論文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的憲法依據(jù)

賈旭東，宋曉玲

(1.中國社會(huì)科學(xué)院 文化研究中心，北京 100732；2.中國傳媒大學(xué) 文化發(fā)展研究院，北京 100024)

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論文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的憲法依據(jù)

賈旭東1，宋曉玲2

(1.中國社會(huì)科學(xué)院 文化研究中心，北京 100732；2.中國傳媒大學(xué) 文化發(fā)展研究院，北京 100024)

我國現(xiàn)行憲法從不同側(cè)面對(duì)中國各族人民奮斗的文化成果進(jìn)行了最高的法律確認(rèn)，并對(duì)文化事業(yè)的最終管理權(quán)、公民從事文化活動(dòng)的自由權(quán)，以及國家立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)分別具有的國家文化領(lǐng)導(dǎo)和管理的權(quán)限做出了明確的規(guī)定。雖然現(xiàn)行憲法中并沒有出現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)一詞，但并不意味著文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不能以憲法為依據(jù)。研究文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的憲法依據(jù)，首先應(yīng)根據(jù)國家現(xiàn)行的文化產(chǎn)業(yè)政策分析和確定文化產(chǎn)業(yè)在憲法中的位置，其次分析和研究文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法可以援引的憲法條款，最后分析和研究文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不得違背的憲法條款。以憲法為依據(jù)制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，不必過分拘泥于憲法條款，關(guān)鍵要使其符合憲法精神、憲法原則和憲法規(guī)定。

文化產(chǎn)業(yè)；促進(jìn)法；憲法依據(jù)

《中華人民共和國憲法》“是國家的根本法，具有最高的法律效力”。憲法的這種地位表明，憲法是我國所有法律的根本的上位法和最高的上位法。一部法律要么以憲法為直接上位法，要么以憲法為間接上位法，不以憲法為根本準(zhǔn)繩的任何法律，都不可能防止、也不可能從根本上避免與憲法的規(guī)定相抵觸。這就意味著，所有的法律在制定時(shí)，都必須嚴(yán)格依據(jù)憲法，研究憲法中所有的相關(guān)規(guī)定，以及這些規(guī)定的具體落實(shí)問題。制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法當(dāng)然也不能例外。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法必須嚴(yán)格依據(jù)憲法制定，以憲法作為立法依據(jù)。本文擬就文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法以憲法作為上位法問題進(jìn)行初步探討，首先梳理憲法關(guān)于文化的各項(xiàng)規(guī)定，然后在盡可能正確和合理地理解這些規(guī)定的基礎(chǔ)上，尋找將憲法作為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法依據(jù)時(shí)，可以直接援引的憲法條款，以及不得違背的憲法條款，為進(jìn)一步全面深入的研究提供基礎(chǔ)。

一、現(xiàn)行憲法關(guān)于文化的規(guī)定

憲法關(guān)于文化的規(guī)定，是文化法律的立法依據(jù)，也是文化法律必須遵守，并以一定的制度安排和具體措施加以落實(shí)的。梳理憲法關(guān)于文化的各項(xiàng)規(guī)定，正確和合理地理解這些規(guī)定，是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法的基礎(chǔ)性工作。

在現(xiàn)行憲法中，除第四章國旗、國歌、國徽、首都部分之外，“文化”一詞在其他所有部分都出現(xiàn)過，在序言和第一、二、三章的共15條中總共出現(xiàn)了25次。其中，在序言部分出現(xiàn)3次；在第一章總綱部分出現(xiàn)10次，分布在6條中；在第二章公民的基本權(quán)利和義務(wù)部分出現(xiàn)3次，分布在2條中；在第三章國家機(jī)構(gòu)部分出現(xiàn)9次，分布在7條中。

文化概念有廣義和狹義之分，也有文化行政意義上規(guī)定的外延。憲法中關(guān)于文化的規(guī)定，涵蓋上述全部范圍。梳理和研究時(shí)，必須區(qū)分文化一詞的不同涵義，并結(jié)合其出現(xiàn)的語境和意義，特別是要根據(jù)黨和國家現(xiàn)行的文化政策，正確和合理地理解這些規(guī)定。

(一)序言部分關(guān)于文化的規(guī)定

在序言部分，文化一詞共出現(xiàn)3次。從憲法序言的功能以及文化一詞出現(xiàn)的語境和意義來看，前面兩次都是從不同的側(cè)面對(duì)中國各族人民奮斗的文化成果的法律確認(rèn)?！爸袊髯迦嗣窆餐瑒?chuàng)造了光輝燦爛的文化”，從我國文化創(chuàng)造主體的角度，確認(rèn)了中國各族人民共同創(chuàng)造的文化，是光輝燦爛的文化?！敖逃?、科學(xué)、文化等事業(yè)有了很大的發(fā)展”，從縱向比較的角度，確認(rèn)了中華人民共和國成立以后，我國的文化事業(yè)獲得了很大的發(fā)展?！鞍l(fā)展同各國的外交關(guān)系和經(jīng)濟(jì)、文化的交流”，則是從中國未來發(fā)展的角度，依據(jù)“中國的前途是同世界的前途緊密地聯(lián)系在一起的”這一判斷，規(guī)定我國要發(fā)展同各國的文化的交流。這也是我國開展國際文化交流的憲法依據(jù)。

(二)總綱部分關(guān)于文化的規(guī)定

在第一章總綱部分，有6條出現(xiàn)了文化一詞，共出現(xiàn)10次。從文化一詞所在條款的規(guī)定及其出現(xiàn)的形式和意義來看，總綱中關(guān)于文化規(guī)定的內(nèi)容主要涉及兩個(gè)方面，一是關(guān)于文化事業(yè)的最終管理權(quán)問題，二是關(guān)于國家的重要文化政策問題。

憲法關(guān)于文化事業(yè)最終管理權(quán)問題的規(guī)定，出現(xiàn)在憲法第二條中。憲法第二條第三款根據(jù)“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”*②③④《中華人民共和國憲法》，北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2014年12月，第8頁，第14頁，第15頁，第15頁。的規(guī)定，將文化事業(yè)的最終管理權(quán)賦予了人民。一切權(quán)力都屬于人民，文化事業(yè)的最終管理權(quán)當(dāng)然也是屬于人民的。憲法該條款在明確規(guī)定了文化事業(yè)最終管理權(quán)的同時(shí)，還規(guī)定了人民行使文化事業(yè)最終管理權(quán)的條件、途徑和形式。人民行使最終管理權(quán)并不是無條件的，憲法規(guī)定，這個(gè)條件就是要“依照法律規(guī)定”。對(duì)于人民具體通過何種途徑、以什么樣的形式來管理國家的文化事業(yè)，憲法并沒有給予明確的規(guī)定，而是用了“各種途徑和形式”的表述。這表明，憲法對(duì)于人民管理國家文化事業(yè)的途徑和形式?jīng)]有明確的限定。

憲法關(guān)于國家重要文化政策的規(guī)定，共有四項(xiàng)。按照所在條款排序依次為：(1)幫助少數(shù)民族地區(qū)加速文化發(fā)展的政策。這一政策是憲法第四條第二款規(guī)定的。該條款根據(jù)“各民族一律平等”的規(guī)定，以及國家必須對(duì)少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益給予保障的要求，提出了這一文化政策，并對(duì)這一政策的條件進(jìn)行了限定，要求國家在執(zhí)行這一政策時(shí)，必須充分考慮到“各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要”，并將這一點(diǎn)做為具體政策制定和執(zhí)行的根據(jù)。(2)逐步改善人民文化生活的政策。這一政策是憲法第十四條第三款規(guī)定的。該條款根據(jù)“國家合理安排積累和消費(fèi)”的規(guī)定，與逐步改善人民的物質(zhì)生活并列，提出了這一文化政策。(3)提高全國人民文化水平的政策。這一政策是憲法第十九條規(guī)定的。“國家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平”②。這一表述中的科學(xué)文化水平，應(yīng)該是科學(xué)水平和文化水平的總和，而這里的文化水平也不僅僅是受教育水平的意義，還應(yīng)該包含文化藝術(shù)水平。對(duì)于這一文化政策的主要政策手段，該條也做出了明確的規(guī)定，這就是“發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)”。同時(shí)，該條第三款還對(duì)各種教育設(shè)施必須承擔(dān)的文化教育功能做出了明確規(guī)定，要求國家發(fā)展這些教育設(shè)施，并要求這些教育設(shè)施“對(duì)工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動(dòng)者”進(jìn)行文化教育。 可以說，這一規(guī)定也是各級(jí)各類學(xué)校開展文化藝術(shù)教育的憲法依據(jù)和要求。(4)文化行政意義上的文化政策。這一政策是憲法第二十二條規(guī)定的。這一文化政策規(guī)定了我國文化藝術(shù)的發(fā)展方向，這就是“二為方向”，為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)。這一文化政策也給出了文化行政的政策范圍，這一范圍包括“文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)”，也包括“群眾性的文化活動(dòng)”③。這一文化政策的政策目標(biāo)是發(fā)展這些文化事業(yè)。這一文化政策的內(nèi)容，還包括該條第二款中規(guī)定的對(duì)“名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”④的國家保護(hù)?？梢钥闯觯幕姓饬x上的文化政策，其中的文化指的是國家設(shè)立的文化行政管理部門管理的文化。憲法規(guī)定的文化行政意義上的文化政策主要有三項(xiàng)：第一項(xiàng)是國家發(fā)展文化事業(yè)的政策，憲法中列舉了文化事業(yè)的具體外延。第二項(xiàng)是國家開展群眾性文化活動(dòng)的政策，憲法中并沒有列舉群眾性文化活動(dòng)的具體范圍。第三項(xiàng)是國家的文物保護(hù)政策，憲法中列舉了這一政策保護(hù)的具體范圍。

(三)公民的基本權(quán)利和義務(wù)部分關(guān)于文化的規(guī)定

在憲法第二章公民的基本權(quán)利和義務(wù)部分，有兩條出現(xiàn)了文化一詞，共出現(xiàn)了3次。從文化一詞所在條款的規(guī)定和意義來看，作為公民基本權(quán)利的規(guī)定，主要是規(guī)定了兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是公民有從事文化活動(dòng)的自由權(quán)。公民的這一基本權(quán)利，是憲法第四十七條規(guī)定的。該條規(guī)定，“中華人民共和國公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由”*③《中華人民共和國憲法》，北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2014年12月，第22頁，第9頁。。而對(duì)應(yīng)公民的文化活動(dòng)自由權(quán)，該條還規(guī)定了國家相應(yīng)的文化政策，這一政策就是鼓勵(lì)和幫助從事“文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作”的政策。需要指出的是，這里作為公民基本權(quán)利的，是文化活動(dòng)的自由權(quán)。這里所指的文化活動(dòng)，主要包括科學(xué)研究活動(dòng)和文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作活動(dòng)，這里的“其他文化活動(dòng)”，則沒有列舉明確的范圍。很顯然，在這一條中的文化，不同于文化行政意義上的文化。這里的文化的外延包括教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)等，是廣義上的文化。二是婦女文化上的平等權(quán)，即在文化上享有同男子平等的權(quán)利。這一權(quán)利是憲法第四十八條規(guī)定的*第四十八條 “中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”，《中華人民共和國憲法》，北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2014年12月，第22頁。。

(四)國家機(jī)構(gòu)部分關(guān)于文化的規(guī)定

在第三章國家機(jī)構(gòu)部分，有7條出現(xiàn)了文化一詞，共出現(xiàn)了9次。從文化一詞所在條款的規(guī)定及其出現(xiàn)的形式和意義來看，國家機(jī)構(gòu)部分關(guān)于文化的規(guī)定，主要是授權(quán)，具體規(guī)定了立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)分別具有的國家文化領(lǐng)導(dǎo)和管理的權(quán)限。

憲法授予立法機(jī)構(gòu)的文化領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)限分為兩個(gè)層級(jí)。一是在國家層級(jí)，明確了文化事務(wù)在全國人民代表大會(huì)的權(quán)屬機(jī)構(gòu)，即，全國人民代表大會(huì)的“教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)”。這是憲法第七十條關(guān)于全國人民代表大會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定中明確的。二是在地方層級(jí)，具體規(guī)定了地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)地方文化建設(shè)計(jì)劃的審查和決定權(quán)。這是憲法第九十九條規(guī)定的。地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)地方文化建設(shè)計(jì)劃的審查和決定權(quán)，也是有條件的。根據(jù)該條規(guī)定，這一條件就是要“依照法律規(guī)定的權(quán)限”。該條還對(duì)行使審查和決定權(quán)的方式也做出了規(guī)定，即，“通過和發(fā)布決議”的方式。

憲法授予行政機(jī)構(gòu)的文化領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)限分為兩個(gè)層級(jí)三個(gè)部分。第一個(gè)是國家層級(jí)，憲法將國家文化工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)限授予了國務(wù)院。這是憲法第八十九條關(guān)于國務(wù)院行使的職權(quán)部分的第七款規(guī)定的。第二個(gè)是地方層級(jí)，一部分是對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的授權(quán)。憲法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府擁有管理本行政區(qū)域內(nèi)的文化行政管理權(quán)限。這是憲法第一百零七條規(guī)定的。該條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文化事業(yè)的管理權(quán)的行使條件，同樣是要“依照法律規(guī)定的權(quán)限”。另一部分是對(duì)民族自治地方自治機(jī)關(guān)的授權(quán)。憲法明確規(guī)定，我國民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，擁有自主地管理本地方的文化事業(yè)、保護(hù)和整理民族的文化遺產(chǎn)、發(fā)展和繁榮民族文化的權(quán)限。這是憲法第一百一十九條明確規(guī)定的。

在國家機(jī)構(gòu)部分，除了上述授權(quán)外，對(duì)應(yīng)憲法第四條規(guī)定的幫助少數(shù)民族地區(qū)加速文化發(fā)展的政策，還規(guī)定了具體的政策工具。這些政策工具包括財(cái)政、物質(zhì)、技術(shù)等方面的工具。這是憲法第一百二十二條具體規(guī)定的。

現(xiàn)行憲法中，雖然沒有文化一詞出現(xiàn)，但關(guān)系到文化規(guī)定的還有兩條。一條是憲法第四條關(guān)于民族文化自由權(quán)的規(guī)定。該條第四款規(guī)定的各民族的文化自由權(quán)，具體包括兩個(gè)方面的自由，一是“使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”，二是“保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”③。另一條是憲法第三十五條關(guān)于公民出版自由權(quán)的規(guī)定。該條明確規(guī)定，中華人民共和國公民有出版的自由。

二、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法可以援引的憲法條款

憲法中并沒有出現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)一詞，也沒有關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的概念。但是，這并不意味著憲法中沒有文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法可以援引的條款，或者說，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不能以憲法為依據(jù)。憲法是國家的根本法和最高法，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的制定必須依據(jù)憲法。以憲法為依據(jù)制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法有兩層含義，一是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法必須全面貫徹落實(shí)憲法確立的精神和原則，二是必須找到文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法可以援引的憲法制度條款，并以此為憲法依據(jù)，將其具體化為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法宗旨、立法原則、法律框架、基本的制度結(jié)構(gòu)和促進(jìn)措施等。

現(xiàn)行憲法中所指稱的文化事業(yè)、文化發(fā)展、文化生活、文化活動(dòng)等概念，其外延是包括文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的。也就是說，從外延方面完整地理解憲法中所指稱的這幾個(gè)概念，事實(shí)上，它們是國家現(xiàn)行文化政策中文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的綜合體。憲法第二十二條中指稱的文化事業(yè)，如，文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)，憲法第四十七條指稱的文化事業(yè)，如，文學(xué)、藝術(shù)等，就是既包括文化事業(yè)，也包括文化產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，憲法第四十七條所指稱的文化事業(yè)的范圍更大，也包括教育、科學(xué)和技術(shù)在內(nèi)。憲法第四條所指稱的幫助少數(shù)民族地區(qū)加速文化發(fā)展，同樣既包括文化事業(yè)發(fā)展，也應(yīng)該包括文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在內(nèi)。憲法第十四條所要求改善的人民的文化生活，也不僅僅是發(fā)展文化事業(yè)所能達(dá)到的，還必須包括發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)才能實(shí)現(xiàn)。憲法第四十七條所指稱的公民的文化活動(dòng)，也不僅僅是指文化事業(yè)方面的活動(dòng)，也應(yīng)該包括文化產(chǎn)業(yè)活動(dòng)方面。

從黨和國家現(xiàn)行文化政策的角度，理解文化產(chǎn)業(yè)在憲法中的位置，除了具有現(xiàn)行文化政策解釋上和常識(shí)上的合理性外，也還具有明確的政策依據(jù)。這一政策依據(jù)，是黨的十六大明確指出的，“發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下繁榮社會(huì)主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑”*江澤民：《全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，2002年11月8日。。這里特別需要指出的是，雖然在黨的十六大報(bào)告中，文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)是并列的，但是很顯然，報(bào)告中所指稱的文化事業(yè)與憲法中的文化事業(yè)并不是一個(gè)含義。報(bào)告中的文化事業(yè)是與文化產(chǎn)業(yè)相對(duì)應(yīng)的，是不以營利為目的的意思。而憲法中的文化事業(yè)，是與國家的其他事業(yè)相對(duì)應(yīng)的概念，與是否營利無關(guān)。因此，從外延上看，黨的十六大報(bào)告中的文化事業(yè)的外延明顯小于憲法中的文化事業(yè)的概念。也就是說，根據(jù)黨的十六大報(bào)告中關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的定義，認(rèn)為憲法中所指稱的文化事業(yè)包括文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)，是具有政策依據(jù)的。

如果上述理解是合理的，也就是說，憲法中指稱的文化事業(yè)包括文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)，那么制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法就具有了憲法依據(jù)。在這一意義上，憲法中除了序言部分關(guān)于文化規(guī)定的條款不能為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法直接援引之外，總綱、第二章和第三章關(guān)于文化的相關(guān)規(guī)定都可以為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法所直接援引。這些規(guī)定間接指明了文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法目的、文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向、促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施、國家機(jī)構(gòu)促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為的憲法根據(jù)等。如果不考慮政府促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為的憲法根據(jù)，可以說，下述6個(gè)主要條款，對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法極其重要。

一是憲法第十四條，要實(shí)現(xiàn)該條關(guān)于逐步改善人民的文化生活的規(guī)定，不僅要發(fā)展各類文化事業(yè)，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，還要大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，滿足人民群眾多元化、多層次、多方面的精神文化需求。憲法該條規(guī)定的一定條件下改善人民的文化生活，可以認(rèn)為間接指明或規(guī)定了文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法目的。二是憲法第十九條，要實(shí)現(xiàn)該條關(guān)于提高全國人民的科學(xué)文化水平的規(guī)定，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)無疑是一個(gè)不可忽視的重要途徑和政策手段。雖然這里的文化水平是與科學(xué)聯(lián)用的，不過包含文化藝術(shù)水平這一意義卻是明顯的。該條規(guī)定的提高全國人民文化水平的政策手段，是發(fā)展教育事業(yè)，發(fā)揮教育設(shè)施的文化教育功能。但是，如果援引該條規(guī)定，將發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)做為提高全國人民文化水平的一個(gè)政策手段，應(yīng)該是可以成立的。三是憲法第二十二條，要實(shí)現(xiàn)該條關(guān)于國家發(fā)展文化事業(yè)和開展群眾性文化活動(dòng)的規(guī)定，同樣需要發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。根據(jù)上面的理解，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是國家發(fā)展文化事業(yè)的題中應(yīng)有之意，這一條自然可以成為制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的憲法依據(jù)。四是憲法第四十七條，該條關(guān)于國家鼓勵(lì)和幫助從事“文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作”的規(guī)定，具有明顯的“促進(jìn)”含義。如果這里所指稱的文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)也是包含文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的話，那么，這一條顯然也可以成為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的憲法依據(jù)。

除了上述可以直接援引的條款，還有一個(gè)可以間接援引的條款，即憲法第一百二十二條，該條關(guān)于國家財(cái)政、物資、技術(shù)等方面政策工具支持的規(guī)定，雖然是對(duì)應(yīng)于憲法第四條規(guī)定的幫助少數(shù)民族地區(qū)加速文化發(fā)展的政策規(guī)定，但該條款實(shí)際上規(guī)定的這些具體政策工具，可以成為促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。如果憲法所指稱的文化發(fā)展、文化建設(shè)事業(yè)包括文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)，那么該條應(yīng)該是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法最為貼切的依據(jù)，它指明了促進(jìn)的政策手段，從財(cái)政、物資和技術(shù)等方面進(jìn)行促進(jìn)。因?yàn)檫@一條款是針對(duì)幫助少數(shù)民族文化發(fā)展的條款，所以可以間接援引。因?yàn)檫@一條款明確的促進(jìn)含義和政策工具，所以雖然是可以間接援引的條款，卻仍然是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法可以援引的十分重要的憲法條款。

此外，憲法第二十四條也是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法可以援引的條款。該條規(guī)定，“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明的建設(shè)”*《中華人民共和國憲法》，北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2014年12月，第16頁。。雖然這是加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的條款，但是，該條款中的文化教育不僅僅指學(xué)校的文化教育，也包括社會(huì)的文化教育。當(dāng)然也包括各種文化產(chǎn)品和文化服務(wù)所具有的潛移默化的文化教育功能。就文化產(chǎn)業(yè)本身的價(jià)值來看，促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，也是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的極為重要的價(jià)值目標(biāo)之一。在這一意義上，該條款也可以成為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法援引的憲法條款。

制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，必須以憲法為依據(jù)。如果能夠直接從憲法中找到可以援引的條款，當(dāng)然是最理想的狀態(tài)。但是，也不必過分拘泥于憲法條款。過分解釋，或者固守憲法原話，都是不可取的。也就是說，對(duì)于一部法律的制定而言，重要的不是是否有可以直接援引的憲法條款，而是該部法律是否符合憲法精神、憲法原則和憲法規(guī)定。符合憲法精神、憲法原則和憲法規(guī)定的法律，就是不違反憲法的法律，這樣的法律就可以說是依據(jù)憲法制定的法律?？v觀憲法關(guān)于文化的若干規(guī)定，特別是上述六個(gè)相關(guān)條款，完全有理由認(rèn)為，制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法具有相對(duì)充足的憲法依據(jù)。

三、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不得違背的憲法條款

憲法作為國家根本法和最高法的法律地位，決定了文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不得與憲法相抵觸。不得與憲法相抵觸的立法原則，首先要求文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不得違背憲法精神和憲法原則，其次不得違背憲法的相關(guān)條款。

文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不得違背憲法精神和憲法原則包括兩層含義，第一也是最重要的，是不得違背憲法的基本精神和基本原則。第二也是最直接的，是不得違背憲法關(guān)于文化規(guī)定的基本精神和基本原則。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不得違背憲法的相關(guān)條款，主要是指不得與憲法關(guān)于文化規(guī)定的若干條款相違背。從憲法關(guān)于文化規(guī)定的若干條款來看，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不得違背的憲法條款主要有以下三類，第一類是關(guān)于文化權(quán)力的條款，第二類是關(guān)于文化權(quán)利的條款，第三類是關(guān)于國家文化管理權(quán)限劃分的條款。

關(guān)于文化權(quán)力的條款。憲法中關(guān)于文化權(quán)力的條款只有一條，這就是憲法第二條。需要明確指出的是，憲法第二條關(guān)于人民通過各種途徑和形式管理國家文化事業(yè)的規(guī)定，不是對(duì)人民參與文化事業(yè)權(quán)利的規(guī)定，而是關(guān)于人民擁有國家文化事業(yè)最終管理權(quán)力的規(guī)定。既然人民享有管理國家文化事業(yè)的最終權(quán)力，而這里的文化事業(yè)又內(nèi)含著文化產(chǎn)業(yè)，也就內(nèi)在地決定了人民具有管理文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最終權(quán)力。這就意味著，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法精神、立法原則和法律規(guī)定，都不得與這一憲法規(guī)定相抵觸，不得違背這一憲法條款。事實(shí)上，人民群眾才是文化發(fā)展的真正主體，當(dāng)然也是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的真正主體。黨的十八大報(bào)告明確指出，“建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國，關(guān)鍵是增強(qiáng)全民族文化創(chuàng)造活力”*胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，2012年11月8日。。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確指出，“以激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力為中心環(huán)節(jié)，進(jìn)一步深化文化體制改革”*中共中央：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過。。貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，讓人民真正行使文化產(chǎn)業(yè)最終管理權(quán)，這是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法必須堅(jiān)持的基本精神和基本原則。對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法而言，人民的最終管理權(quán)力具體包括，各級(jí)人民政府促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)行為的法律授權(quán)，人民群眾作為主體促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各種途徑和形式的法律規(guī)定，人民群眾監(jiān)督政府文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為的合法性和促進(jìn)措施落實(shí)執(zhí)行情況的法律規(guī)定。人民行使文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展最終管理權(quán)，要通過全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于文化權(quán)利的條款。憲法中關(guān)于文化權(quán)利的條款分為兩個(gè)部分，一是關(guān)于公民文化權(quán)利的條款，二是關(guān)于民族文化權(quán)利的條款。關(guān)于公民文化權(quán)利的條款一共有3條，分別為憲法第三十五條、第四十七條和第四十八條。憲法這三個(gè)條款分別賦予公民三項(xiàng)文化權(quán)利，第一項(xiàng)是言論和出版自由的權(quán)利，第二項(xiàng)是進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)自由的權(quán)利，第三項(xiàng)是關(guān)于婦女的權(quán)利，憲法規(guī)定了婦女在文化上享有同男子平等的權(quán)利。關(guān)于民族文化權(quán)利的條款只有一條，這就是憲法第四條。憲法第四條規(guī)定的民族權(quán)利有兩項(xiàng)權(quán)利，一項(xiàng)是各民族使用和發(fā)展本民族語言文字的自由的權(quán)利，另一項(xiàng)是各民族保持或者改革本民族風(fēng)俗習(xí)慣的自由的權(quán)利。不論是公民個(gè)人的文化權(quán)利，還是民族共同體的文化權(quán)利，因?yàn)槭菓椃ㄙx予的，都不得違背，不得侵犯。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不得與憲法規(guī)定的公民或民族共同體的文化權(quán)利相抵觸，不得侵犯或違背這些條款。

關(guān)于文化管理權(quán)限劃分的條款。憲法中關(guān)于文化管理權(quán)限劃分的條款分為兩部分，一部分是立法機(jī)構(gòu)的文化管理權(quán)限劃分，一部分是行政機(jī)構(gòu)的文化管理權(quán)限劃分。關(guān)于立法機(jī)構(gòu)的文化管理權(quán)限劃分的條款共有兩條，分別是憲法第七十條和第九十九條。憲法第七十條明確了文化事務(wù)在全國人民代表大會(huì)的權(quán)屬機(jī)構(gòu)為全國人民代表大會(huì)的“教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)”。憲法第九十九條明確規(guī)定了地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)的文化建設(shè)計(jì)劃的審查和決定權(quán)。關(guān)于行政機(jī)構(gòu)的文化管理權(quán)限劃分共有3條，分別是憲法第八十九條、第一百零七條和第一百一十九條。憲法第八十九條第七款將國家文化工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)限授予了國務(wù)院。憲法第一百零七條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的文化行政工作。憲法第一百一十九條規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地管理本地方的文化事業(yè)，保護(hù)和整理民族的文化遺產(chǎn)，發(fā)展和繁榮民族文化。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法涉及政府文化管理權(quán)限劃分，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法所賦予的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)職責(zé)，不得與上述條款相抵觸，不得違背上述條款。

文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法作為一部以促進(jìn)為主要功能的文化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)性法律，必然要對(duì)促進(jìn)體制做出基本的制度安排。構(gòu)建這樣的制度安排，必須充分研究立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)在文化管理權(quán)限方面的憲法授權(quán)，特別是不同政府層級(jí)間文化管理權(quán)限的憲法劃分。在此基礎(chǔ)上，明確規(guī)定國家和各級(jí)政府在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的不同職責(zé)，特別是不同政府部門以及不同層級(jí)政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的所有這些規(guī)定，都要堅(jiān)決防止與憲法的相關(guān)規(guī)定相抵觸。根據(jù)促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法特別需要注意兩點(diǎn)，一是憲法第九十九條明確規(guī)定的地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)的文化建設(shè)計(jì)劃的審查和決定權(quán)，二是憲法第一百一十九條規(guī)定的民族自治地方的文化事業(yè)、保護(hù)和整理民族的文化遺產(chǎn)、發(fā)展和繁榮民族文化的管理權(quán)限。這兩條通常是容易被忽視的，因此，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法必須注意這兩點(diǎn)，以使其法律規(guī)定不至與憲法的這兩條規(guī)定相違背、相抵觸。

[責(zé)任編輯：王成利]

賈旭東(1963-)，男，中國社會(huì)科學(xué)院文化研究中心副主任，研究員；宋曉玲，中國傳媒大學(xué)文化發(fā)展研究院博士研究生。

文化產(chǎn)業(yè)研究

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1003-8353(2016)02-0060-06