教育權在受到侵犯時可以獲得司法救濟，而由于中國尚未建立起憲法訴訟制度*盡管在著名的“憲法司法化第一案”——“齊玉苓訴陳曉琪等以侵犯姓名權的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權利糾紛案”中最高人民法院在基本權利直接適用的問題上進行了嘗試，但無論是“憲法訴訟”還是“憲法直接適用”都仍未在中國取得共識。，為受教育權提供司法救濟的主要是行政訴訟*1989年《行政訴訟法》在受案范圍的規(guī)定上，“行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權的”對權利的列舉過于封閉，忽視了包括受教育權在內的其他權利，也落后于為受教育權提供救濟的司法實踐。1999年的《行政復議法》則在規(guī)定受案范圍的條款中納入了對“受教育權利”的保護。2014年《行政訴訟法》修正，采取了更為開放的立法方式，將受保護的權利范圍拓展到“人身權、財產(chǎn)權等合法權益”。對此處的“等”可以作合理的解釋，可以理解為包括“受教育權”等。。另一方面，受教育權的實現(xiàn)需要國家依據(jù)其在客觀法上的義務去創(chuàng)造條件和提供制度，在此則不再強調司法救濟，而強調立法的制度形成功能，通過發(fā)展和完善教育制度為受教育權的實現(xiàn)提供制度保障。

二、通向權利保障的《義務教育法》：義務教育制度的變遷

前文已經(jīng)說明了請求權并非基本權利的全部內涵，基本權利需要特定制度實現(xiàn)。特別是對受教育權而言，被作為基本權利載入憲法與該領域具體問題的解決仍有很大距離，其間需要立法進行填補。中國現(xiàn)行《憲法》在第19條第2款規(guī)定，“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育”，更通過規(guī)定國家義務的方式，要求國家為受教育權的實現(xiàn)提供制度保障。為此第六屆全國人民代表大會第四次會議于1986年4月12日根據(jù)憲法、教育法和中國的實際情況審議通過了《義務教育法》。圍繞《義務教育法》所建構起來的義務教育制度正是對公民在義務教育階段的受教育權的制度保障。“受教育權的制度保障”不僅是《義務教育法》的核心，也是我們考察《義務教育法》的基本指標。下文將通過梳理《義務教育法》的立法修法過程，剖析義務教育的制度安排，并以“受教育權的制度保障”為標準考察義務教育制度的變遷。

1986年《義務教育法》出臺，該法不僅是中國建國以來第一部義務教育方面的立法，在相當長的時期內也是中國在教育領域最重要的立法。*關于1986年《義務教育法》的立法背景和立法過程，參見洪柏江：《初等義務教育立法芻議》，載《法學》1983年第10期； 徐理明：《〈義務教育法〉是以法治教的新篇章》，載《政法論壇》1986年第3期；王雁飛：《談談義務教育與義務教育法》，載《政法論壇》1986年第4期； 羅宏述：《義務教育立法芻議》，載《中國法學》1986年第5期。在此之前，由于“文化大革命”造成的動亂，教育事業(yè)受到極大摧殘，公民的受教育權得不到基本保障，國家也長期處在文化落后、人才缺乏的狀態(tài)。十一屆三中全會以后，改革開放撥亂反正，在基礎教育領域也進行了反省和改革。1980年發(fā)布了《中共中央、國務院關于普及小學教育若干問題的決定》，把普及小學教育作為一項國家任務，并進行了具體規(guī)劃。1982年《憲法》不僅沿襲了1954年《憲法》以來把受教育權規(guī)定為憲法權利的做法，還在第19條特別規(guī)定了“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育”，把普及義務教育作為國家保障公民受教育權的手段。在此背景下，《義務教育法》于1986年出臺，這是新中國第一部義務教育立法，在義務教育的地位、方針、強制性、入學年齡和學制、管理體制、財務經(jīng)費、師資培養(yǎng)等方面作出了規(guī)定，并明確了義務教育階段免收學費。

1986年的《義務教育法》在歷史轉型時期出臺，有著鮮明的時代特點。一方面，這是中華人民共和國建國以來第一部義務教育法，具有開創(chuàng)性意義。該法對涉及義務教育各方面的重大原則問題進行了規(guī)定，義務教育制度初步建立并在此基礎上不斷發(fā)展。另一方面，囿于時代條件，1986年的《義務教育法》也有明顯的局限性，存在工具導向、政策宣言傾向、過于概括等問題。針對1986年《義務教育法》的不足和實施過程中出現(xiàn)的問題，第十屆全國人大常委會第二十二次會議于2006年6月對其進行了全面的修訂。

where n1 and n2 are the refractive index respectively at wavelength λ1 and λ2.

首先，1986年《義務教育法》把“發(fā)展基礎教育，促進社會主義物質文明和精神文明建設”作為立法目的，有明顯的工具本位傾向。這與文革時期教育事業(yè)遭到極大沖擊，教育工作落后的現(xiàn)實有關。由于對教育的長期忽視，20世紀80年代初期中國五年制小學尚未普及，新文盲大量產(chǎn)生，整個國家處于文化落后、人才缺乏的狀態(tài)。*參見《中共中央、國務院關于普及小學教育若干問題的決定》(中發(fā)[1980]84號),法律教育網(wǎng)，1980-12-03，http://www.chinalawedu.com/falvfaguiAg22598/368.shtml。在這種情況下，受教育權的保障根本無從談起，當務之急是改變落后的教育面貌，實現(xiàn)就學機會的基本普及。其次，1986年的《義務教育法》有明顯的政策宣言傾向，該法與1980年發(fā)布的《中共中央、國務院關于普及小學教育若干問題的決定》、1985年發(fā)布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中對義務教育的規(guī)定保持著連續(xù)性，主要關注原則方針，操作性較弱。如該法在第2條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟、文化發(fā)展狀況，確定推行義務教育的步驟”，概括性地授權地方推行義務教育，對義務教育的國家責任、經(jīng)費保障機制等重要問題缺乏系統(tǒng)規(guī)定。這實際上是考慮到了中國不同地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展水平差異較大，實施義務教育的步驟和普及程度要因地制宜，但也從側面反映了1986年《義務教育法》的工具本位傾向，忽視了對受教育權平等保護的問題。最后，受“宜粗不宜細”的立法觀念的影響，1986年的《義務教育法》在規(guī)定上較為概括。全法共計18條，且對原則、程序、法律責任沒有明確的區(qū)分，對于一部重要的單行法律而言，這樣無主題的構成方式缺乏足夠的科學性和明確性。[8]同時，在具體內容上，盡管隨后國務院辦公廳轉發(fā)國家教育委員會等部門《關于實施義務教育法若干問題意見的通知》，以規(guī)范性文件的形式對分地區(qū)、有步驟地實施義務教育作出了具體規(guī)劃，同時各地方也制訂了一批配套的地方性法規(guī)，但這種重心下移的做法容易忽視義務教育在全國范圍的統(tǒng)一性，造成地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距過大。

針對1986年《義務教育法》的不足和在其實施過程中暴露出的問題，修訂義務教育法的呼聲越來越高。[9]2006年正值《義務教育法》出臺20周年，全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過了新修訂的《義務教育法》，與舊法相比新法從立法目的、原則到內容、結構都有很大的進步。其中最引人矚目的是新法在立法目的上由工具本位向權利本位轉變，使義務教育制度真正成為公民受教育權的制度保障。

2006年《義務教育法》第1條就開宗明義，“為了保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利，保證義務教育的實施，提高全民族素質，根據(jù)憲法和教育法，制定本法”，把公民的權利保障作為首要的立法目的?！氨Ｕ线m齡兒童、少年接受義務教育的權利”已經(jīng)清楚地表明了權利主體和國家保障義務，而國家如何采取措施以保障每個適齡兒童接受義務教育，作為一條主線貫穿于2006年《義務教育法》的始終。[10]以“公民受教育權的制度保障”為標準考察2006年《義務教育法》會發(fā)現(xiàn)新法通過落實義務教育的免費性，促進發(fā)展的均衡性，確保義務履行中的強制性和可追責性，切實保障受教育權這一基本權利的實現(xiàn)。

在義務教育的免費性問題上，無論是從聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》的規(guī)定來看，還是從世界義務教育發(fā)展的實踐來看，義務教育應為免費教育已成共識。各國對免費的范圍不盡一致，有的發(fā)達國家如加拿大和法國等，對義務教育實行“書包”教育，即家長僅需為接受義務教育的子女提供書包，其他費用一律由國家承擔，總的來說免除義務教育階段的學費和雜費已經(jīng)是世界通行做法。[11]中國1986年的《義務教育法》僅在第10條規(guī)定了“國家對接受義務教育的學生免收學費”，并沒有實現(xiàn)真正意義上的免費；而1992年通過的《義務教育法實施細則》更是在第17條明確規(guī)定“實施義務教育的學?？墒杖‰s費”，以“雜費”為名義“搭車收費”、亂收費的現(xiàn)象屢見不鮮。2006年的《義務教育法》在第2條就明確規(guī)定，“實施義務教育，不收學費、雜費”，以實現(xiàn)真正免費的義務教育；同時規(guī)定，“國家建立義務教育經(jīng)費保障機制，保證義務教育制度實施”，并在第6章以九個條文的篇幅對“經(jīng)費保障”問題進行了安排。

在促進均衡發(fā)展的問題上，受經(jīng)濟文化發(fā)展水平和歷史原因的影響，中國不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間甚至不同學校之間，在義務教育的實現(xiàn)問題上有明顯的差距。特別是1986年《義務教育法》對省、自治區(qū)、直轄市推行義務教育進行了概括性授權，實行地方負責、分級管理的體制，義務教育在全國范圍內的統(tǒng)一性、均衡性沒有得到重視。2006年《義務教育法》特別提出了均衡發(fā)展的原則，在第六條規(guī)定，“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育”。在具體措施上，通過實施在學校建設、學生人均公用經(jīng)費等事項上設定國家標準來縮小地區(qū)差異；通過實施在師資、經(jīng)費上對農村地區(qū)的傾斜性政策來縮小城鄉(xiāng)差距；通過禁止重點學校、非重點學校的區(qū)分以及鼓勵行政區(qū)域內師資流動、加強對薄弱學校的建設來縮小校際之間的差距；同時還特別規(guī)定了對家庭經(jīng)濟困難的或殘疾的適齡兒童、少年的扶助政策，保障弱勢群體的受教育權。這些措施不僅能促進受教育權真正落實，更有利于受教育權得到平等的保護。

在確保義務履行和責任機制上，考慮到無救濟則無權利，2006年《義務教育法》專章規(guī)定了法律責任問題，不僅地方政府發(fā)展義務教育的責任更加明確，監(jiān)督機制和追責機制也更加健全。該法在第1章到第6章分別規(guī)定了政府、學校、監(jiān)護人義務之后，在第7章專門對違反義務的行為以及其他違法行為設定法律責任。同時，《義務教育法》第8條規(guī)定了義務教育督導制度，第9條規(guī)定了重大事件行政部門負責人引咎辭職制度。這些明確具體的措施能夠促進法律實施，為公民受教育權的實現(xiàn)提供程序、制度保障。

其后，2015年4月第十二屆全國人大常委會第十四次會議通過了對《義務教育法》第四十條的修正條款。將第四十條修改為“教科書價格由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格行政部門會同同級出版行政部門按照微利原則確定”。

三、《義務教育法》在權利保障上取得的成就

從1986年中華人民共和國第一部《義務教育法》出臺，迄今義務教育制度已經(jīng)經(jīng)歷了30年的發(fā)展。30年間，中國社會發(fā)生了深刻的變化，義務教育制度既是促成社會進步的原因之一，其本身也要與時俱進。因此，在了解《義務教育法》30年間不斷完善的歷程之外，還有必要考察法律實施的效果，其中已經(jīng)取得的成就為制度的發(fā)展奠定了基礎，而依然存在的問題則為制度的完善指明了方向。

首先，從義務教育普及度的角度看，無論是學生入學率還是升學率都有了明顯的提高。根據(jù)中國權威機構的統(tǒng)計，全國小學學齡兒童入學率從1985年的95.9%上升到2014年的99.8%，小學升初中的升學率從1990年的74.6%上升到2014年的98%，初中升高中的升學率從1990年的40.6%上升到2014年的95.1%。*教育部：《2014年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，中華人民共和國教育部網(wǎng)，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2014/。1994年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“基本普及義務教育，基本掃除青壯年文盲”的“雙基”目標，到2010年全國2 856個縣(市、區(qū))全部實現(xiàn)“兩基”，全國“兩基”人口覆蓋率達到100%。*教育部：《2010年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國教育部網(wǎng)，2012-03-21，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201203/t20120321_132634.html。

其次，師資培訓和辦學條件在義務教育發(fā)展的30年間也有了顯著的進步。1985年全國小學教師學歷合格率和初中教師學歷合格率分別是60.6%和27.5%，*全國人大教科文衛(wèi)委員會教研室編：《中國普及義務教育事業(yè)的實踐與經(jīng)驗》，第42頁，中國民主法制出版社1993年版。在這種教師文化業(yè)務素質水平較低的情況下，義務教育的質量很難得到保障。1986年《義務教育法》專門用兩條規(guī)定“加強和發(fā)展師范教育”“建立教師資格考核制度”“保障教師的合法權益”，以盡快形成適應義務教育需要的師范教育體系，2006年《義務教育法》更是用專章規(guī)定了對教師權益的保障和教師管理的規(guī)范。截至2007年，全國小學、初中專任教師學歷合格率分別達到99.1%和97.2%，較之于《義務教育法》頒布之初有了極大的提升。*教育部：《國家教育督導報告2008》，中華人民共和國教育部網(wǎng)，2006-02-24，http://www.moe.gov.cn/s78/A11/moe_767/tnull_14037.html。在辦學條件上，1996年國家教委頒發(fā)《小學管理規(guī)程》，要求“小學應具備符合規(guī)定標準的校舍、場地、設施、教學儀器、圖書資料”，對學校進行規(guī)范化管理。1997年又頒發(fā)《中小學電化教育規(guī)程》，以促進教學實施的現(xiàn)代化，為提高教學質量提供物質條件。

最后，1986年《義務教育法》的頒布標志著中國義務教育事業(yè)進入了在法律保障下規(guī)范發(fā)展的階段。30年間一個圍繞《義務教育法》的規(guī)范體系初步建立，教育法制不斷進步。盡管1986年《義務教育法》的規(guī)定較為原則，但仍對義務教育法制格局的形成有奠基性意義。一方面，根據(jù)《義務教育法》第2條規(guī)定的“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟、文化發(fā)展狀況，確定推行義務教育的步驟”，各省、自治區(qū)、直轄市人大和政府紛紛制定了適合本地區(qū)情況的地方性法規(guī)或規(guī)章，以確保義務教育的推行有法可依。另一方面，在全國層面先后出臺了《義務教育法實施細則》《教育督導暫行規(guī)定》《教育督導條例》《關于堅決制止中小學亂收費的規(guī)定》《教育法》《教師法》《教師資格條例》《民辦教育促進法》等法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章，從不同層面、不同角度保障義務教育事業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

總之，在近30年間，中國的義務教育發(fā)展有了歷史性的突破，不僅如期完成了在中共中央十四大上提出的“到本世紀末基本普及九年義務教育”的目標，還形成了一套較為完善的有關義務教育的法規(guī)體系，義務教育基本實現(xiàn)了依法、有序、穩(wěn)步發(fā)展。

四、《義務教育法》在權利保障上面臨的挑戰(zhàn)

憲法依其本質不是一個封閉的法典，而應該將其理解為對個人和社會秩序的一些特殊保障。[7]憲法中的基本權利也往往不同于私法權利，我們很多時候面對的并不是權利有無的問題，而是權利實現(xiàn)程度的問題?？疾臁读x務教育法》對受教育權的保障也應從此立場出發(fā)，既不能滿足于已經(jīng)取得的成就，也不能因仍有改進必要就否定之前的工作。伴隨《義務教育法》的實施，中國公民受教育權的保障制度不斷健全，特別是隨著九年義務教育的逐漸普及，可以認為在最基本的程度上中國公民的受教育權得到了尊重。但權利保障之路沒有盡頭，《義務教育法》的實施與完善也應通往這樣一條權利保障之路。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，九年義務教育在全國范圍內得到普及，保障基本就學機會已經(jīng)不再是我們面臨的主要挑戰(zhàn)，但一些新的社會問題開始浮現(xiàn)。如近些年來出現(xiàn)的義務教育階段“在家上學”的現(xiàn)象，這是《義務教育法》制定時未曾考慮的問題，其合法性引起廣泛爭議。[12]綜合考慮少年兒童的受教育權、家長的教育權利和義務與國家提供教育機會的義務，應對《義務教育法》中的入學采取廣義理解，即“進入義務教育內容的學習過程”，以尊重家長以個性化方式保障子女受教育權的活動。[13]同時也要完善相關法律法規(guī)，將“在家上學”納入政府規(guī)制之中。在未來，《義務教育法》的實施應該及時回應這種新的社會問題，而目前我們面對的最為棘手的問題是義務教育均衡發(fā)展的挑戰(zhàn)。

首先，隨著經(jīng)濟社會變遷，人口流動和人口遷徙日益頻繁，農民進城務工成為越來越不容忽視的社會現(xiàn)象，然而其子弟在義務教育階段的受教育權卻很難得到充分的保障。有數(shù)據(jù)表明，2014年全國義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女共1 294.73萬人，農村留守兒童共2 075.42萬人*教育部：《2014年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國教育部網(wǎng)，2015-07-30，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201508/t20150811_199589.html。，如果考慮到農民工數(shù)量還在不斷增加，這個數(shù)字還將更加驚人。這是《義務教育法》最初制定時難以預料到的現(xiàn)實，2006年《義務教育法》修改考慮到這樣的現(xiàn)實，在第12條第2款規(guī)定，“父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當?shù)厝嗣裾畱敒槠涮峁┢降冉邮芰x務教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，試圖為進城務工人員的子女入學創(chuàng)造條件。

然而，《義務教育法》雖將制定具體辦法保障隨遷子女入學權和受教育權的義務加諸地方政府，對地方政府履行義務的情況卻缺乏監(jiān)督，沒有考慮地方政府會出于自利動機疏于權利保障，甚至為隨遷子女受教育權的實現(xiàn)設置限制。以北京為例，2012年北京市教委發(fā)布《2012年義務教育階段入學工作的意見》，規(guī)定非本市戶籍學生的借讀條件，即所謂的“五證齊全”，嚴格的審批制度事實上已經(jīng)成為隨遷子女入學的障礙而非《義務教育法》所規(guī)定的“平等接受義務教育的條件”。究其原因，除了地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡這樣深層次的問題之外，以流入地縣級政府財政為主的流動兒童義務教育經(jīng)費制度也制約了權利平等保護的實現(xiàn)。目前，中央和地方政府對義務教育經(jīng)費的預算及撥付是根據(jù)兒童戶籍所在地進行，經(jīng)費轉移支付渠道不暢造成流入地政府財政負擔過重；另一方面，流入地政府怠于承擔流動兒童義務教育經(jīng)費也不會受到追究。[14]這樣的制度安排與其說在為隨遷子女受教育權的實現(xiàn)提供條件，不如說是設置了障礙。

在隨遷子女入學的問題上，民辦學校如一些農民工子弟學校曾作為公立學校的有益補充，為隨遷子女提供更多的就學機會。但民辦學校本身還面臨很多困局，如“合理回報”的性質不明、民辦學校學生未能獲得與公立學校學生平等的待遇等。*張春蕾：《“兩免一補”難普照 河北16所民辦學校遭歧視》，搜狐新聞網(wǎng)，2008-07-27，http://news.sohu.com/20080727/n258404570.shtml。對此，正在醞釀修改的《民辦教育促進法》試圖通過分類管理改革解決“合理回報”困局，促進民辦學校發(fā)展。[15]與此同時,2015年國務院頒布的《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》決定整合統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育“兩免一補”政策(即免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費的政策)，這一決策將惠及民辦學校。推動民辦學校的發(fā)展能夠為解決隨遷子女入學提供更多的選擇。

此外，另一個反映義務教育階段受教育權平等保障方面問題的是備受熱議的“擇校費”“學區(qū)房”問題，而“巨額擇校費”和“天價學區(qū)房”背后是教育資源的配置不均衡。與隨遷子女入學權問題相比，特定地域內校際的教育資源差異過大并不是新問題。回顧中國教育發(fā)展歷程，國家一方面開辦各種學校為公眾提供基本的教育機會，一方面把有限的優(yōu)質資源投放到少數(shù)重點學校，巨大的校際差異使“擇?！眴栴}長期存在。[16]雖然2006年《義務教育法》明確規(guī)定，“不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班”，但這并不能掩蓋不同學校辦學資源上的鴻溝。事實上，真正要解決的不是“擇?！眴栴}而是教育資源的不均衡，以通過義務教育的均衡發(fā)展，實現(xiàn)公民受教育權的平等保障。盡管“均衡發(fā)展”的理念已經(jīng)在2006年《義務教育法》中得到體現(xiàn)，如類似“改善薄弱學校的辦學條件”、經(jīng)費要“向農村地區(qū)學校和薄弱學校傾斜”等規(guī)定。但這些概括性規(guī)定操作性不強，有必要通過更為具體的制度使之成為現(xiàn)實。如在師資的均衡發(fā)展上，可以借鑒日本、韓國等國家的做法，以法規(guī)形式確定教師定期流動的義務，并明確流動程序、范圍和期限，取代現(xiàn)在依靠教師覺悟或骨干教師巡回授課的軟性制度。[10]

總之，隨著義務教育法律體系的初步形成，憲法所規(guī)定的公民的受教育權在義務教育階段已經(jīng)有了最低限度的保障，但受教育權的平等實現(xiàn)仍然任重而道遠，未來義務教育法的實施應該向更均衡的方向發(fā)展，以實現(xiàn)對基本權利的平等保障。

五、小結

至此，我們回顧了《義務教育法》在30年間制定與修改的歷程，并以“公民受教育權的制度保障”為標準對《義務教育法》的實施情況進行了考察，既肯定了其實施以來取得的巨大成就，也指出了它目前遭遇的問題及未來面對的挑戰(zhàn)。權利的實現(xiàn)從來不是一蹴而就的，制度的確立和完善更非一日之功。從1986年頒布施行到現(xiàn)在，《義務教育法》已經(jīng)經(jīng)過2006年的重新修訂和2015年對個別條文的修正。最初只有較為概括的18個條款，迄今《義務教育法》不僅在條文上更加充實、立法結構上更加嚴謹，同時在立法精神上也更加科學。

《義務教育法》制定與修改的歷程也正是中國義務教育制度建立與完善的歷程。該法奠定了中國義務教育制度的基礎，經(jīng)過30年的發(fā)展，中國義務教育的法律保障體系已經(jīng)基本形成。以憲法的“受教育權”條款及“教育”條款為指導，以《義務教育法》為核心，以《教育法》《民辦教育促進法》《未成年人保護法》等法律的相關條款為補充，一個涉及不同領域、涵蓋不同層次的規(guī)范體系正在為公民受教育權的實現(xiàn)提供法律保障。在未來，《義務教育法》的實施應更著力于均衡發(fā)展，以實現(xiàn)對公民受教育權的平等保護。我們相信權利保障之路沒有盡頭，《義務教育法》的落實和完善都仍在路上。(北京大學法學院2015級博士研究生尹婷協(xié)助作者收集與整理了相關資料，特此致謝。)

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[16]冉艷輝.“擇校費”背后的法權博弈.法學教育研究,2014(10).

【責任編輯：王建平；實習編輯：楊孟葳】

【收稿日期】2016-04-12

【中圖分類號】D922.16; G522.3

【文獻標識碼】A

【文章編號】1000-5455(2016)03-0056-07

(作者簡介:湛中樂，湖南汨羅人，法學博士，北京大學法學院教授、博士生導師。)

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