政府信息公開訴訟中的證明責(zé)任

徐玲

摘要：政府信息公開訴訟的證據(jù)規(guī)則不能完全等同于普通行政訴訟中的證據(jù)規(guī)則，現(xiàn)有行政訴訟證明責(zé)任規(guī)定不足以完全解決政府信息公開訴訟中的問題。文章將對申請人相關(guān)性的證明責(zé)任、信息免于公開的證明責(zé)任以及“信息不存在”的證明責(zé)任作出分析，以期對政府信息公開訴訟的證據(jù)規(guī)則建立作出一點建議。

關(guān)鍵詞：政府信息公開訴訟；行政訴訟；證明責(zé)任

1引言

英諺有云：正義不但要被伸張，而且必須眼見著被伸張。陽光是最好的防腐劑，公開透明、讓權(quán)力在陽光下運行，是法治政府的題中應(yīng)有之義?！墩畔⒐_條例》（以下簡稱“《條例》”）于2008年正式實施，雖然該條例的實施是讓權(quán)力在陽光下運行、建設(shè)法治政府的重要推動力，但由于其遭遇到行政體制、行政觀念、政治理念、法律意識、人員素質(zhì)等方面的阻力而顯得動力不足，人們原本對其巨大的期許也漸漸落空。但任何一個制度的推進都是一個循序漸進的過程，政府信息公開及政府信息公開訴訟制度都不例外。同時，任何新制度的推進都離不開，作為該制度適用對象——公民的推動。對于政府信息公開訴訟制度適用對象——政府信息公開申請人來說，推動這項制度，最為重要的是要弄清楚如何使用這項制度獲得其申請公開的政府信息。而就如何通過訴訟程序獲取申請公開的政府信息的問題，則需要考慮如何啟動訴訟程序以及如何在訴訟程序中贏得訴訟。上述所有的問題最終歸結(jié)到一個關(guān)鍵問題上：政府信息公開訴訟的證明責(zé)任。即申請人相關(guān)性的證明——信息免于公開的證明責(zé)任——“信息不存在”的證明責(zé)任。

2我國行政訴訟中證明責(zé)任的相關(guān)規(guī)定

證明責(zé)任是與一種不利的法律后果相聯(lián)系的制度，決定著舉證不能所帶來的敗訴風(fēng)險由何方當事人承擔，而“適當?shù)摹⒚髦堑淖C明責(zé)任分配屬于法律制度最為必要或最為值得追求的內(nèi)容”。不同的行政訴訟法律制度對原告和行政機關(guān)的證明要求是不同的，如果采取當事人主義的主觀訴訟方式，通常要求原告對其請求權(quán)作出相應(yīng)的證明；如果采取職權(quán)主義的客觀訴訟方式，通常就要行政機關(guān)就拒絕或者停止作為的理由作出相應(yīng)的證明。

我國已經(jīng)形成了一套行政訴訟證據(jù)規(guī)則。我國《行政訴訟法》關(guān)于訴訟證據(jù)規(guī)則有專門的規(guī)定，該法第五章對行政訴訟證據(jù)的種類、行政訴訟證據(jù)的舉證責(zé)任、行政訴訟的其他相關(guān)規(guī)則作出了比較全面的規(guī)定。最高人民法院于2000年發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》對行政訴訟證據(jù)作出了專門規(guī)定。此后，最高人民法院于2003年又制定了《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，對行政訴訟證據(jù)的相關(guān)規(guī)則作出了更加全面細致的規(guī)定。上述法律規(guī)定使我國行政訴訟證據(jù)逐步形成了相對完整的規(guī)則，同時也確立了行政訴訟舉證責(zé)任歸行政機關(guān)的證明責(zé)任。政府信息公開訴訟是否繼續(xù)適用行政訴訟證據(jù)規(guī)則，學(xué)界對這個問題有一個普遍性的主張，即認為行政機關(guān)對作出的具體行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。這是《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟舉證責(zé)任分配的基本原則，在政府信息公開訴訟中亦適用。

但由于政府信息公開訴訟的特殊性，該類型的訴訟中許多事實證明因無細致的法律規(guī)定而陷入“真空地帶”，其中申請人的相關(guān)性證明、免于公開的證明責(zé)任以及“信息不存在”的證明責(zé)任，需要在現(xiàn)行行政訴訟法證據(jù)規(guī)則基礎(chǔ)上進一步闡述與明確，否則，政府信息公開及政府信息公開訴訟制度對申請人來說就是“一紙空文”。

3政府信息公開訴訟的證明責(zé)任分析

3.1申請人相關(guān)性的證明責(zé)任

根據(jù)《政府信息公開條例》第13條的規(guī)定，依申請公開政府信息的條件是：公民、法人或者其他組織“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行（政府信息公開條例）若干問題的意見》第14條從反面重申了這一條件，規(guī)定“行政機關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供”。因此，一般認為，行政機關(guān)向申請人公開政府信息的條件為：不屬于免予公開的政府信息；申請人有生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要。但《政府信息公開條例》第20條規(guī)定，公民、法人或者其他組織為自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要向行政機關(guān)申請公開政府信息時，應(yīng)當提交的申請材料為：申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；申請公開政府信息的內(nèi)容描述；申請公開政府信息的形式要求。因此，申請人申請時既不用陳述理由，也無須滿足其他特殊條件，只需告訴行政機關(guān)自己姓名或者名稱、聯(lián)系方式即可。但如果申請人提起行政訴訟，那么訴訟過程中如何適用證明責(zé)任呢？如果由行政機關(guān)承擔證明責(zé)任，可行政機關(guān)僅僅知道原告的姓名、聯(lián)系方式等基本信息，此外《行政訴訟法》又規(guī)定在行政訴訟過程中行政機關(guān)不得自行向原告或者證人收集證據(jù)，可見行政機關(guān)根本無從判斷原告與申請公開政府信息的相關(guān)性；如果由原告承擔證明責(zé)任，又與《行政訴訟法》中原告僅負責(zé)證明“曾提出信息公開申請”事實的規(guī)定不相符。

在這一問題的處理上，可借鑒美國的《情報自由法》的規(guī)定，私人能夠得到依請求公開的政府文件，必須符合3個條件：提出申請；合理說明需要的文件，以便行政機關(guān)能夠?qū)ふ?；按照行政機關(guān)公布的法規(guī)提出申請。這樣的規(guī)定，既可以使與申請公開信息有關(guān)的直接當事人可以申請得到該信息，其他任何人也可以申請獲得，并沒有申請人資格的限制。在此基礎(chǔ)上，政府信息公開訴訟中，對申請人是否有相關(guān)性的證明責(zé)任就不再是一個雙方扯皮的難題了。既然任何公民根據(jù)規(guī)定都可以獲得政府信息，在訴訟過程中，自然應(yīng)當由行政機關(guān)的行政機關(guān)承擔證明申請人沒有按照法律規(guī)定提起申請的責(zé)任。

3.2信息免于公開的證明責(zé)任

在行政機關(guān)主張該政府信息屬于免于公開的范圍，如果要求申請人證明該信息屬于公開的范圍，無異于拒絕了申請人的訴訟請求。由于申請政府信息公開的公民處于信息不對稱、法律地位不利的情境，行政機關(guān)主張公開信息屬于免于公開的證明責(zé)任必須由行政機關(guān)來承擔。但由于行政機關(guān)很可能提供一個空洞的理由，例如，僅僅提出該項政府信息屬于國防、外交的國家行政以及屬于國家秘密等排除公開的籠統(tǒng)理由，來拒絕申請人要求公開的權(quán)利?，F(xiàn)實中，這種情況也是屢見不鮮的，為了保障公民知情權(quán)的行使，即使按照《信息公開條例》第21條第2款第2項的規(guī)定，不屬于公開范圍的，行政機關(guān)也應(yīng)當告知申請人并說明理由，并且行政機關(guān)的理由必須是根據(jù)法律作出的具有較為詳細的分析理由。行政機關(guān)提出的有關(guān)免除公開的理由，不能是空洞的、含糊其詞的免除公開的范圍，例如僅僅以屬于內(nèi)部行為、涉及隱私權(quán)等籠統(tǒng)的話語，而必須進行一定的分析。如果公民要求的信息量過于龐大，行政機關(guān)有義務(wù)對大量的信息進行分類，制成索引，明確哪些可以公開，哪些不可以公開，對于不能公開的仍然要說明理由。這個索引起到了類似聚集爭論焦點的功能，使得法院容易確定訴爭焦點，同時，也保證公民的權(quán)利請求不會被淹沒在浩如煙海的政府信息當中，從而防止行政機關(guān)利用部分不公開的信息逃避應(yīng)當公開政府信息的義務(wù)。

3.3“信息不存在”的證明責(zé)任

行政機關(guān)如果以信息不存在或者不由其掌握為由拒絕向申請人提供信息，那么誰對于信息是否存在或者是否屬于該行政機關(guān)掌握負有舉證責(zé)任？被媒體稱為中國政府信息公開第一案的“董某訴上海市徐匯區(qū)房管局信息不公開案”，就提出了“信息不存在”的證明責(zé)任問題。在此類案件中，要求申請人承擔證明責(zé)任，顯然是極其不公平的，因為要求申請人證明信息存在，則必須要行政機關(guān)的配合，否則將是一項不可能完成的任務(wù)。但是，要求行政機關(guān)來承擔證明責(zé)任，按照常識來說，如何能證明不存在的信息不存在呢？在雙方都不可能完成證明任務(wù)的情況下，無論是由誰來承擔證明責(zé)任都是不公平的，也是會偏離《政府信息公開條例》的立法宗旨，使保障公民知情權(quán)利、監(jiān)督政府權(quán)力運行成為一項不可能完成的任務(wù)。但如果雙方都不承擔證明責(zé)任，將意味著“信息不存在”是一個不證自明的事實，那么“依申請公開”可能會演變成“依申請不公開”。而這將使《政府信息公開條例》失去效用。

政府是信息的收集者、整理者和中介人，政府信息是行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。因此，行政機關(guān)對于政府信息的公開負有義務(wù)。有學(xué)者針對該難題提出了如下解決方法：將“信息是否存在”這一無法證明的問題轉(zhuǎn)換為“行政機關(guān)是否有制作、獲取并記錄和保存該信息的義務(wù)”這一可以證明的問題。那么針對這一代證事實，由行政機關(guān)承擔證明責(zé)任則是無可厚非的事情。