金融扶貧機制創(chuàng)新是推進綜合扶貧的重要舉措

廖于實 張淵平 崔宇輝 廖建洲

創(chuàng)新金融體制機制，破解農(nóng)村扶貧開發(fā)資金難題，是擺在各級各部門面前的重要課題。近年來，恩施市龍鳳鎮(zhèn)在這方面做了大量有益的實踐與探索。

一、基本概況

恩施市龍鳳鎮(zhèn)屬于全國綜合扶貧改革試點。全鎮(zhèn)18個村，總戶數(shù)23919戶，總?cè)丝?.35萬，其中鄉(xiāng)村人口6.02萬。2013年以來，龍鳳鎮(zhèn)按照李克強總理提出的“扶貧搬遷、移民建鎮(zhèn)、退耕還林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”要求，積極探索建立“兩社兩司一卡一庫一平臺”金融體系，創(chuàng)新體制機制，推進脫貧攻堅，收到顯著成效。 2014年，全鎮(zhèn)實現(xiàn)生產(chǎn)總值13.60億元，比2012年增長 20 %，其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值4.5億元，比2012年增長26 %；城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入達19264元，比2012年增長31.82%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入達5906元，比2012年增長41.1%。三年來，全鎮(zhèn)通過實施產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷扶貧、定向扶貧等三種方式，累計減貧5704戶19022人，貧困人口由原來的24822人減少到5800，脫貧比例達76.6%。

二、主要做法

（一）整合財政分散資金，搭建金融扶貧平臺

建立“兩社”，即專業(yè)合作社扶貧互助聯(lián)合社和村級扶貧互助社。一是整合財政分散資金。恩施市龍鳳鎮(zhèn)專業(yè)合作社扶貧互助聯(lián)合社第一期實際吸納股本金3033萬元。龍鳳鎮(zhèn)整合農(nóng)業(yè)開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、專項扶貧等分散資金2000萬，以恩施市國有資產(chǎn)管理股份公司的方式入股聯(lián)合社。31個專業(yè)合作社入股1033萬元。龍鳳鎮(zhèn)吉心村級扶貧互助社第一期實際吸納股本金71.7萬元，其中財政扶貧資金50萬元，農(nóng)戶入股21.7萬元。二是創(chuàng)新運作方式?！皟缮纭庇闷渌{的入股資本金形成互助“資金池”，與農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等多家承貸銀行簽訂“助保貸”合作協(xié)議，主要采取“助農(nóng)貸資金池”政府助信模式和入股社員內(nèi)部互助兩種運作方式。一方面，以“資金池”的資金作擔保，使銀行降低入股專業(yè)合作社和入社農(nóng)戶放貸門檻，對入股專業(yè)合作社和入社農(nóng)戶按其入股資金放大5倍比例進行放款，重點解決專業(yè)合作社和農(nóng)民缺乏貸款抵押物的難題；另一方面，用“資金池”資金對入股專業(yè)合作社社員和入股農(nóng)戶進行內(nèi)部拆借，實行內(nèi)部資金短期臨時周轉(zhuǎn)，形成資源內(nèi)部互補，重點解決股東之間短期資金周轉(zhuǎn)難題。“兩社”每年為專業(yè)合作社和農(nóng)戶融資2億元左右。截止9月底，龍鳳聯(lián)合社開展“助保貸”合作業(yè)務23筆，累計資金6713萬元，開展社員拆借業(yè)務34筆，累計資金8413萬元。三是強化監(jiān)管。鎮(zhèn)政府組建“助保貸管委會”（只負責行政復議，不參與經(jīng)營與管理）。“助保貸”業(yè)務需經(jīng)聯(lián)合社、承貸銀行和管委會三道審核程序：依次為聯(lián)合社對貸款戶主貸款相關條件進行獨立考察審定后開出擬擔保函到專業(yè)合作社指定承貸銀行，承貸銀行結(jié)合聯(lián)合社考察情況開出放貸授信函到管委會，管委會復議通過后開出意見函到聯(lián)合社，聯(lián)合社向承貸銀行開出正式擔保函，最后承貸銀行按程序放款。

（二）創(chuàng)新金融扶貧載體，實現(xiàn)金融扶貧全覆蓋

建立“兩司”，一是組建農(nóng)業(yè)扶貧小額貸款公司，為所有中小企業(yè)客戶提供短時流動資金，解決民間借貸過渡到正規(guī)金融的橋梁問題。二是組建小額擔保公司。金源融資擔保公司在龍鳳設立辦事機構(gòu)，引進民營融資擔保公司參與龍鳳試點建設，解決中小微企業(yè)無國有資產(chǎn)作抵押的貸款難問題。目前，該公司通過小額貸款和擔保，為龍頭企業(yè)融資6000萬元。三是拓展保險市場。推進保險與氣象、水利、畜牧等部門合作，提升農(nóng)業(yè)防災防損水平。中國人壽恩施市支公司出資，為紙廠河組和茶園溝組所有計生家庭購買計劃生育家庭意外傷害保險，累計意外傷害保險保障219萬，意外醫(yī)療保障58.4萬元，平均每個家庭享有意外傷害保險保障3萬，意外醫(yī)療保障0.8萬元。

（三）創(chuàng)建信用評價新體系，優(yōu)化金融扶貧生態(tài)環(huán)境

“一卡一庫”，即為農(nóng)民辦理較高額度信用卡，建立農(nóng)村信用體系庫，開展信用村、信用組建設。恩施市農(nóng)業(yè)銀行在龍鳳鎮(zhèn)吉心村開展試點，對吉心村642個農(nóng)戶按照年齡、健康狀況、個人品質(zhì)、銀行信用記錄、家庭收入負債比、生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性、家庭收入、家庭財產(chǎn)及貧困家庭加分等9項指標100分的信用評價體系進行信用等級測評，并按分值情況設定為五個等級，實際評定5A級農(nóng)戶67戶，4A級農(nóng)戶216戶，3A級183戶，2A級農(nóng)戶69戶，1A級107戶。對信用分數(shù)達到70分以上農(nóng)戶被授信為“AAA”級以上信用戶分別發(fā)放信用卡和信用等級卡，農(nóng)民只需憑卡就可在銀行無抵押貸款5000元至50000元。

（四）建立農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易平臺，有效拓展農(nóng)村金融市場

我國山區(qū)農(nóng)村農(nóng)民窮，但農(nóng)村資源豐富。農(nóng)村豐富的資源又因其權屬不清導致流轉(zhuǎn)難行，抵押受限，變現(xiàn)受阻。龍鳳鎮(zhèn)建立政府主導、民營投資、市場化運作、企業(yè)化管理的農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易平臺，使農(nóng)民財產(chǎn)權可以實現(xiàn)抵押融資。一是開展土地確權登記。對農(nóng)村土地進行確權頒證，做到面積準，“四至”清，“人、證、地”三相符。二是出臺政策推動農(nóng)村產(chǎn)權交易。鼓勵市場主體和種養(yǎng)大戶對山林、土地連片成塊交易，規(guī)定山林交易量大于500畝、土地交易量大于300畝、流轉(zhuǎn)年限大于5年的，按50元/畝給予獎勵；鼓勵以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素量化折股入社分紅，將資產(chǎn)變股權，農(nóng)民變股東。三是引進城市優(yōu)勢企業(yè)投資農(nóng)村。與武漢光谷產(chǎn)權交易平臺對接，依法對山林、土地、宅基地等其他可依法交易的農(nóng)村產(chǎn)權進行交易。通過農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺，全鎮(zhèn)共實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)4250戶2.8萬畝，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地交易10宗410畝，交易額2050萬元。

三、政策建議

（一）金融扶貧體制機制創(chuàng)新對推進綜合扶貧事業(yè)具有十分重要的作用

一是小錢撬動大錢，有效緩解了貧困地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民融資難、融資貴、融資時間長的問題?！皟缮纭钡慕M建使金融機構(gòu)降低了放貸門檻，不需要國有資產(chǎn)作抵押，只需要集體資產(chǎn)房屋、土地、山林、長期租賃場地、訂單、活動資產(chǎn)及集生產(chǎn)、加工、銷售于一體的成熟產(chǎn)業(yè)鏈等均可參與聯(lián)合社融資。農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易平臺，使農(nóng)村農(nóng)民的資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，資金變?yōu)橘Y本。二是小政府實現(xiàn)大服務，有力促進了貧困地區(qū)“政、銀、農(nóng)”三方共贏?！皟缮鐑伤疽粠煲豢ㄒ黄脚_”的組建為政府推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了新的平臺，實現(xiàn)了政府盈利、做到了政府滿意；金融產(chǎn)品的豐富，為銀行資金找到了出路，達到了金融增效的效果，實現(xiàn)了金融機構(gòu)盈利、金融機構(gòu)滿意；在金融機構(gòu)的資金支持下農(nóng)民專業(yè)合作社迅速發(fā)展壯大，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，農(nóng)民滿意。三是小貸款助力大發(fā)展，極大地推進了龍鳳鎮(zhèn)經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展。

（二）金融扶貧體制機制創(chuàng)新必須充分發(fā)揮財政資金的導向作用和扛桿作用

實踐告訴我們，龍鳳鎮(zhèn)專業(yè)合作社扶貧互助聯(lián)合社和村級扶貧互助社“兩社”融資能力的增強，關鍵得益于恩施市財政資金管理和使用機制的創(chuàng)新，得益于恩施市財政資金的引導作用和杠桿作用的發(fā)揮，引導金融和社會資本對扶貧事業(yè)的參與和支持。

（三）金融機構(gòu)要努力創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和信用支農(nóng)模式

美國經(jīng)濟學家熊彼特早就說過“有價值的競爭不是那種競爭（價格競爭），而是新產(chǎn)品、新技術、新供應來源、新組織形式的競爭”。龍鳳鎮(zhèn)“兩社兩司一庫一卡一平臺”的建立與運作雖然時間不長，還可以說是剛剛起步，但其成效是顯而易見的，它不僅促進了金融業(yè)自身的發(fā)展壯大，更是對優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進綜合扶貧改革，加快貧困地區(qū)發(fā)展發(fā)揮了至關重要的作用。由此可見，在金融扶貧體制機制創(chuàng)新中，金融機構(gòu)必須通過信貸產(chǎn)品和信用支農(nóng)模式創(chuàng)新，切實緩解小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資難、融資貴的矛盾和問題。

（四）必須加強風險防范

金融扶貧體制機制創(chuàng)新能放大金融體系的功能，給農(nóng)村金融機構(gòu)帶來效率與活力，推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，但同時也會放大原有的風險和帶來新的風險。因而，政府在進行金融扶貧機制創(chuàng)新制度安排及實施過程中必須建立有效的風險防范機制。重點是要不斷優(yōu)化貧困地區(qū)信用環(huán)境，積極開展信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作，不斷增強公眾誠信意識；要嚴格按照申請、審核、放貸、貼息的程序?qū)鹑诜鲐氋Y金實行放款集中簽審，嚴格把好貸款發(fā)放關；要加強貸后管理，確保金融扶貧的可持續(xù)發(fā)展。

（廖于實，湖北省恩施自治州武陵山辦公室。張淵平，湖北省恩施市綜合扶貧改革試點辦公室。崔宇輝，湖北省恩施市龍鳳鎮(zhèn)政府。廖建洲，湖北省恩施自治州武陵山經(jīng)濟研究會）