區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略新布局：4+3+N

楊蔭凱

2015年是全面貫徹黨的十八屆五中全會精神的起始之年，也是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展各項工作穩(wěn)健推進的重要一年。面對復雜嚴峻的國際形勢和艱巨繁重的國內改革發(fā)展穩(wěn)定任務，黨中央、國務院按照全面推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，牢牢把握經濟社會發(fā)展主動權，主動適應經濟發(fā)展新常態(tài)，妥善應對重大風險挑戰(zhàn)，經濟運行總體平穩(wěn)，穩(wěn)中有進，穩(wěn)中有好，經濟始終保持中高速增長，經濟結構不斷優(yōu)化。一年來，立足深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和三大戰(zhàn)略，中央制訂出臺了一系列新的區(qū)域開發(fā)開放戰(zhàn)略，推進完善促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的體制機制?，F(xiàn)將2015年我國區(qū)域發(fā)展領域的大事總結如下：

大事之一：十八屆五中全會對實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略做出全新部署，區(qū)域發(fā)展在國民經濟和社會發(fā)展全局中的戰(zhàn)略地位進一步提升。2015年10月26日至29日，黨的十八屆五中全會召開。十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》立足全面建成小康目標，堅持問題導向和目標導向，將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提升到了新的高度，賦予了新的地位、作用和內涵，對全面促進區(qū)域經濟協(xié)調、協(xié)同、共同發(fā)展部署了新的目標、任務和要求?！督ㄗh》在闡述發(fā)展目標和部署創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展重大任務時，從不同角度對區(qū)域發(fā)展進行了論述，這充分反映了區(qū)域發(fā)展問題的重要性。在統(tǒng)籌實施既有戰(zhàn)略與新戰(zhàn)略的基礎上，《建議》在促進區(qū)域發(fā)展方面進行了多層次、多維度的戰(zhàn)略布局，極大豐富完善了區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略框架和基本內涵?！督ㄗh》明確，要以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略（即“四大板塊”戰(zhàn)略）為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶建設（即“三大戰(zhàn)略”）為引領，從而明確了新舊戰(zhàn)略之間的關系。以此為方向，《建議》立足不同范圍尺度地域開發(fā)的需求，創(chuàng)新性地提出了培育經濟軸帶、城市群、中心城市、一般城市、重點經濟區(qū)等全方位、多層次的空間開發(fā)理念，綜合形成了“4+3+N”的新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略框架?！督ㄗh》不僅從大的戰(zhàn)略層面對區(qū)域發(fā)展進行了總體部署，還從操作層面提出了一系列具體措施。這種既重視戰(zhàn)略部署，又重視戰(zhàn)術布置的工作方式，使《建議》既實現(xiàn)了頂級層面的完整設計，又確保了任務接地氣、目標有著落。

大事之二：中央經濟工作會議對轉變區(qū)域發(fā)展工作重點做出新的要求，對打好脫貧攻堅戰(zhàn)和優(yōu)化對外開放區(qū)域布局提出明確要求。2015年12月18日至21日，中央經濟工作會議在北京召開，習近平總書記發(fā)表重要講話。在談到區(qū)域發(fā)展工作時明確提出，促進區(qū)域發(fā)展，要更加注重人口經濟和資源環(huán)境空間均衡。與以往相比，區(qū)域協(xié)調、協(xié)同、共同發(fā)展的內容和重點更加具體明確，除了繼續(xù)強調穩(wěn)定經濟增長外，更加突出經濟發(fā)展與資源環(huán)境的和諧，更加突出空間格局的優(yōu)化與均衡。會議在部署明年五項重點任務時，特別強調補短板，提出要打好脫貧攻堅戰(zhàn)，堅持精準扶貧、精準脫貧，瞄準建檔立卡貧困人口，加大資金、政策、工作等投入力度，真抓實干，提高扶貧質量。會議指出，要繼續(xù)抓好優(yōu)化對外開放區(qū)域布局，抓好“一帶一路”建設落實，發(fā)揮好亞投行、絲路基金等機構的融資支撐作用，抓好重大標志性工程落地。

大事之三：中央城市工作會議召開，明確了城市工作的方向和重點。2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京舉行，習近平總書記發(fā)表重要講話。會議從六個方面做了工作部署，其中第二項任務“統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產業(yè)三大結構，提高城市工作全局性”與區(qū)域發(fā)展的關系最為密切。在部署該項任務時明確提出，要在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》的基礎上，結合實施三大戰(zhàn)略，明確我國城市發(fā)展空間布局、功能定位。同時明確要以城市群為主體形態(tài)，科學規(guī)劃城市空間布局。要優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動發(fā)展。為避免城市出現(xiàn)“空心化”，會議要求各城市要結合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，明確主導產業(yè)和特色產業(yè)，強化大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。事實上，上述要求不僅對城市，對各個區(qū)域的發(fā)展同樣具有重要指導意義。

大事之四：中央對扶貧開發(fā)做出一系列重要部署，脫貧攻堅工作受到前所未有的重視。隨著全面建成小康社會決戰(zhàn)階段的到來，中央對扶貧工作越來越重視。十八屆五中全會在部署“堅持共享發(fā)展，著力增進人民福祉”任務時，將“實施脫貧攻堅工程”、促進老少邊窮地區(qū)發(fā)展作為一項重點工作。習近平總書記在做關于“十三五”規(guī)劃建議的說明時，將“我國現(xiàn)行標準下農民貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困”作為一個重大問題予以闡釋，并對具體扶貧方式和減貧人口規(guī)模做了詳細部署。2015年11月27日至28日，中央專門召開扶貧工作會議，這是十八屆五中全會后召開的第一個中央工作會議。習近平總書記發(fā)表重要講話，深刻分析了我國脫貧攻堅的嚴峻形勢和“十三五”期間的主要目標，明確提出要堅持精準扶貧、精準脫貧，重大提高脫貧攻堅成效，提出了實施“五個一批”工程的具體措施，同時對做好扶貧開發(fā)工作提出一系列具體要求。中央經濟工作會議工作會議，同樣將精準扶貧、精準脫貧作為2016年重點實施的工作任務?？梢灶A見，“十三五”期間，扶貧開發(fā)工作將受到持續(xù)關注，手段措施將進一步強化，貧困地區(qū)這一發(fā)展短板有望得到根本解決。

大事之五：“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶三大戰(zhàn)略務實推進，發(fā)展方向和重點更加明確。2015年3月，“一帶一路”愿景與行動正式發(fā)布，多邊務實合作深入開展，廊道建設積極推進，中歐班列穩(wěn)妥發(fā)展，絲路基金啟動運行。十八屆五中全會明確提出，“一帶一路”建設的重點是推進基礎設施互聯(lián)互通和國際大通道建設，加強能源資源合作，共建境外產業(yè)集聚區(qū)，廣泛開展教育、科技、文化、旅游、衛(wèi)生、環(huán)保等領域合作，加強同國際金融機構合作。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)步推進，2015年4月30日，中央政治局審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，北京非首都功能疏解有序展開，交通、產業(yè)、生態(tài)三個重點領域率先突破取得積極進展。十八屆五中全會明確提出，京津冀協(xié)同發(fā)展的重點是優(yōu)化城市空間布局和產業(yè)結構，有序疏解北京非首都功能，推動交通一體化，擴大環(huán)境容量和生態(tài)空間。長江經濟帶建設有序展開，綜合立體交通走廊建設順利推進，取消了一批水運涉企行政事業(yè)收費項目。十八屆五中全會明確提出，長江經濟帶建設的重點是改善長江流域生態(tài)環(huán)境，高起點建設綜合立體交通走廊。三大戰(zhàn)略的深入實施，促使我國區(qū)域經濟版圖向軸帶引領、多極支撐、競相發(fā)展、區(qū)域聯(lián)動的新格局轉變，拓寬了經濟發(fā)展新空間，并為加快推進區(qū)域協(xié)調、協(xié)同、共同發(fā)展探索了路徑。

大事之六：構建開放型經濟新體制邁出新步伐，自由貿易示范區(qū)等重要載體順利推進。2015年5月，中共中央、國務院印發(fā)了關于構建開放型經濟新體制的若干意見，明確了新時期構建開放型新體制的總體要求和重點任務，提出推動形成全方位的區(qū)域開放新格局，以區(qū)域開放的提質增效帶動經濟的協(xié)調發(fā)展。一年來，以“一帶一路”戰(zhàn)略為引領，2015年我國對外開放能力和水平邁上新臺階，國際產能和裝備制造合作取得重大進展，中泰鐵路、雅萬高鐵、匈塞鐵路等一批境外投資標志性工程順利推進。修訂實施了新的外商投資產業(yè)指導目標，涉外管理體制改革不斷深化。上海、廣東、福建自由貿易試驗區(qū)抓緊推進，初步形成了一批可復制、可推廣的經驗。2015年12月，國務院印發(fā)了關于加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見，從總體要求、進一步優(yōu)化自由貿易區(qū)布局、加快建設高水平自由貿易區(qū)、健全保障體系、完善支持機制等五方面，提出了22條意見。在涉及進一步優(yōu)化自由貿易區(qū)建設布局方面，《若干意見》提出，力爭與所有毗鄰國家和地區(qū)建立自由貿易區(qū)，積極同“一帶一路”沿線國家商建自由貿易區(qū)，爭取同大部分新興經濟體、發(fā)展中大國、主要區(qū)域經濟集團和部分發(fā)達國家建立自由貿易區(qū)，構建金磚國家大市場、新興經濟體大市場和發(fā)展中國家大市場等。這對相關地區(qū)進一步提高擴大開發(fā)合作水平，積極創(chuàng)建自由貿易區(qū)提供了重大機遇和發(fā)展空間。

大事之七：國家級新區(qū)集中獲批，區(qū)域性深化改革和開發(fā)開放平臺有序形成。2015年，國務院相繼批準設立了湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、福建福州新區(qū)、云南滇中新區(qū)和哈爾濱新區(qū)。2014年以來，國務院累計批復10個國家級新區(qū)，國家級新區(qū)數量增長到16個，在促進經濟發(fā)展、擴大對外開放、推動改革創(chuàng)新等方面的重要作用越來越明顯。為促進新區(qū)規(guī)范有序發(fā)展，2015年4月，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部等部門聯(lián)合印發(fā)了《關于促進國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導意見》，從優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、推動產業(yè)優(yōu)化升級、輻射帶動區(qū)域發(fā)展、高效節(jié)約利用資源、推進體制機制創(chuàng)新、強化組織保障等幾個方面提出了明確要求。6月，國家發(fā)展改革委在天津濱海新區(qū)組織召開了第一次國家級新區(qū)工作經驗交流會暨新區(qū)工作推動會，何立峰副主任圍繞建立健全新區(qū)發(fā)展建設機制、統(tǒng)籌新區(qū)設立布局、落實新區(qū)建設主體責任、加強協(xié)作配合等方面提出明確要求。7月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于推動國家級新區(qū)深化重點領域體制機制創(chuàng)新的通知》，會同國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關于推進開發(fā)性金融支持國家級新區(qū)健康發(fā)展有關工作的通知》。通過上述舉措，涉及國家級新區(qū)設立發(fā)展建設的管理體制和改革方向予以明確。2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗的總體方案》，在全國確定了8個區(qū)域系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗，分別是1個跨省級行政區(qū)域（京津冀）、4個省級行政區(qū)域（上海、廣東、安徽、四川）、3個省級行政區(qū)域的核心區(qū)（武漢、西安、沈陽），目前各地區(qū)正在抓緊制定完善方案。上述8個區(qū)域將圍繞構建全面創(chuàng)新改革的長效機制，在創(chuàng)新驅動發(fā)展轉型方面率先邁出實質性步伐。2015年12月，國務院于正式批復了中德（沈陽）高端裝備制造產業(yè)園建設方案，這是國務院批復的首個以中德產業(yè)合作為主題的戰(zhàn)略平臺，也是中國制造2025與德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略對接合作的重要載體。此外，國務院有關部門還批復設立了一系列主題突出、特色鮮明的特殊功能區(qū)，這些功能區(qū)為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展增添了新的動力與活力。

大事之八：區(qū)域分化現(xiàn)象進一步凸顯，困難地區(qū)面臨的發(fā)展問題引起中央高度關注。受國內外復雜經濟環(huán)境的影響，我國經濟發(fā)展面臨的形勢依然嚴峻。2015年全國GDP增速保持穩(wěn)定，取得了來之不易的成績，但經濟穩(wěn)定增長的壓力和困難不容忽視。從各省市情況看，2015年大多數?。▍^(qū)、市）GDP增長率維持在個位數?？傮w來看，結構調整起步較早、產業(yè)層次較高的東部地區(qū)和中西部省份經濟運行比較平穩(wěn)，西南地區(qū)的重慶、西藏、貴州等省區(qū)增速在全國領先。結構調整較慢的東北地區(qū)與部分省份增速較慢。前三季度，遼寧、山西、黑龍江、吉林、河北同比分別增長2.7%、2.8%、5.5%、6.3%和6.5%，位列全國各省市經濟增速排序后五位。探究這些省份經濟增長緩慢的深層次原因，除了受國際金融危機和經濟周期性變化影響外，歸根到底還是體制機制、產業(yè)結構、經濟結構問題。十八屆五中全會對此類地區(qū)高度關注，在論述協(xié)調發(fā)展任務時，除了提出支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展外，還專門提出加大對資源枯竭、產業(yè)衰退、生態(tài)嚴重退化等困難地區(qū)的支持力度。隨著相關類型區(qū)扶持政策的出臺，上述地區(qū)面臨的問題有望得到緩解。

大事之九：東北地區(qū)經濟下行壓力持續(xù)加大，全面振興動力積極孕育。2015年，從四大板塊的情況看，延續(xù)了上年同期中西部地區(qū)快于東部、東北地區(qū)增速最慢的增長格局；與去年相比，中西部與東部地區(qū)增速差距縮小，東部地區(qū)收窄趨勢明顯，東北地區(qū)降幅最大。據統(tǒng)計，2015年前三季度，東北地區(qū)經濟增速低于東部地區(qū)3.7個百分點（比去年同期拉大了1.7個百分點），低于全國平均水平2.7個百分點（比去年同期拉大了1.3個百分點）。中央領導同志對東北地區(qū)經濟發(fā)展形勢高度關注，一年來，習近平總書記、李克強總理分別赴東北地區(qū)考察并就老工業(yè)基地振興工作發(fā)表重要講話，習近平總書記明確提出東北振興“四個著力”（著力完善體制機制、著力推進結構調整、著力鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、著力保障和改善民生）的總體要求。2015年12月30日，中央政治局會議審議通過了《關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》，明確了東北地區(qū)新一輪振興的指導思想、發(fā)展目標和重點任務。圍繞該文件的貫徹落實，相關重大舉措將不斷推出，東北地區(qū)迎來了全面振興的重大機遇。

大事之十：區(qū)域合作不斷拓展和深入，但合作機制仍有待進一步創(chuàng)新。加強區(qū)域合作是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要途徑，2015年在三大區(qū)域戰(zhàn)略的帶動下，區(qū)域合作的體制機制不斷探索實踐，合作領域不斷拓展、合作形式日益豐富，并有力促進了各類要素的有序自由流動和優(yōu)化配置。2015年9月，國務院批復同意《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》，環(huán)渤海地區(qū)推進合作有了總體綱領。一年來，環(huán)渤海、長三角、泛珠三角區(qū)域合作積極推進，珠江—西江經濟帶、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關中平原等城市群內部的協(xié)同發(fā)展水平明顯提升，跨區(qū)域重大基礎設施互聯(lián)互通力度進一步加大，產業(yè)對接協(xié)作和轉移承接規(guī)模顯著增強，安徽皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)等合作平臺發(fā)揮積極作用。對口支援西藏、新疆和青海等省藏區(qū)工作力度不斷加大。第五次全國對口支援新疆工作會議于2015年9月召開，明確了新時期對口援疆工作的重點，西藏、新疆呈現(xiàn)出加快發(fā)展的良好勢頭。為進一步加強對區(qū)域合作工作的指導，國家發(fā)改委于2015年12月印發(fā)了關于進一步加強區(qū)域合作工作的指導意見，對創(chuàng)新區(qū)域合作機制提出明確要求。但客觀而言，目前涉及區(qū)域合作的頂層設計、綜合統(tǒng)籌、政策配套等方面的工作仍待加強，需要在發(fā)展實踐中大膽探索與創(chuàng)新。

（作者系國家發(fā)展改革委振興司副司長）