國家公園體制的國際經(jīng)驗

張文蘭

(青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007)

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國家公園體制的國際經(jīng)驗

張文蘭

(青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007)

隨著社會的發(fā)展，國家公園逐漸被認(rèn)為是最有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境和野生動植物的模式。本文通過對國際上的三種國家公園體制的概括，分析當(dāng)前我國的國家公園發(fā)展建設(shè)的情況以及存在的問題。提出了我國在國家公園的建設(shè)上應(yīng)該從管理體制、法律體系、資金來源等方面進(jìn)行建設(shè)。

國家公園；國際經(jīng)驗；中國國家公園；問題；建議

自1872美國建立黃石國家公園以來，截止到2104年7月根據(jù)IUCN和UNEP的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全世界符合IUCN標(biāo)準(zhǔn)的國家公園共5 220處，自然保護(hù)地為207 201處[1]。我國國家公園建設(shè)起步較晚，到目前為止我國還沒有建立一個真正意義上的國家公園，長期以來主要以國家森林公園、國家地質(zhì)公園等形式存在。十八屆三中全會提出建立國家公園體制，這次主要是引進(jìn)國外國家公園的管理模式、管理思想、運行機(jī)制等，在保護(hù)自然遺產(chǎn)地的同時使中國與國際接軌。

一、國家公園簡介

世界上第一個國家公園建立于美國，19世紀(jì)的西進(jìn)運動使美國的疆域擴(kuò)大的同時給印第安文明和美國西部的生態(tài)環(huán)境造成了毀滅性的破壞。一些有識之士為了子孫后代的利益考慮，提出建立國家公園的建議。這種思想在當(dāng)時的美國社會并不被接受，直到1872年，美國國會通過決議法案才建立了第一個國家公園-黃石國家公園。至此世界上第一個國家公園誕生了。1969年國際自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)指出：國家公園是這樣一片比較廣大的區(qū)域：“(1)它有一個或多個生態(tài)系統(tǒng)，通常沒有或很少受到人類占據(jù)及開發(fā)的影響，這里的物種具有科學(xué)的、教育的或游憩的特定作用，或者這里存在著具有高度美學(xué)價值的自然景觀；(2)在這里，國家最高管理機(jī)構(gòu)一旦有可能，就采取措施，在整個范圍內(nèi)阻止或取締人類的占據(jù)和開發(fā)并切實尊重這里的生態(tài)、地貌或美學(xué)實體，以此證明國家公園的設(shè)立；(3)到此觀光須以游憩、教育及文化陶冶為目的，并得到批準(zhǔn)。”。1970年美國的普通教授法案對國家公園系統(tǒng)明確定義為：“內(nèi)政部現(xiàn)在和將來所管轄的任一用作公園、紀(jì)念地、歷史遺跡、林蔭大道或其他用途的陸地和水域”。

到目前為止，國家公園仍然是世界各國所共同認(rèn)同的可以用一定的面積為大眾提供一個可以進(jìn)行科研、娛樂、旅游等的場所，同時又能保護(hù)動植物和自然景觀的的保護(hù)模式。黨的十八屆三中全會也明確提出要建立國家公園體制。而我國國家公園建設(shè)起步較晚，建立完善的國家公園管理體制又是一個漫長的過程，為了在探索過程中少走彎路，借鑒國外成功的國家公園體制是很有必要的。

以下內(nèi)容主要是針對管理模式而言的。世界上主要的國家公園管理模式主要有三種即：以美國為代表的自上而下的中央集權(quán)型管理模式；以英國為代表的綜合管理型管理模式；以德國為代表的地方自治型管理模式。以下內(nèi)容通過對典型的三種國家公園管理模式的對比總結(jié)，提出了對我國國家公園管理體制的啟示。

第一種模式：以美國為代表的中央集權(quán)型管理模式

美國國家公園成立至今已經(jīng)有將近一百多年的歷史?；拘纬闪艘惶淄暾闹醒爰瘷?quán)型管理體制。

中央集權(quán)型管理體制是以聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國家公園管理局(National Park Service)主導(dǎo)管理工作，地方政府無權(quán)介入。在國會制定的法律框架下，由國家公園管理局對國家公園實施管理工作。在國家公園管理局的許可下，其他機(jī)構(gòu)或者個人也可以介入。在美國，國家公園的資金投入方面，絕大部分來自于政府的直接投入，門票收入在公園運轉(zhuǎn)資金中占很小一部分，他們認(rèn)為如果按照市場價格確定門票，有違國家公園為國民服務(wù)的宗旨。而在中國，各類風(fēng)景名勝區(qū)的撥款主要來自于景區(qū)的門票收入或者消費者在園區(qū)內(nèi)的食品住宿消費。這點是很值得我國參考借鑒的，我國應(yīng)在以后的財政預(yù)算上逐步加大對國家公園的投入。

為了更好地利用社會閑置資源，美國在1967年成立了國家公園基金會。國家公園基金會為個人、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等提供了與國家公園合作的平臺，也為國家公園的管理和發(fā)展提供資金、技術(shù)、人力等資源。

在美國國家公園體制中，存在著很多非公共機(jī)構(gòu)。雖然他們沒有實際的管理權(quán)，并且國家公園的各種政策都需要國會最終確定，但是，這些非公共機(jī)構(gòu)可以通過輿論、資金注入等方式影響國家公園的發(fā)展。挪威也是此種模式。

第二種模式：以英國為代表的綜合管理型管理模式[2]

英國國家公園的建立可以追溯到19世紀(jì)初期，為了滿足越來越多的人進(jìn)入鄉(xiāng)下游憩和娛樂而建立的，由于英國是實行土地私有制，因此英國國家公園是英國政府與當(dāng)?shù)鼐用癫┺牡慕Y(jié)果，最后形成了以自然游憩娛樂為驅(qū)動的協(xié)作共治共管模式。由于國家內(nèi)很多土地都是私人所有，因此無法像美國一樣可以將大片土地規(guī)劃到國家公園的區(qū)域內(nèi)，英國走上了一條綜合管理型管理模式。

這種模式不同于中央政府管理模式，這個模式下每一個國家公園都會設(shè)立自己的公園管理局，是連接多個利益相機(jī)構(gòu)和群體的紐帶。政府部門、當(dāng)?shù)鼐用窈头钦M織都可以通過公園管理局參與到國家公園的政策決定中。公園管理局?jǐn)M定的管理規(guī)劃必須經(jīng)過公眾咨詢階段，各個參與方都能在這個階段對管理規(guī)劃提出意見。

政府部門：國家公園的資金由中央財政撥款，公園內(nèi)的土地由國家和私人共有，國家公園的管理由國家公園管理機(jī)構(gòu)與地方社區(qū)共治共管。政府部門在管理中承擔(dān)法律保障，全局規(guī)劃等職責(zé)。

當(dāng)?shù)鼐用瘢簽樽匀贿z產(chǎn)和原生文化的保存自發(fā)提供經(jīng)濟(jì)動力。英國的國家公園內(nèi)大部分土地為農(nóng)戶私有，國家鼓勵當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶繼續(xù)保留這種傳統(tǒng)的農(nóng)場文化，一方面保護(hù)了自然生態(tài)環(huán)境的，另一方面可以吸引游客，增加了經(jīng)濟(jì)來源。

非政府組織：非政府組織代表公眾利益向政府部門爭取資源和權(quán)限，在公眾咨詢階段從公眾的角度考慮利益的分配問題。使得管理規(guī)劃能符合更多人的利益。同時，非政府組織還可以在公園的管理中進(jìn)行監(jiān)督，保證公園的合理運行。

國家公園設(shè)立的目的是為了給大眾提供一個娛樂、科研、旅游等的場所。為了達(dá)到國家公園公益性的目的，英國的國家公園免費開放，以鄉(xiāng)村旅游為主。此外實行這種管理模式的還有加拿大和芬蘭、日本等。

第三種模式：以德國為代表的地方自治型管理模式[3]

德國國家公園形成于1970年，距今不到50年時間。其歷史可以分為三個階段：1971-1989年為早期建立階段，1990-1995年為東西德國統(tǒng)一階段，1995年之后為緩慢發(fā)展階段。到目前為止，德國一共有15個國家公園[4]。在這短短的40多年時間里德國形成了地方自治型的國家公園管理模式。

德國為聯(lián)邦共和制國家，聯(lián)邦政府和州之間分工明確，在聯(lián)邦政府制定相關(guān)的法律后，各州在遵循法律的情況下，根據(jù)情況可以形成州政府一級的法規(guī)，形成州政府一級的法律法規(guī)，并且州政府在實施聯(lián)邦法律對國家公園進(jìn)行管理的過程中，享有一定的自由裁量權(quán)。國家公園由州政府直接管理[5]。

德國環(huán)保部及其下屬聯(lián)邦自然保護(hù)局負(fù)責(zé)國家公園相關(guān)事務(wù)，協(xié)助聯(lián)邦政府進(jìn)行決策、為特定項目提供資金、為公眾提供信息，開展教育活動等也由聯(lián)邦自然保護(hù)局負(fù)責(zé)[6]。根據(jù)《聯(lián)邦自然保護(hù)法》，各州建立國家公園需要咨詢聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部以及聯(lián)邦交通運輸和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施部。每一個國家公園建立前均經(jīng)過深入細(xì)致的討論和公眾意見征求過程，并由州議會通過國家公園法律。州政府為該州每一個國家公園制定法律，通過該法律確定州一級的主管國家公園的部門。由該主管部門組建國家公園的直接管理機(jī)構(gòu)。為了保障國家公園的公益性，德國所有的國家公園都不收取門票，管理費用由州政府承擔(dān)[7]。

在國家公園與地方民眾的關(guān)系上，在注重區(qū)域收益的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與民眾的溝通，給予他們發(fā)言權(quán)，消除因民眾不知情或者信息傳播不到位而造成的民眾對國家公園的管理政策的反對。此外，實行這種管理模式的還有澳大利亞。

二、我國國家公園的發(fā)展

(一)我國國家公園建設(shè)的現(xiàn)狀

中國目前還沒有引入世界自然保護(hù)聯(lián)盟(Internatioal Union for Conservation of Nature,IUCN)保護(hù)地體系，一直以來中國也沒有建立起國家公園的管理模式。1982年中國確立風(fēng)景名勝區(qū)管理制度時，為了體現(xiàn)中國特色而名為：國家級風(fēng)景名勝區(qū)。其徽標(biāo)上的英文名字為：National Park Of China[8]。之后相繼建立了森林公園、地質(zhì)公園等保護(hù)地體系。到2006年中國大陸才出現(xiàn)第一個由云南省政府確立的國家公園——普達(dá)措國家公園。隨后云南省開始建立“云南省國家公園體系”。2008年9月，環(huán)境保護(hù)部和國家旅游局批準(zhǔn)建設(shè)中國第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園[9]。這些都是探索性的，并沒有形成真正意義上的國家公園。2015年1月20日，國家發(fā)改委等十二部委聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》，標(biāo)志著我國國家公園體制試點改革正式啟動，并確定青海、北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南等9省市作為國家公園體制試點省。

(二)我國國家公園建設(shè)的實踐

黑龍江湯旺河國家公園的建立主要是為了引入國家公園的理念和管理模式。但實際情況是湯旺河國家公園的環(huán)境因建立以后管理不善，已經(jīng)遭到了破壞，其經(jīng)營模式還是傳統(tǒng)的旅游開發(fā)模式，還停留在通過開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源，帶動伊春市以及周邊居民的經(jīng)濟(jì)收入上，仍然將重點放在出售旅游產(chǎn)品和門票上,管理上仍然是區(qū)政府和林業(yè)局共同管理。這并不符合世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)對國家公園嚴(yán)格意義上的定義。

云南省普達(dá)措國家公園2006年8月1日“中國大陸首個國家公園”——普達(dá)措國家公園在云南省香格里拉揭碑[10]。雖然普達(dá)措國家公園的管理目標(biāo)符合世界自然保護(hù)聯(lián)盟的要求(保護(hù)自然環(huán)境和文化景觀，提供旅游游憩機(jī)會，提供宣傳、教育的功能)但是在規(guī)劃設(shè)計上還沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，公園的經(jīng)費主要靠門票收入來維持，公眾的參與程度也不高，在管理方面，由建設(shè)部城建司具體負(fù)責(zé)，實行中央政府和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。雖然通過公家公園的建立，園內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和野生動植物得到了較好的保護(hù)，但是仍然不是世界自然保護(hù)聯(lián)盟嚴(yán)格意義上的國家公園。

三、我國在建立國家公園體制過程中存在的問題

(一)國家公園建設(shè)的目標(biāo)和定位出現(xiàn)了偏差

國外一些國家的國家公園基本上都實行免費或者票價很低。公園的管理經(jīng)費主要靠國家財政撥款，基本不靠門票收入。我國是發(fā)展中國家，國家公園建設(shè)起步晚，沒有形成一套完整的國家公園管理制度，很多地方將國家地質(zhì)公園、重點風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園等誤認(rèn)為是國家公園，打著保護(hù)環(huán)境的名義進(jìn)行以經(jīng)濟(jì)效益為目的的開發(fā)。園區(qū)門票不僅高得離奇，而且景區(qū)內(nèi)的食宿、游樂設(shè)施價格也離奇偏高。門票收入不是用于環(huán)境保護(hù)或者自然文化遺址的保護(hù)，而是用于再開發(fā)再盈利。這與國際自然保護(hù)聯(lián)盟定義的國家公園管理理念相差甚遠(yuǎn)。

(二)多頭管理，權(quán)責(zé)不清

中國的國家公園歸地方政府管理。一個國家公園通常掛有多個牌子。在這種管理體制下，一個國家公園在接受地方政府管轄時，還要接受林業(yè)、環(huán)保、住建局等的領(lǐng)導(dǎo)。園區(qū)內(nèi)的各個部分由不同部門管理，但在操作具體項目時又不能割裂園區(qū)的整體性。這種情況下，一旦出現(xiàn)事故，各部門之間相互推諉，沒有部門承擔(dān)責(zé)任，有了利益，各部門相互爭奪，從而造成權(quán)責(zé)不清，從而形成有利爭著上，出了問題繞著走的尷尬局面。

(三)保護(hù)理念出了問題

我國國家公園的建立大部分以利益為導(dǎo)向，地方政府往往過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)價值，而忽視對國家公園內(nèi)珍貴資源物種的保護(hù)。使得園區(qū)內(nèi)一些稀缺資源遭到破壞。而美國的國家公園管理過程中大多有科研機(jī)構(gòu)、志愿者、高校等的參與，從而能夠有效地保護(hù)生物的多樣性和原生態(tài)環(huán)境。

(四)法律法規(guī)不健全

目前我國關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律有《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》、《環(huán)境保護(hù)法》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》以及一些地方性法規(guī)。關(guān)于國家公園的國家級層面的法律法規(guī)在我國還未建立。沒有正規(guī)的法律約束，也是造成我國國家公園管理權(quán)責(zé)不清、多頭管理等弊端的重要原因。

四、國際經(jīng)驗對我國建立國家公園體制的啟示

我國實行土地公有制，土地歸國家所有。因此我國的國家公園體制可以參考美國的國家公園管理體制。各地方的國家公園由中央政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，由中央財政統(tǒng)一撥款。完善國家公園相關(guān)法律的頂層設(shè)計，改革以往我國園區(qū)實行屬地管理的管理模式。基于以上分析，我國在建設(shè)國家公園體制中要注意以下方面。

(一)管理理念

美國、德國和英國的國家公園建立都是為了保護(hù)稀有環(huán)境，為子孫后代永續(xù)利用為目的，在管理中將保護(hù)置于首要地位。而我國國家公園的建立，只是打著國家公園的名號獲取利益。中國要想建立真正意義上的國家公園，首先要樹立正確的管理理念，摒除傳統(tǒng)的以獲得經(jīng)濟(jì)利益為第一，環(huán)境保護(hù)為其次的理念，切切實實從思想上樹立起保護(hù)環(huán)境的意識。

(二)管理機(jī)制

國外的國家公園都有專門的管理機(jī)構(gòu)。在我國，各風(fēng)景區(qū)的管理存在多頭管理、政出多門的現(xiàn)象。例如，普達(dá)措國家公園由林業(yè)部門、環(huán)保部門等共同管理;湯旺河國家公園由區(qū)政府和林業(yè)部門共同管理。這樣，很容易出現(xiàn)有了利益很多部門來爭，出了問題時沒有人來承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。通過對國外國家公園管理的成功經(jīng)驗分析，在中國要想建立良好的國家公園制度，就要在中央設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)對國家公園進(jìn)行管理。改變我國以往對園區(qū)進(jìn)行屬地管理的模式，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)由中央統(tǒng)一管理。防止多頭管理、政出多門的弊端。

(三)法律體系

國外的國家公園管理都有專門的法律，美國和德國還針對每個公園單獨立法。但在我國，目前還沒有國家公園相關(guān)的法律，使得國家公園的管理遲遲不能得到有效的規(guī)范，這也是造成多頭管理、政出多門的一個原因。隨著十八屆三中全會上建立國家公園體制試點的提出，相應(yīng)的國家層面的法律體系應(yīng)該逐漸完善起來，使國家公園的管理逐漸規(guī)范化、正規(guī)化。

(四)資金來源

國外成功的國家公園管理的資金主要來源于政府撥款、社會捐贈、公園營業(yè)收入。其中政府撥款占很大一部分，公園營業(yè)收入占很小一部分。以美國為例：美國景區(qū)門票價格最高占月人均可支配收入的0.5%，而中國景區(qū)門票價格最高占月人均可支配收入的32%[11]。我國要想建立真正的國家公園體制，在資金來源上應(yīng)該規(guī)范化，降低門票價格，切實做到為人民提供一個游憩、娛樂、科研的場所，而不是掛著國家公園的牌子走傳統(tǒng)園區(qū)管理的模式。

五、結(jié)語

我國是發(fā)展中國家，國家公園體制建設(shè)起步較晚，在探索國家公園體制的過程中，借鑒國外國家公園的管理模式，可以少走彎路，節(jié)省成本。過去我國的自然遺產(chǎn)主要被用作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，門票一高再高，園區(qū)內(nèi)服務(wù)性消費壟斷虛高，越來越不符合國家公園公益性的本質(zhì)?，F(xiàn)在，十八大提出“五位一體”總體布局，政府更應(yīng)進(jìn)行頂層制度設(shè)計，重塑國家公園體系，制定國家公園管理制度，政府及相應(yīng)機(jī)構(gòu)應(yīng)做自然遺產(chǎn)資源的保護(hù)者，并通過國家公園形式使全民收益。國家公園體制在我國一旦探索成功，對我國保護(hù)環(huán)境，永續(xù)利用將起到重要作用。

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