中國農(nóng)業(yè)政策新目標(biāo)的形成與實(shí)現(xiàn)

杜志雄，金書秦

(1.中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732； 2.農(nóng)業(yè)部 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810)

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中國農(nóng)業(yè)政策新目標(biāo)的形成與實(shí)現(xiàn)

杜志雄1，金書秦2

(1.中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732； 2.農(nóng)業(yè)部 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810)

保持農(nóng)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性已經(jīng)成為與增產(chǎn)、增收并列的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策新目標(biāo)。這既是順應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的主動(dòng)選擇，也是全面保護(hù)農(nóng)業(yè)多功能性的理性回歸。家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為代表的迅猛發(fā)展、其行為特征與政策目標(biāo)的一致性以及成功實(shí)踐，都將使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策新目標(biāo)的“合意”主體。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策新目標(biāo)，首先要加強(qiáng)新目標(biāo)的宣傳落實(shí)，使之深入人心；其次要在政策上提供指引，激勵(lì)資源節(jié)約、環(huán)境友好行為；最后要重點(diǎn)扶持家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快使其成為農(nóng)業(yè)政策新目標(biāo)的“合意”主體。

農(nóng)業(yè)可持續(xù)性；三農(nóng)政策；家庭農(nóng)場；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

農(nóng)業(yè)具有多功能性。第一，農(nóng)業(yè)本身作為農(nóng)民的一種生計(jì)手段，承載著幾億農(nóng)戶家庭的就業(yè)和發(fā)展，發(fā)揮著重要的經(jīng)濟(jì)功能；第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品，滿足了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為基礎(chǔ)、也是最不可替代的需求，是社會穩(wěn)定的壓艙石，因此具有重要的社會和政治功能；第三，農(nóng)業(yè)是最接近自然的生產(chǎn)，其生產(chǎn)資料和產(chǎn)品都是自然的一部分，具有重要的生態(tài)環(huán)境功能；此外，農(nóng)業(yè)還具有歷史文化的傳承功能。過去，我們對于農(nóng)業(yè)的需求主要是基于吃飯、穿衣、就業(yè)的需求，因此農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)和社會功能被強(qiáng)化，而經(jīng)濟(jì)功能的過度張揚(yáng)、農(nóng)業(yè)嚴(yán)重的生態(tài)透支還直接導(dǎo)致了其環(huán)境功能的退化。當(dāng)前，隨著溫飽問題的解決，人們對于農(nóng)業(yè)的其他方面——特別是環(huán)境方面的功能提出了更高的要求。綜合起來，就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，全面保護(hù)農(nóng)業(yè)的多功能性。這勢必對農(nóng)業(yè)發(fā)展政策提出新的要求。

一、中國農(nóng)業(yè)政策新目標(biāo)的形成

自古以來，農(nóng)業(yè)都是中國的立國之本。作為世界上第一人口大國，足夠的糧食產(chǎn)量一直是中國農(nóng)業(yè)政策的基本核心。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展首當(dāng)其沖的目標(biāo)是養(yǎng)活世界上最龐大的人口群體，因此農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量是長久追求的主要目標(biāo)；逐漸地，人們越來越注重農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)不僅是讓人們吃飽，也要吃好，因此提出優(yōu)質(zhì)的要求；隨著環(huán)境問題的突出，公眾環(huán)境意識的覺醒，在吃飽、吃好的情況下，要求資源投入更加高效，生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)，因此高效、生態(tài)、安全也成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求。所以，黨的十七屆三中全會明確提出，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。

習(xí)近平總書記2013年11月視察山東時(shí)，對山東，也在對全國“三農(nóng)”工作作出的重要指示里明確要求：“以解決好地怎么種為導(dǎo)向，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；以緩解地少水缺的資源環(huán)境約束為導(dǎo)向，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；以滿足吃得好吃的安全為導(dǎo)向，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品。” 2014年中國農(nóng)業(yè)繼續(xù)穩(wěn)定增長，但農(nóng)業(yè)面臨的嚴(yán)重“產(chǎn)能生態(tài)透支”現(xiàn)象更加凸顯；同時(shí)農(nóng)業(yè)連年增產(chǎn)背景下進(jìn)口連增、農(nóng)業(yè)國際競爭力不足、國內(nèi)外價(jià)格倒掛現(xiàn)象也受到全社會更大關(guān)注。有鑒于此，2014年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和農(nóng)村工作會議以及2015年1號文件，都明確提出了要通過深化改革，堅(jiān)定不移加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，盡快轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路的方針。這一方針的提出表明我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作總目標(biāo)已由過去的“保障農(nóng)產(chǎn)品供給、增加農(nóng)民收入”的雙目標(biāo)向“保障農(nóng)產(chǎn)品供給、增加農(nóng)民收入和保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)性”的三目標(biāo)的轉(zhuǎn)變*“農(nóng)業(yè)可持續(xù)性”含有農(nóng)業(yè)可持續(xù)增長和發(fā)展的思想，但農(nóng)業(yè)可持續(xù)增長和發(fā)展不簡單地等同于農(nóng)業(yè)可持續(xù)性。根據(jù)我們以往的思想，“可持續(xù)性”可以分為經(jīng)濟(jì)社會技術(shù)和管理四個(gè)緯度(張曉山，杜志雄，檀學(xué)文：《可持續(xù)食品供應(yīng)鏈：來自中國的實(shí)踐》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2009年第1版。)。我們這里所強(qiáng)調(diào)的“農(nóng)業(yè)可持續(xù)性”更多強(qiáng)調(diào)的是技術(shù)緯度的可持續(xù)性問題，亦即，施加于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料(如土地)上的任何技術(shù)措施(如化肥、農(nóng)藥、種子、機(jī)械等等技術(shù))既不對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料及其產(chǎn)品質(zhì)量本身、也不對農(nóng)業(yè)以外的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)產(chǎn)生破壞性影響(負(fù)外部性)，從而使農(nóng)業(yè)作為一個(gè)整體成為可以連續(xù)和重復(fù)的過程的狀態(tài)。。2015年10月，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦更是用通俗的語言指出，“十三五”農(nóng)業(yè)發(fā)展的三項(xiàng)任務(wù)就是“搞飯、搞錢、搞綠”，搞飯、搞錢指的是國家糧食安全和農(nóng)民收入，“搞綠”就是保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境維持農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，這意味著主管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的部門都已經(jīng)將保護(hù)生態(tài)環(huán)境內(nèi)化為部門工作目標(biāo)，而生態(tài)環(huán)境的改善無疑是可持續(xù)發(fā)展的源動(dòng)力。而當(dāng)前，糧食安全保障能力的提高為政策新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了空間。

可以說，在過去相當(dāng)長一段時(shí)間，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的兩大主題，并且在強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的支持下，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)十一年增產(chǎn)增收。近年來，隨著農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束的日益顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)政策的第三大目標(biāo)。政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，也符合了農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，即從原始農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)而向生態(tài)農(nóng)業(yè)的演進(jìn)脈絡(luò)(李周，2004)*李周：《生態(tài)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)， 2004年第2期。。誠然，政策的新目標(biāo)與已有的增產(chǎn)、增收目標(biāo)并不矛盾，畢竟中國要成為一個(gè)生態(tài)文明國家，首先要在食物上自給(小約翰·柯布，2015)*[美]小約翰·柯布，王偉：《中國的獨(dú)特機(jī)會：直接進(jìn)入生態(tài)文明》，《江蘇社會科學(xué)》，2015年第1期。。

二、保障農(nóng)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性目標(biāo)的政策體現(xiàn)

可持續(xù)發(fā)展并不是一個(gè)新的概念，過去也頻繁被提及，但是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，過去的可持續(xù)發(fā)展具有工具性，也就是說，過去講農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，往往是服務(wù)于增產(chǎn)、增收兩個(gè)目標(biāo)的，而現(xiàn)在，保持農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性已經(jīng)成為與增產(chǎn)、增收并列重要的第三大目標(biāo)。

政策實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)可持續(xù)性已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)第三大目標(biāo)，集中體現(xiàn)為一系列以保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境為核心目標(biāo)的政策出臺，尤其是自2014年以來，以農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)為核心、旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策頻出。

2014年1月，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》正式生效，這是農(nóng)業(yè)污染治理領(lǐng)域第一個(gè)專門的國家性法規(guī)，對于我國的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理而言具有里程碑式意義。此外，2014年修訂通過、2015年正式生效的《環(huán)境保護(hù)法》，新增了較多關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的內(nèi)容，集中體現(xiàn)在第三十三、四十九、五十條，作為環(huán)境保護(hù)基本法，這些條款為農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系建設(shè)提供了依據(jù)。此外，在新的《食品安全法》(2015年)中也有對農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留、安全使用農(nóng)藥、肥料等投入品的有關(guān)規(guī)定。在農(nóng)業(yè)部門層面，圍繞“一控兩減三基本”目標(biāo)，農(nóng)業(yè)部出臺了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》，并迅速發(fā)布了化肥農(nóng)藥零增長行動(dòng)方案(全稱為《到2020年化肥使用量零增長行動(dòng)方案》、《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)方案》)。針對農(nóng)藥包裝廢棄物的環(huán)境污染問題，環(huán)境保護(hù)部組織起草了《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法(試行)》，該管理辦法已經(jīng)于2015年4月公開向社會征求意見。

對于保障農(nóng)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性的而言，最具有標(biāo)志性意義的是2015年3月18日國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015-2030年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，2015年5月正式由農(nóng)業(yè)部牽頭，國家發(fā)改委、科技部、財(cái)政部等八部委聯(lián)合印發(fā)。自此，我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有規(guī)可循，未來三個(gè)五年的農(nóng)業(yè)發(fā)展，都將在本《規(guī)劃》的框架下展開?！兑?guī)劃》與過去幾乎所有涉農(nóng)規(guī)劃的最顯著區(qū)別在于強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境的可持續(xù)利用和保護(hù)?！兑?guī)劃》中基本看不到“傳統(tǒng)”的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，例如糧食產(chǎn)量、農(nóng)民收入等；貫穿《規(guī)劃》通篇的是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“元能力”的保護(hù)，主要包括水土資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理(表1所示)。

表1　《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015-2030年)》主要可量化指標(biāo)

注：本表為作者根據(jù)《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015-2030年)》做的總結(jié)，僅供參考

*沒有提具體年份，18億畝耕地和15.6億畝基本農(nóng)田可以理解為長期紅線

**2017年底前，關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)畜禽養(yǎng)殖場(小區(qū))和養(yǎng)殖專業(yè)戶，京津冀、長三角、珠三角提前一年

與《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015-2030年)》幾乎同時(shí)著手制定和實(shí)施的是《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃(2014-2018)》，在該規(guī)劃中明確了今后一個(gè)階段重點(diǎn)要解決的七大農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題。2015年7月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》明確指出要推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展由數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來，由主要依靠物質(zhì)要素投入轉(zhuǎn)到依靠科技創(chuàng)新和提高勞動(dòng)者素質(zhì)上來，由依賴資源消耗的粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)到可持續(xù)發(fā)展上來，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。以上這些政策文本，均是以整體性文件的形式突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展這一個(gè)方面，這是與以往政策文本只是零星提及的顯著差異。

值得指出的是，把“保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)性”并列為與增產(chǎn)、增收同等重要的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的第三目標(biāo)，體現(xiàn)的是可持續(xù)發(fā)展由工具理性向(目標(biāo))價(jià)值理性的升華，同時(shí)，既然將其作為目標(biāo)，就不再是可有可無，更不是權(quán)宜之計(jì)；不是將其作為解決其他問題的工具、實(shí)現(xiàn)另兩個(gè)政策目標(biāo)的手段和措施，而是理論上由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展自身的內(nèi)在要求決定、實(shí)踐中必須確保實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)之一。這也使得農(nóng)業(yè)可持續(xù)性保持變得與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收一樣，成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的考核指標(biāo)之一，成為部門和國家整體經(jīng)濟(jì)工作的硬約束。

三、中國農(nóng)業(yè)新政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和承載主體

盡管國家政策頻出，但農(nóng)業(yè)各項(xiàng)政策目標(biāo)的達(dá)成仍有賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，因?yàn)樗麄兪寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源占有者和使用者。也就是說，無論政策多好，地總歸要農(nóng)民來種。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一定是農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的承載主體。

目前，除傳統(tǒng)的小規(guī)模農(nóng)戶以外，我國的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，它們是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的微觀基礎(chǔ)。中國未來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體應(yīng)該是堅(jiān)持家庭經(jīng)營的家庭農(nóng)場或者專業(yè)大戶形式，換言之，一定還是要以農(nóng)民為主體。家庭農(nóng)場作為多元化新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體之一，順應(yīng)了現(xiàn)階段中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新變革，既堅(jiān)持了農(nóng)業(yè)家庭生產(chǎn)經(jīng)營的傳統(tǒng)優(yōu)勢，又有助于破解保持中國未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體穩(wěn)定性和持續(xù)性難題，將成為引領(lǐng)中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展方向。并且，當(dāng)前，家庭農(nóng)場也正在成為農(nóng)產(chǎn)品供給特別是糧食供給的重要主體，正在成為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有效載體，正在成為推進(jìn)科教興農(nóng)的有效途徑，正在成為培育新型農(nóng)民的有效手段(王新志，杜志雄，2014)*王新志, 杜志雄：《我國家庭農(nóng)場發(fā)展: 模式、功能及政府扶持》，《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第5期。。家庭農(nóng)場所具有的實(shí)現(xiàn)多元化目標(biāo)的工具價(jià)值，使其日益成為符合中國農(nóng)業(yè)發(fā)展新政策目標(biāo)的“合意的”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，家庭農(nóng)場發(fā)展迅速，已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的重要力量，且潛力巨大。到2014年11月底，全國已有平均種植規(guī)模200畝的家庭農(nóng)場87.7萬家*http://opinion.caixin.com/2015-02-02/100780667.html，并且在相關(guān)政策的鼓勵(lì)下家庭農(nóng)場的數(shù)量呈快速增長態(tài)勢。例如，湖北省截至到2014年11月底的家庭農(nóng)場總量達(dá)到48370家，增幅達(dá)到112.8%。浙江全省經(jīng)工商注冊登記的家庭農(nóng)場15763家，比2013年底增長了71.5%。從政策的導(dǎo)向來看，家庭農(nóng)場可能成為我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的最主要主體。例如農(nóng)業(yè)部于2014年2月25日下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，從生產(chǎn)經(jīng)營勞動(dòng)力主體、經(jīng)營范圍和經(jīng)營能力、土地規(guī)模與生產(chǎn)效率等方面明確了家庭農(nóng)場區(qū)別其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的基本特征，強(qiáng)調(diào)了家庭農(nóng)場在保障糧食安全、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要地位，并從土地流轉(zhuǎn)、政策扶持、社會化服務(wù)和人才培養(yǎng)等方面提出了相應(yīng)的發(fā)展支撐和保障條件。《意見》對家庭農(nóng)場的健康發(fā)展有著重要的導(dǎo)向作用。與此同時(shí)，一些中央部委、行業(yè)部門也陸續(xù)出臺了支持家庭農(nóng)場發(fā)展的行業(yè)性支持政策，例如，中國農(nóng)業(yè)銀行于2013年8月出臺的《專業(yè)大戶(家庭農(nóng)場)貸款管理辦法(試行)》，中國人民銀行于2014年2月出臺的《關(guān)于做好家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》。在地方層面，全國幾乎所有的省也都出臺了更加詳細(xì)的促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見。政策所提供的激勵(lì)，必然會帶動(dòng)家庭農(nóng)產(chǎn)的蓬勃發(fā)展。

第二，家庭農(nóng)場主從業(yè)經(jīng)歷豐富，年輕且受教育程度高，對于新事物、新理念的接受意愿和能力更強(qiáng)，且相當(dāng)一部分是具有生態(tài)自覺的“新農(nóng)人”(杜志雄，2015)*杜志雄：《“新農(nóng)人”引領(lǐng)中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的功能值得重視》，《世界農(nóng)業(yè)》， 2015年第9期。。根據(jù)2014年全國家庭農(nóng)場監(jiān)測調(diào)查系統(tǒng)對全國2826個(gè)家庭農(nóng)場的監(jiān)測結(jié)果顯示，53%的家庭農(nóng)場主曾經(jīng)是專業(yè)大戶；22%的家庭農(nóng)場主曾經(jīng)是合作社主要負(fù)責(zé)人；5%的家庭農(nóng)場主有企業(yè)管理層的工作經(jīng)歷；15%的家庭農(nóng)場主曾經(jīng)是村干部(含大學(xué)生村官)；26%的家庭農(nóng)場是個(gè)體從業(yè)者；15%的家庭農(nóng)場主曾經(jīng)是農(nóng)機(jī)手。值得指出的是，還有6% 的家庭農(nóng)場主是剛畢業(yè)的大中專學(xué)生，8%的家庭農(nóng)場主是進(jìn)城務(wù)工返鄉(xiāng)人員。受調(diào)查農(nóng)場主平均年齡為46歲，相對全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員平均水平較為年輕；文化程度較高；接受培訓(xùn)的比例較高。已有的文獻(xiàn)表明，年齡老化、文化程度低、接受農(nóng)技指導(dǎo)的機(jī)會少，是農(nóng)戶過度使用化肥、農(nóng)藥等化學(xué)投入品，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)污染的重要原因(例如 Jin et al, 2015*Jin S, Bluemling B, Mol APJ.Information, trust and pesticide overuse: Interactions between retailers and cotton farmers in China.NJAS-Wageningen Journal of Life Sciences. 2015 (72-73): 23-32.；欒江等，2013*欒江，仇煥廣，井月等：《我國化肥施用量持續(xù)增長的原因分解及趨勢預(yù)測》，《自然資源學(xué)報(bào)》，2013年第11期。)，家庭農(nóng)場主克服了普通農(nóng)戶的以上缺陷，這使得他們采取環(huán)境友好行為的可能性大大增加，有利于保持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性。

第三，家庭農(nóng)場經(jīng)營目標(biāo)與農(nóng)業(yè)發(fā)展政策新目標(biāo)具有一致性。家庭農(nóng)場主與土地有著天然的依存關(guān)系。家庭農(nóng)場主基本上來源于本土的自然人，2014年中國家庭農(nóng)場監(jiān)測調(diào)查結(jié)果顯示， 81.78%的家庭農(nóng)場主戶籍為本村，戶籍為本鄉(xiāng)的占到近92%。因此家庭農(nóng)場主和土地之間有著非常濃厚的情感，戀土情結(jié)根深蒂固，土地不僅是他們基本的生產(chǎn)資料和安身立命之本，而且還蘊(yùn)含著對家庭祖宗認(rèn)同的血緣親情意識，體現(xiàn)著他們的價(jià)值信仰、精神寄托和一種源遠(yuǎn)流長的人文精神；同時(shí)，他們與農(nóng)場所在地具有較強(qiáng)的地緣關(guān)系，熟悉當(dāng)?shù)刈匀慌c社會環(huán)境并對其保持高度的認(rèn)同感和生命共同體的體認(rèn)，對保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀缓腿宋沫h(huán)境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有著高度的道德責(zé)任感。因此，家庭農(nóng)場主的行為除了受經(jīng)濟(jì)法則的約束之外還受到基于地緣血緣關(guān)系、生命共同體的道德約束。這些是家庭農(nóng)場區(qū)別于其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體尤其是工商資本企業(yè)的一個(gè)重要特征。此外，即使是租地的家庭農(nóng)場主，由于租期較長，也更加愿意采取更加可持續(xù)的生產(chǎn)方式。上述調(diào)查還顯示，在有土地轉(zhuǎn)入的1932個(gè)家庭農(nóng)場中，超過66%的家庭農(nóng)場的租期超過5年，超過63%的租期在10年以上。

第四，許多家庭農(nóng)場主的實(shí)踐表明，在采取可持續(xù)農(nóng)業(yè)行為的同時(shí)，是能夠?qū)崿F(xiàn)增收的。許多家庭農(nóng)場開始選擇生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，既提高了產(chǎn)出效益，也保護(hù)了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。例如，湖北省種養(yǎng)結(jié)合型家庭農(nóng)場中不乏種養(yǎng)結(jié)合生態(tài)循環(huán)型。該省潛江市、監(jiān)利縣等地的家庭農(nóng)場，利用自然稟賦優(yōu)勢，采用稻、蝦連作模式，每畝除單產(chǎn)600～700斤有機(jī)稻外，還能產(chǎn)200斤左右的小龍蝦，每畝純利潤都在3000元以上，效益極為可觀。另外，該省不少家庭農(nóng)場還通過推廣秋播二麥、綠肥和深翻“三三制”輪作，推進(jìn)秸稈還田，改進(jìn)了肥料使用技術(shù)和效率，減少了化肥使用量，也達(dá)到改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的效果。

綜上判斷，家庭農(nóng)場將成為承載農(nóng)業(yè)發(fā)展政策新目標(biāo)的主體。當(dāng)然，家庭農(nóng)場能否成為“合意的”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體不僅在于其是否能夠確保實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的總目標(biāo)，更重要的還在于生產(chǎn)經(jīng)營者的微觀目標(biāo)，即：是否能使微觀主體真正成為有競爭力的市場主體；是否有助于高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的形成，實(shí)現(xiàn)更高的農(nóng)產(chǎn)品附加值和加工收益，從而增加收入，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者更好、更充分地共享增長成果，實(shí)現(xiàn)小康。顯然，從上述幾個(gè)目標(biāo)看，要使家庭農(nóng)場真正成為“合意的”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體還有很長路要走。

除了家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體之外，還應(yīng)充分發(fā)揮合作社、土地托管服務(wù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)主體在確保中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)第三目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上的主體責(zé)任。山東供銷社系統(tǒng)開展的土地全托管和半托管服務(wù)，在減少化肥農(nóng)藥用量、建構(gòu)新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈條關(guān)系，從而促使保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)性增強(qiáng)等方面的成功實(shí)踐，也使得農(nóng)業(yè)服務(wù)主體在保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)性方面的功能凸顯。

四、中國農(nóng)業(yè)政策新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑

把保護(hù)和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)性作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大核心目標(biāo)之一已成為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向和行動(dòng)綱領(lǐng)，同時(shí)它也必將成為“十三五期間”我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主旋律。

政策目標(biāo)反映的是政府和社會意愿，但政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于各類政策參與主體的協(xié)同作用。我國農(nóng)業(yè)政策新目標(biāo)的正式確立時(shí)間不長，首先要對新目標(biāo)進(jìn)行有力的宣貫，使之深入人心；其次是要在具體政策上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體提供方向指引，使其行為自覺轉(zhuǎn)向資源節(jié)約、環(huán)境友好；第三是重點(diǎn)扶持家庭農(nóng)場，加快使其成為農(nóng)業(yè)政策新目標(biāo)的“合意”主體；最后，實(shí)施農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，切實(shí)祛除不利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)性增強(qiáng)的產(chǎn)能。

第一，進(jìn)一步明確宣示農(nóng)業(yè)政策新目標(biāo)，尤其是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體意識。相比規(guī)劃而言，中央1號文件在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者中更具有熟識度。自1982年發(fā)布第1個(gè)、尤其是2004年以后，中央連續(xù)發(fā)布12個(gè)以農(nóng)業(yè)為主題的一號文件，使得黨和國家的惠農(nóng)政策深入人心。從過去的一號文件來看，其主題幾乎覆蓋“三農(nóng)”問題的方方面面，唯獨(dú)缺乏專門針對農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)的文件。建議近年內(nèi)以農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)作為中央一號文件的主體，著重突出保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)性的政策目標(biāo)，使之深入人心。從長期來看，要強(qiáng)化保持農(nóng)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性的國家意志，未來擇機(jī)修訂《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》等基本法時(shí)，將保持農(nóng)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性作為基本原則。還應(yīng)著手研究出臺《農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的必要性和可行性，為農(nóng)業(yè)發(fā)展政策新目標(biāo)保駕護(hù)航。

第二，在財(cái)政資金投入方向，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取環(huán)境友好行為。應(yīng)當(dāng)立即調(diào)整和新設(shè)一批農(nóng)業(yè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，包括：調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方向，將已有的農(nóng)資綜合直補(bǔ)重點(diǎn)向有機(jī)肥、緩釋肥、低毒高效低殘留農(nóng)藥、生物農(nóng)藥等領(lǐng)域傾斜，加大對測土配方施肥的推廣力度；在西北、新疆等缺水地區(qū)率先啟動(dòng)農(nóng)膜以舊換新補(bǔ)貼示范，在東北、中部等糧食主產(chǎn)區(qū)啟動(dòng)秸稈還田補(bǔ)助試點(diǎn)；繼續(xù)加大和完善對規(guī)模養(yǎng)殖場沼氣建設(shè)、有機(jī)肥的補(bǔ)貼，引入市場機(jī)制，推行養(yǎng)殖小區(qū)糞污的第三方集中處理；建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償基金，從土地出讓收益中提取一部分比例用于土壤質(zhì)量保護(hù)工作。

第三，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，強(qiáng)化針對家庭農(nóng)場等新型主體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的服務(wù)支撐。家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模和集約經(jīng)營的水平受制于社會化服務(wù)體系。要加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補(bǔ)充，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。采取政府訂購、定向委托、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、招投標(biāo)等方式，引導(dǎo)經(jīng)營性組織參與公益性服務(wù)，大力開展農(nóng)技推廣、農(nóng)機(jī)作業(yè)、抗旱排澇、統(tǒng)防統(tǒng)治、產(chǎn)品營銷、農(nóng)資配送、信息提供等各項(xiàng)生產(chǎn)性服務(wù)，滿足家庭農(nóng)場對社會化服務(wù)的需求。要積極引導(dǎo)和扶持家庭農(nóng)場組建農(nóng)業(yè)合作社，為家庭農(nóng)場提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，使其成為家庭農(nóng)場連接市場的紐帶。大力培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，為家庭農(nóng)場提供良種、農(nóng)機(jī)、植保，以及農(nóng)產(chǎn)品加工、儲運(yùn)、銷售等一體化服務(wù)。

第四，啟動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，祛除不利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)能及生產(chǎn)方式。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)成就顯著，糧食實(shí)現(xiàn)十二連增，農(nóng)業(yè)整體盈利性也由于相關(guān)支持政策得到增強(qiáng)。在取得這些成就的同時(shí)，我國農(nóng)業(yè)也面臨著生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”以及農(nóng)業(yè)發(fā)展過于注重?cái)?shù)量增長，導(dǎo)致土壤肥力和地下水資源過度消耗、資源環(huán)境硬約束正在加劇自然和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等不利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)性保持的局面。要通過調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足，品種和質(zhì)量契合消費(fèi)者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給。要退出25度以上坡耕地的農(nóng)業(yè)用途以及退出部分嚴(yán)重依賴生態(tài)透支為支撐的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)能。同時(shí)，要加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)化，大力推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。通過上述這一系列調(diào)結(jié)構(gòu)、去產(chǎn)能、轉(zhuǎn)方式的措施，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)性增強(qiáng)的第三政策目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)。

[責(zé)任編輯：王波]

本文得到農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司委托項(xiàng)目“全國家庭農(nóng)場監(jiān)測”、國家社科基金重大項(xiàng)目“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系研究(14ZDA037)”以及中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程的資助。作者就關(guān)于中國農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)調(diào)整問題曾多次在不同場合演講，感謝與會者對本文內(nèi)容的建設(shè)性意見和建議。當(dāng)然文責(zé)自負(fù)。

杜志雄( 1963-) ，男，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長、研究員、博士生導(dǎo)師；金書秦(1984-)，男，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心可持續(xù)發(fā)展研究室副主任、副研究員。

農(nóng)村發(fā)展研究

F320.1

A

1003-8353(2016)02-0024-06