我國環(huán)保NGO生存現(xiàn)狀調(diào)查研究及立法建議

[摘 要]隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)于環(huán)境保護(hù)日益重視。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的影響下，政府也開始從一部分社會(huì)范疇內(nèi)逐漸放手；此時(shí)，環(huán)保NGO就扮演著一個(gè)日漸舉足輕重的角色參與到環(huán)保事業(yè)中來。環(huán)保NGO作為一種非政府的、從事環(huán)境保護(hù)相關(guān)活動(dòng)、提供公益性或互益性社會(huì)服務(wù)、非營(yíng)利性的民間組織，其特殊性質(zhì)也導(dǎo)致出現(xiàn)很多特殊問題。文章將以中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為例，從環(huán)保NGO生存的最大問題——資金方面展開討論，結(jié)合現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)以及環(huán)保NGO的生存現(xiàn)狀，提出一些簡(jiǎn)單的法律法規(guī)上的建議。

[關(guān)鍵詞]環(huán)保NGO；生存現(xiàn)狀；資金問題；立法促進(jìn)建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.05.080

1 環(huán)保NGO的生存現(xiàn)狀

20世紀(jì)末90年代至今的二十余年里，中國的環(huán)保NGO如雨后春筍般崛起，帶動(dòng)了一批熱愛環(huán)境的有識(shí)之士投身于民間環(huán)保事業(yè)。但是由于當(dāng)時(shí)國家沒有足夠重視這一股力量，在立法上幾乎并沒有給他們留下立足之地，環(huán)保NGO中只有少量與政府部門掛靠的組織發(fā)展得還可以，許多草根組織都由于缺少經(jīng)費(fèi)或其他原因半路夭折。但是在2015年1月1日新的環(huán)保法頒布實(shí)行之后，環(huán)保NGO在環(huán)境訴訟中主體地位的承認(rèn)也好，政府在公眾參與中的權(quán)利下放也好，都是環(huán)保NGO煥發(fā)新春的一次良好的契機(jī)。

以本次調(diào)研小組采訪過的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為例，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是經(jīng)中華人民共和國國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部注冊(cè)，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部主管，由熱心環(huán)保事業(yè)的人士、企業(yè)、事業(yè)單位自愿結(jié)成的、非營(yíng)利性的、全國性的社團(tuán)組織。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的宗旨是圍繞實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境與發(fā)展的目標(biāo)，圍繞維護(hù)公眾和社會(huì)環(huán)境權(quán)益，充分體現(xiàn)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)“大中華、大環(huán)境、大聯(lián)合”的組織優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮政府與社會(huì)之間的橋梁和紐帶作用，促進(jìn)中國環(huán)境事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)全人類環(huán)境事業(yè)的進(jìn)步。該組織原先是環(huán)保部下屬的第一批環(huán)保NGO。許多環(huán)保NGO的集會(huì)活動(dòng)都是他們組織的，而且由于有一定官方背景，他們往往比純草根環(huán)保NGO更能獲得政府購買和資金支持。筆者所在的課題組調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，中國的環(huán)保NGO大多數(shù)入不敷出，因?yàn)槭欠菭I(yíng)利組織，所以活動(dòng)的資金以及工作人員的工資只能靠申請(qǐng)或者由公益基金提供。大多數(shù)的草根環(huán)保NGO只是憑著一腔熱血，沒有技術(shù)，沒有人才，所以往往很難籌集到資金，久而久之形成惡性循環(huán)，使組織最終走向滅亡。說到底，還是這個(gè)最核心的“資金問題”。

2 環(huán)保NGO的資金問題

目前，成立一個(gè)NGO所需要的條件與成立一個(gè)社會(huì)組織的條件一致，在資金方面要求“有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，并有3萬元以上活動(dòng)資金”。這使得成立NGO的門檻過低，一些僅憑一腔熱血就能成立的毫無能力的NGO也就因此誕生。雖說環(huán)保NGO是非營(yíng)利組織，但是它依舊需要經(jīng)費(fèi)支持。目前環(huán)保NGO主要的合法資金來源有兩種：一是政府的補(bǔ)貼以及部分的政府購買，二是來自于基金會(huì)的捐贈(zèng)。資源總是有限的，那些沒有能力沒有人才的草根環(huán)保NGO就必然難以競(jìng)爭(zhēng)到有限的資源，大部分直接走向滅亡；還有的可能就會(huì)幫助污染企業(yè)做虛假鑒定粉飾形象以獲得基金，俗稱“綠洗”；還有一些NGO通過自身社交網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行募款，或者與公募資質(zhì)的基金會(huì)合作，掛靠在這類基金會(huì)下面的專項(xiàng)基金或者項(xiàng)目下面獲得捐款；更有甚者走向非法集資等犯罪的不歸路。

另外，對(duì)于環(huán)保NGO在職人員來說，收入不高是不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)，缺乏穩(wěn)定性更是噩夢(mèng)。做公益的人通常給大眾的一個(gè)認(rèn)知是，他們很善良，懷抱理想主義，具有犧牲精神，愿意委屈自己，不在意金錢回報(bào)，這就使國內(nèi)的公益基金會(huì)有一種思維定式，NGO申請(qǐng)項(xiàng)目中人員工資設(shè)定越低越好，所以NGO都?jí)旱蛦T工費(fèi)用來爭(zhēng)取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，造成了惡性循環(huán)。這樣，投身到環(huán)保NGO的人才就越來越少，積極性越來越差，久而久之，環(huán)保NGO終將寸步難行。

近年來，環(huán)保NGO的資金途徑出現(xiàn)“眾籌”這一快速有效的高速通道，但是它很容易與“非法集資罪”相混淆。眾籌（crowd funding）即大眾籌資，是一種“預(yù)消費(fèi)”模式，用“團(tuán)購+預(yù)購”的形式，向公眾募集項(xiàng)目資金。眾籌利用互聯(lián)網(wǎng)和SNS社會(huì)性網(wǎng)絡(luò)服務(wù)傳播的特性，讓小企業(yè)家、藝術(shù)家或個(gè)人對(duì)公眾展示他們的創(chuàng)意，爭(zhēng)取大眾的關(guān)注和支持，進(jìn)而獲得所需要的資金援助。捐贈(zèng)式眾籌適用于NGO（非政府組織）等公益項(xiàng)目。而根據(jù)《中華人民共和國刑法》《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》和最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》的相關(guān)規(guī)定，中國的“非法集資罪”包含了以下犯罪行為：向社會(huì)公眾即社會(huì)不特定對(duì)象吸收資金，構(gòu)成非法吸收公眾存款罪。在向親友或者單位內(nèi)部人員吸收資金的過程中，明知親友或者單位內(nèi)部人員向不特定對(duì)象吸收資金而予以放任的，也構(gòu)成非法吸收公眾存款罪。以吸收資金為目的，將社會(huì)人員吸收為單位內(nèi)部人員，并

向其吸收資金的，還構(gòu)成非法吸收公眾存款罪。

3 環(huán)保NGO資金問題的解決方法與立法促進(jìn)

環(huán)保NGO的資金問題并不是完全無法解決，不過這需要多方面的努力，如政府的放權(quán)，以及立法上對(duì)于環(huán)保NGO的保護(hù)與促進(jìn)。以下是筆者的一些拙見。

3.1 加強(qiáng)政府購買服務(wù)

目前我國的環(huán)境保護(hù)工作絕大部分還是由政府主導(dǎo)完成的。這大大壓縮了環(huán)保NGO的活動(dòng)空間和贏利空間，使得本來就緊缺的資金來源變得更加稀少；而且大量的資金流動(dòng)不利于管理監(jiān)控，可能會(huì)滋生腐敗或造成浪費(fèi)。如果加強(qiáng)政府購買服務(wù)占政府環(huán)境保護(hù)工作的比重，不但可以培養(yǎng)出一批能力優(yōu)秀的環(huán)保NGO力量，還可以使環(huán)保資金更加透明，利于監(jiān)督管理。

3.2 建立一套成熟的公募資格審查制度

使確實(shí)有能力的環(huán)保NGO也像那些基金會(huì)一樣，通過審查，合法獲得公募權(quán)。這不但可以很好地解決那些優(yōu)秀環(huán)保NGO的資金問題，還可以將公眾的力量直接借給可靠的環(huán)保NGO，既公開了公募資金的用途，又可以壯大那些優(yōu)秀環(huán)保NGO的力量。

3.3 在稅收方面要立法一律予以減免

環(huán)保NGO是非營(yíng)利性的公益組織，但是在稅收方面卻有很多和工商企業(yè)交同樣的錢。其實(shí)稅制不合理是所有社會(huì)公益組織面臨的問題。據(jù)了解，完成注冊(cè)的NGO在國內(nèi)有50多萬家，其中申請(qǐng)到免稅資質(zhì)的只有1萬多家，而環(huán)保NGO只占國內(nèi)所有NGO數(shù)量的2%左右，所以能享受到稅收減免政策的環(huán)保NGO數(shù)量微乎其微。本身資金來源就不廣，很多草根環(huán)保NGO還要面臨壓死駱駝的最后一根稻草——稅費(fèi)，這確實(shí)是環(huán)保NGO發(fā)展的一大阻礙。

3.4 建立一套合理的人才選拔培養(yǎng)機(jī)制

現(xiàn)代社會(huì)講究就業(yè)多方面和專業(yè)人才培養(yǎng)，環(huán)保方面的人才培養(yǎng)應(yīng)該是政府需要幫助環(huán)保NGO做的。這樣雖然不能直接解決環(huán)保NGO資金的問題，但是可以幫助草根環(huán)保NGO迅速成長(zhǎng)，使他們真正擁有能力做好環(huán)保工作。這樣，草根環(huán)保NGO才能逐漸在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)中站得住腳，從而發(fā)揮作用。

4 結(jié) 論

中國的環(huán)保NGO還只是剛剛學(xué)會(huì)走路的嬰兒，它需要法律的保護(hù)與支持，需要政府的放權(quán)和監(jiān)督，只有這樣中國的環(huán)保NGO才能真正健康成長(zhǎng)，并在未來成為我們環(huán)境保護(hù)力量中最強(qiáng)大的那部分。

[基金項(xiàng)目]北方工業(yè)大學(xué)2015年“北京市大學(xué)生科學(xué)研究與創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃”《我國NGO發(fā)展法律政策環(huán)境調(diào)查研究及制度建議——以北京市環(huán)保NGO為例》。

[作者簡(jiǎn)介]劉鶴（1993—），男，漢族，北京人，北京財(cái)貿(mào)職業(yè)學(xué)院。研究方向：環(huán)保NGO。

2016.2

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