關(guān)于央行降息政策的經(jīng)濟(jì)法思考

馬學(xué)榮

（寧夏職業(yè)技術(shù)學(xué)院，寧夏　　銀川　750021）

關(guān)于央行降息政策的經(jīng)濟(jì)法思考

馬學(xué)榮

（寧夏職業(yè)技術(shù)學(xué)院，寧夏銀川750021）

降息政策一經(jīng)央行推出，便引發(fā)學(xué)界與實(shí)務(wù)界熱議。盡管樂觀與悲觀論調(diào)交錯，但在經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下為保證經(jīng)濟(jì)合理增長，通過利率調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟(jì)，是央行調(diào)節(jié)金融市場的手段。從經(jīng)濟(jì)法的角度來看，此次降息既體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控作用之發(fā)揮，央行通過降息刺激經(jīng)濟(jì)增長，又需要在面對不良貸款抬頭、企業(yè)主跑路、銀行業(yè)內(nèi)競爭激烈的實(shí)際問題時(shí)，發(fā)揮其市場規(guī)制之功能，以支持銀行穩(wěn)健經(jīng)營。辯證審視降息政策，可助力提高市場運(yùn)作效率并維持市場秩序，完善社會主義法律體系。

央行降息；經(jīng)濟(jì)法；市場規(guī)制

一、導(dǎo)言：關(guān)于降息的論戰(zhàn)

2014年11月21日，央行一年期存款利率下調(diào)0.25%至2.75%，同時(shí)，存款利率浮動區(qū)間的上限增加到1.2倍。［1］央行自2015年3月1日起下調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款和存款基準(zhǔn)利率，分別為0.25個(gè)百分點(diǎn)，6月28日起下調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款和存款基準(zhǔn)利率，金融機(jī)構(gòu)一年期貸款基準(zhǔn)利率下調(diào)至4.85%，一年期存款基準(zhǔn)利率下調(diào)至2%。目前，市場中形成兩種論調(diào)：一種較為謹(jǐn)慎，認(rèn)為應(yīng)將我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性弊端［2］與商業(yè)銀行不良貸款等納入監(jiān)管范圍，調(diào)整整體結(jié)構(gòu)、解決傳統(tǒng)問題是根本，未整體改善上述問題，難以實(shí)現(xiàn)降息效果；另一種認(rèn)為降息能夠有效緩解經(jīng)濟(jì)增速下降、通貨緊縮、市場融資難等問題。盡管觀點(diǎn)迥異，但都交集在把降息作為調(diào)控工具，以降低社會融資成本，刺激經(jīng)濟(jì)增長。

二、問題提出

降息是利率市場化中的重要金融政策，具有“調(diào)動金融機(jī)構(gòu)管理的積極性”與“抑制地下金融活動”的內(nèi)涵。［3］前者涉及銀行對存款與貸款利率的調(diào)整和差異化經(jīng)營策略的制定，后者為降低貸款成本、減少融資主體對高利貸或其他地下融資的需求。央行出臺降息政策，國有銀行普遍執(zhí)行良好，但部分銀行按照央行規(guī)定下調(diào)后上浮利率，尤其城商行存款利率高于降息前的利率，［4］加劇銀行之間存款競爭。不同于中國歷史上數(shù)次降息，本次降息存款與貸款利率均被下調(diào)［5］，政策初衷為貸款利息降低導(dǎo)致社會資金增加、減輕銀行存款利息成本的負(fù)擔(dān)，避免銀行通過利息獲得客戶存款而付出更高的成本，短期為銀行貸款提供了充足的資金支持，直接實(shí)現(xiàn)刺激經(jīng)濟(jì)的目的。但是降息內(nèi)涵遠(yuǎn)不止于此，宏觀調(diào)控彰顯公權(quán)力機(jī)構(gòu)對市場主體干預(yù)、調(diào)整利率以刺激經(jīng)濟(jì)增長，故可以納入金融調(diào)控法律關(guān)系，即宏觀調(diào)控法部分［6］；降息引發(fā)銀行對自身貸款問題管理的適應(yīng)性調(diào)整，以維持公平與效率競爭秩序問題等，故應(yīng)納入市場規(guī)制法調(diào)整領(lǐng)域。

（一）宏觀調(diào)控的三點(diǎn)矛盾與降息

自新中國成立以來多次降息，其中1990-1991年與1996年的兩次降息均沒有影響儲蓄大幅度下降［7］，此后降息效果并非顯著［5］。消費(fèi)觀念與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成為影響降息目的實(shí)現(xiàn)之重要限制因素：養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)文化、房地產(chǎn)發(fā)展低迷［8］、醫(yī)療資源分配不完善、食品安全等嚴(yán)峻社會問題，固化了人們選擇儲蓄就是保安全的理念。降息所需經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境未得到根本扭轉(zhuǎn)，市場難以期待降息后財(cái)富會大量涌入——而降息本身是為了市場中有足夠的資金支持經(jīng)濟(jì)增長，此為矛盾之一。

貸款能否在量與質(zhì)的雙重維度得到改善以及貸款政策如何制定才適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為發(fā)展銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的重要環(huán)節(jié)。一方面多數(shù)銀行為了避免政策風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)健經(jīng)營而選擇政策風(fēng)險(xiǎn)較低的國有企業(yè)與已經(jīng)得到政策優(yōu)惠的企業(yè)，“惜貸”問題久治未愈，同時(shí)“僵尸企業(yè)”大而不倒造成資金使用低效與銀行經(jīng)營慘淡；另一方面，新興市場主體難以得到銀行貸款以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型或擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破等，最終無法刺激經(jīng)濟(jì)增長與開拓市場新增長點(diǎn)，此為矛盾之二。

央行于2014年出臺了信貸政策以支持農(nóng)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化、協(xié)調(diào)信貸與產(chǎn)業(yè)政策、差異化住房等，［9］但降息中未明確指導(dǎo)商業(yè)銀行調(diào)整信貸政策細(xì)則，能否實(shí)現(xiàn)銀行政策執(zhí)行能力與貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的“雙贏”成為銀行難題?！吨袊嗣胥y行中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于進(jìn)一步做好住房金融服務(wù)工作的通知》從利率、數(shù)量限制、購買主體限制等作出調(diào)整，嘗試刺激房地產(chǎn)市場增長，與本次降息對應(yīng)的是該通知關(guān)于貸款規(guī)定是以 “貸款基本利率的0.7倍”為標(biāo)準(zhǔn)，那么疑問在于降息后貸款購買首套普通自住房是否繼續(xù)適用該通知的規(guī)定享受更低的貸款？以我國某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份為例，該省某銀行分行網(wǎng)站上公布了關(guān)于重點(diǎn)領(lǐng)域的信貸投入、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的指導(dǎo)意見，但意見本身出臺于2008年，在此之后并未見最新相關(guān)法律文件。相比之下，該省有關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)展的官方文件更新較快，甚至達(dá)到隔月更新。上述缺乏實(shí)施細(xì)則、通知文件存在矛盾、產(chǎn)業(yè)政策與法律政策錯位等問題，折射央行降息政策出臺后未銜接相關(guān)貸款或產(chǎn)業(yè)政策，從經(jīng)濟(jì)法維度論屬于松散的、不連貫調(diào)控。《中國人民銀行法》第二條規(guī)定，“中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定”，降息政策出臺屬政策制定，制度是執(zhí)行的保障，執(zhí)行同樣是央行職責(zé)所在，若制度規(guī)定松散則無法達(dá)到整體調(diào)控的效果，此為矛盾之三。

上述三點(diǎn)矛盾是從經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控維度剖析降息政策效果為基本出發(fā)點(diǎn)，處理好民生問題、銀行資金與貸款政策分配、系統(tǒng)規(guī)范化規(guī)制體系對于實(shí)現(xiàn)降息所要達(dá)到的經(jīng)濟(jì)效果具有重要意義。

（二）市場規(guī)制目標(biāo)評析與降息

市場化經(jīng)營公平理念缺失制約銀行的多元化發(fā)展。整體而言，在利率市場中銀行有權(quán)根據(jù)央行發(fā)布的基本利率進(jìn)行二次調(diào)整，部分商業(yè)銀行降息后用提高存款利息來提高消費(fèi)者儲蓄的收益，是否在一定程度上“收回”了本應(yīng)流向市場的資金？按照銀行盈利模式與市場資金配置規(guī)律，可能回到降息之前的調(diào)控狀態(tài)，不良貸款問題未得到好轉(zhuǎn)且加劇了銀行之間對客戶的爭奪——客戶“用腳投票”選擇存款利息更高的商業(yè)銀行。盡管通過貸款利息刺激資金流向市場，但市場資金應(yīng)以滿足企業(yè)資金需求與國家宏觀調(diào)控為衡量準(zhǔn)則。局部來看，我國銀行傳統(tǒng)不良貸款主要是制度原因?qū)е拢?0］，加之公平經(jīng)營理念缺失使得銀行經(jīng)營中出現(xiàn)偏差，忽略創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展空間導(dǎo)致經(jīng)營策略陳舊，部分銀行難以拓展民營企業(yè)或中小企業(yè)客戶，銀行業(yè)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢。

銀行風(fēng)險(xiǎn)管理難以主動應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)。目前監(jiān)管層較多關(guān)注銀行降低貸款利率是否能降低企業(yè)融資成本、增加社會財(cái)富，而忽略了銀行不良貸款增加影響銀行盈利水平。降低社會融資成本本質(zhì)是以增加不良貸款、銀行增加經(jīng)營成本為代價(jià)，長遠(yuǎn)來看可能導(dǎo)致?lián)p失轉(zhuǎn)嫁到銀行自身，使其不堪重負(fù)破產(chǎn)，或轉(zhuǎn)移至資產(chǎn)管理公司處置不良貸款，無法根治貸款存在的制度性問題，此為商業(yè)銀行市場化經(jīng)營面臨的當(dāng)務(wù)之急。

上述銀行業(yè)市場規(guī)制法律制度存在公平理念缺失與市場化經(jīng)營不完善，減損了降息政策的實(shí)際效果，成為市場規(guī)制必要性討論的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

上述圍繞降息展開的討論僅是冰山一角，宏觀調(diào)控制度面對三點(diǎn)基本矛盾、市場規(guī)制中存在競爭能力不足與金融治理環(huán)境不完善疊加問題，成為降息政策難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的阻障。除此之外，銀行風(fēng)險(xiǎn)管理、探索利率市場化、產(chǎn)業(yè)資源分配等諸多問題，還需進(jìn)一步研究，本文不再贅述。

三、從經(jīng)濟(jì)法維度探析如何實(shí)現(xiàn)降息的效果

央行的降息招式給市場帶來不少震動，但本質(zhì)上還是經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控與市場規(guī)制功用的釋放。單純依靠宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮促進(jìn)整體社會經(jīng)濟(jì)增長無法解決銀行自身發(fā)展面臨的困境，如果個(gè)體銀行謀求自身發(fā)展忽略國家利益，則導(dǎo)致個(gè)體利益與整體利益失衡降低社會經(jīng)濟(jì)效益。應(yīng)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法“雙手并用”的功能——有形的手與無形的手［11］，通過央行利率調(diào)整以實(shí)現(xiàn)資源整體配置兼顧效率與公平［12］，宏觀調(diào)控良效需要市場規(guī)制予以輔助或補(bǔ)缺，避免銀行不良貸款增加影響銀行業(yè)利潤水平與維持金融市場穩(wěn)定。市場規(guī)制需要在宏觀調(diào)控法律提供適當(dāng)法律與社會環(huán)境下達(dá)到最優(yōu)整體效果，發(fā)展傳統(tǒng)市場規(guī)制“兩反一保護(hù)法”的內(nèi)涵，將銀行業(yè)管理納入其中，具體策略包括立法形式規(guī)范、立法與政策協(xié)調(diào)與重視市場化經(jīng)營理念等。

（一）立法與政策協(xié)調(diào)

我國《商業(yè)銀行法》第三十四條指出，“商業(yè)銀行根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下開展貸款業(yè)務(wù)”，關(guān)于貸款的問題效力層級最高處于《商業(yè)銀行法》中僅規(guī)定了以符合我國“產(chǎn)業(yè)政策”為標(biāo)準(zhǔn)。立法與政策之間的錯位，使得宏觀調(diào)控中的民生問題、大而不倒與僵尸企業(yè)、政策松散與持續(xù)調(diào)控等矛盾難以化解，銀行規(guī)制法律制度存在相對滯后性、形式不完備等弊病，造成臨時(shí)、短視或非規(guī)范化調(diào)控，銀行業(yè)發(fā)展遲滯與金融監(jiān)管低效，降息效果難以實(shí)現(xiàn)或引發(fā)行業(yè)惡性競爭、盲目發(fā)展造成經(jīng)營危機(jī)。關(guān)注市場規(guī)制中的行業(yè)改善離不開國家或金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)與產(chǎn)業(yè)政策科學(xué)化制定，亟須建立自上而下、從中央到地方、銀行業(yè)或其他行業(yè)內(nèi)部的立法體系或規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策，并就立法與政策進(jìn)行匹配協(xié)調(diào)，通過政策以彌補(bǔ)立法對于現(xiàn)實(shí)回應(yīng)的滯緩或可操作性較低，通過及時(shí)公開回應(yīng)現(xiàn)實(shí)或提供原則性指引以降低政策或文件適用的不確定性，增強(qiáng)宏觀調(diào)控法律制度的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，提高法律權(quán)威性。

（二）立法形式規(guī)范

本次降息由央行官網(wǎng)公布［13］，彰顯出內(nèi)涵重于形式的特質(zhì)。目前貸款法律政策或文件主要來自部門通知或行業(yè)內(nèi)部，導(dǎo)致全國各地、各類商業(yè)銀行貸款管理良莠不齊。本次降息作為宏觀調(diào)控政策應(yīng)以正式形式由央行公布并公開說明政策執(zhí)行期限和基本原則等，統(tǒng)籌銀行業(yè)監(jiān)管與立法體制，科學(xué)立法以解決體系不完善與內(nèi)容空泛的問題。在調(diào)控中注意金融政策的連貫性或系統(tǒng)性，為調(diào)控提供整體性指導(dǎo)與支持，避免機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)制定短視政策等影響 “總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一致性、連續(xù)性和不矛盾性”［14］，并以此作為基準(zhǔn)由銀行自律組織與銀行鞏固內(nèi)控合規(guī)制度并積極應(yīng)對宏觀調(diào)控的金融政策與商業(yè)銀行市場化經(jīng)營。

（三）市場化經(jīng)營與理念

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降背景下，每一次公權(quán)力出招都給市場帶來很大影響。央行的降息政策在市場中又掀起波瀾，增長之后是否能夠防止新問題的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)良好的社會效果、政治效果，讓金融市場整體迎來蓬勃發(fā)展？顯然隨著銀行市場退出機(jī)制、破產(chǎn)條例的建立與成熟，政府擔(dān)保將不再是完美的“避風(fēng)港”，需要銀行在平衡中完善自我風(fēng)險(xiǎn)管理與實(shí)現(xiàn)國家政策的目的。尤其對于國有商業(yè)銀行，應(yīng)承擔(dān)國家利益、社會利益維持之責(zé)任，在平衡中提高商業(yè)管理水平、強(qiáng)化內(nèi)控與風(fēng)險(xiǎn)識別制度，將國家經(jīng)濟(jì)利益與自身風(fēng)險(xiǎn)管理統(tǒng)一到經(jīng)營決策中，以降低各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。整體來看，根據(jù)東方資產(chǎn)管理公司公布的《2014：中國金融不良資產(chǎn)市場調(diào)查報(bào)告》內(nèi)容，我國銀行不良貸款將上升，貸款隨之將會緊縮或凍結(jié)［15］，面臨這種尷尬的市場處境，需要從提高貸款資金使用效率并根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)制定適合地區(qū)發(fā)展的信貸政策，強(qiáng)化貸款風(fēng)險(xiǎn)管理。局部來看，傳統(tǒng)的市場規(guī)制法的理論以“整體或全社會意義上的秩序價(jià)值”為內(nèi)涵［14］，銀行貸款本質(zhì)上以具體市場主體為規(guī)范對象，防范不良貸款增加或貸款標(biāo)準(zhǔn)放寬導(dǎo)致的不公平競爭造成市場秩序的混亂應(yīng)納入市場規(guī)制內(nèi)涵。此外，銀行管理頂層設(shè)計(jì)應(yīng)融入公平原則，完善銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)管控，防止過度提高利息，從而加劇行業(yè)不良競爭造成銀行業(yè)內(nèi)耗。

四、結(jié)論

利率調(diào)控工具仍需在悲觀論與樂觀論中探求平衡，平衡立法與政策，是經(jīng)濟(jì)法關(guān)于銀行業(yè)宏觀調(diào)控與市場規(guī)制法律體系的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性完善、宏觀調(diào)控與市場規(guī)制法律制度的平衡與互補(bǔ)，是整體經(jīng)濟(jì)利益與局部行業(yè)利益的博弈共贏。忽略上述平衡造成的調(diào)控混亂與短視，可能對未來經(jīng)濟(jì)改革埋下隱患，導(dǎo)致危機(jī)，這也是為什么經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論從誕生到成熟始終遵循對經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的調(diào)控而非失去經(jīng)濟(jì)法學(xué)獨(dú)立價(jià)值所在。實(shí)現(xiàn)“融合、交流與開放的經(jīng)濟(jì)法”［16］，需要從有效回應(yīng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論完善方面進(jìn)行反思，從降息政策的制定與執(zhí)行、目標(biāo)與效果進(jìn)行剖析，進(jìn)而完善我國銀行業(yè)法律制度，平衡銀行、客戶等個(gè)體利益與國家整體經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)政策效果。

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F202

A

1671-2862（2016）03-0052-03

2016-05-09

馬學(xué)榮，女，回族，經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生，寧夏職業(yè)技術(shù)學(xué)院商學(xué)院教師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、公司法、銀行法。