古代考課制對當(dāng)今公務(wù)員考核制度的啟示

趙隴波

(華北理工大學(xué) 文法學(xué)院，河北 唐山，063000)

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古代考課制對當(dāng)今公務(wù)員考核制度的啟示

趙隴波

(華北理工大學(xué) 文法學(xué)院，河北 唐山，063000)

考課制度；公務(wù)員考核；啟發(fā)；公務(wù)員法

考課，即指國家對官員一定時期內(nèi)的工作、品德、學(xué)識、才能等情況進行考核評定，并根據(jù)考核結(jié)果給予官員相應(yīng)的獎勵、懲處或者人事處置。中國的考課制度發(fā)端于戰(zhàn)國、精盛于唐宋，歷朝歷代多有沿襲，在古代的職官考核與職官行政能力的保障方面，功勛卓著。當(dāng)下，為使我國公務(wù)人員考核制度具體化、可操作化以及實際效能化，借鑒考課之制，特此提出七項措施建議：細化公務(wù)員法考核內(nèi)容、奉行才德并舉理念、構(gòu)建三線貫通的考核體系、優(yōu)化分類考察參數(shù)、引入公開宣講考核模式、堅持抗辯原則、科學(xué)使用考察結(jié)論促進實效。

一、考課之制的演進和經(jīng)驗總結(jié)

(一)戰(zhàn)國的上計制

1制度內(nèi)容

戰(zhàn)國的官吏考核，實行“上計制”， 該制度的形成體現(xiàn)了戰(zhàn)國時期官吏考課制度已經(jīng)初創(chuàng)并走向完善，也是中國考課制的正式開始。上 ，向上匯報；計，登計在簿 。地方專門長官先對部屬官吏實施稽核 ，并且整理相關(guān)資料 。最后，該長官把考察狀況書寫在竹簡之上，匯編整理成集冊，上報朝廷，君主再進行檢查考核。計書涉及的范圍很廣 ,通常包括墾田賦稅、刑罰治安、戶口數(shù)目、財政支出、屬吏治狀以及監(jiān)獄在押人犯等情況。一年考核一次，年終進行[1]。

上計之細目主要有六，稱之為六計[ 《周禮·天官·小宰》: “以聽官府之六計，弊群吏之治。一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨”。]?！傲啤奔粗噶疂嵅⑶艺儍?yōu)秀，“廉敬”則為廉潔并且恪盡職守，“廉正”則是廉潔而且正直，如此三項皆是考察道德品質(zhì)?！傲堋奔戳疂嵞芨桑傲ā奔辞辶胤?，“廉辨”即廉潔而且明辨是非，如此三項則考核官員為政能力。由此可見，戰(zhàn)國時代，官員道德品質(zhì)和能力俱佳才是朝廷考核的需求。其實，最早在西周春秋此六項標(biāo)準(zhǔn)已見雛形，只不過及至戰(zhàn)國時代才成定型?！傲嫛敝校?“廉善”為首，反映了戰(zhàn)國時期官吏考課制度仍然首重品德的基本特點[2]。

2經(jīng)驗總結(jié)

上計制度規(guī)定，計書內(nèi)容需要上報中央，接受君主的檢查考核，從而加強了君主的中央集權(quán)，符合時代需求。同時，戰(zhàn)國時期官員考核注重官吏品德，迎合了社會風(fēng)氣，淘汰了百姓心目中的酷吏貪官，從而穩(wěn)固了社會基礎(chǔ)。然而，由于相應(yīng)的監(jiān)察體制尚不完善，戰(zhàn)國時期考課制度無疑還存在著不少弊端。官吏考課成績并不一定都是客觀真實的，職官下屬賄賂上級，弄虛作假、敷衍了事，以求自保，如此現(xiàn)象也是屢見不鮮[3]。

(二)秦與漢的課計制

1制度內(nèi)容

在秦朝已經(jīng)施行的考課制度,到了漢朝則日漸趨于完備。課計(即考課與上計)作為秦代的官員考核方式，已經(jīng)倍受朝廷重視。西漢時期，由丞相府和御史府作為負責(zé)考課的主要機關(guān)；東漢時期，則尚書臺成為負責(zé)考課的主要機關(guān) ,即尚書臺下屬六曹之一的三公曹就是主管官吏考課的機構(gòu)。漢朝課計，每隔一年進行一次小型考課即年考，每隔三年再進行一次大型考課。并且，逐級進行考核，即中央職官考察各個地方郡國，地方郡國官員再考課屬縣官吏。除此之外，還有一種特殊的考課層級，即各級長官考課屬吏。具體言之，則為公府考課掾?qū)?，諸卿考課屬官，郡國、縣考課屬吏。

每年從秋天開始年考，年底再由各級官員把自己的考核簿子上交皇帝，這樣，一次年考才算結(jié)束。接踵而來的便是會課，主考官提問郡國官吏，并且當(dāng)面做出回答，以此來考課職官的道德品行與行政能力，最終實施獎勵或者懲罰。至于，中央機關(guān)的一般官吏 ,則由三公九卿負責(zé)，按照其所屬進行考核[4]。

2經(jīng)驗總結(jié)

第一，按照職務(wù)高低和權(quán)力大小各自主持考課事務(wù)，形成層次分明、實效顯著的考課模式。對于中央輔佐政務(wù)的官吏，即丞相、三公的考課則由皇帝親自主持。至于郡國官員，則由丞相主管御史協(xié)辦，實施考核。值得稱道的是，御史的監(jiān)管協(xié)助效果甚好。尤其是對于稽考內(nèi)容的真實與否，最終結(jié)果的公正與否，都交由御史府獨家審核。如此作為，杜絕了一大批上下兩級之間弄虛作假、邀功請賞的貪腐行為。

第二，監(jiān)察體制植入，審核考評質(zhì)量?？颊n的目的之一就是發(fā)現(xiàn)政績卓著、廉潔清正的官吏，對他們給予褒揚、獎勵；糾察貪腐分子，官德敗壞之人，予以嚴(yán)懲。如此看來，考課結(jié)果為監(jiān)察提供了堅固的事實依據(jù)，同時，監(jiān)察結(jié)果又對考課過程提出更加嚴(yán)苛公正的程序要求，兩者彼此促進，互相制衡。

第三，考課科目的設(shè)置采取了系統(tǒng)與局部相協(xié)調(diào)的方法，使得其結(jié)果更加趨于自然實際。同時，又把考課內(nèi)容拆分成幾個小的模塊，就會突出某些官員在特殊領(lǐng)域或?qū)I(yè)方面的特殊才能，不至于在一刀切的模式下忽略個體差異，埋沒專業(yè)人才。

第四，公開面考，當(dāng)面評議，效率與公正俱佳。此種方法，有效防止了通同作弊，從而保證了考課制度的公正合理。

(三)唐代的考績制

1制度內(nèi)容

唐代考績制，為歷史長河之最。但凡文武大臣，不論高低貴賤，一律接受朝廷考核，每年舉行一次小型考課稱為歲課，間隔四年會舉行一次大型考課即定課，并由吏部考功司實施。君主親自稽核三級品階之上的職官，考功司當(dāng)中的考功郎中專門稽考四級品階之下的京官。至于四級品階之下的朝廷外官，則交由考功司之中的員外郎中主導(dǎo)稽考。除此之外，朝廷為了增強考課力度，還設(shè)置了考校史，京、外官各一人。貞觀時代，朝廷又設(shè)置了監(jiān)考使這一官職，由門下給事中和中書舍人二人組并而成，專門監(jiān)察考課的整個過程，此制度延續(xù)到唐代后期，影響深遠，積極地保障了唐代考績制度的有效運行。

唐代采用流內(nèi)與流外二分的考察標(biāo)準(zhǔn)，但都十分規(guī)范。針對流內(nèi)之官員采取“四項之善”考察基準(zhǔn)與“二十七科之最”的稽考基準(zhǔn) ?！八捻椫啤盵 《唐六典》規(guī)定的《四善二十七最考課法》是我國封建社會最完整的考課法規(guī)之一?！八纳啤笔侵福骸暗铝x有聞，清慎明著，公平可稱，恪勤匪懈?！盷分別為：道德仁義顯著，清廉謹(jǐn)慎明事理，為官公正平和，勤勉敬業(yè)。 “二十七科之最”則依據(jù)職官職位高低和性質(zhì)，設(shè)定不同維度的考量參數(shù)與績效目標(biāo)。至于，那些流外之職官，則按照四等考績[《唐律疏議·職制》》規(guī)定：“流外官本司量行能功過，立四等第而免進之：清謹(jǐn)勤公，勘當(dāng)明審為上；居官不怠，執(zhí)事無私為中；不勤其職，數(shù)有愆犯為下；背公向私，貪濁有狀為下下?！盷。此外，唐代考課程序也有明文規(guī)定，唐六典規(guī)定為初考和復(fù)考兩個階段[5]。

2經(jīng)驗總結(jié)

第一，考課制度法制化，《唐六典》作為系統(tǒng)的官制政書，將考課制度專門寫入法典，增強了職官考核的權(quán)威性。

第二，考課標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)規(guī)范，層次分明，具有穩(wěn)定性和較強的可操作性。

第三，唐朝考績以法為斷，嚴(yán)格執(zhí)行，促進了考課的穩(wěn)定性、公正性。

(四)宋代的考課制

1制度內(nèi)容

延承唐代，宋朝考課日臻完善。朝廷特別設(shè)立審官院這一專職機構(gòu)，令其專門稽考京畿之內(nèi)官員；對于各個州、縣的地方官吏，則成立考課院，令其長官實施稽考。考課院長官依據(jù)“四項之善、三科之最”的稽考基準(zhǔn)，進行州縣各地方官員的稽考。其中，四項之善同于唐代考課，三科之最則指：治事之最、勸課之最、撫養(yǎng)之最。每一年進行一次考核，在一個任期之內(nèi)總共稽考三次，最終參照這一考課成績做出獎賞或者懲罰?？颊n方法主要有二：其一，磨勘制，即指定期勘驗官員的政績以確定其升遷，實際上是憑借資歷升官；其二，歷紙制，即指官員每天記錄自己日常政治得失，并且交給主管官吏，或者各級長官隨時記錄部屬下官的優(yōu)劣善惡，留作日后稽考的參考之物[6]。

2經(jīng)驗總結(jié)

宋代磨勘之法，詳盡周密，為一大批經(jīng)驗豐厚的職官打通了上升的通道，加快了基層官員與頂層官吏的更替。但是，磨勘制度過分注重資歷經(jīng)驗，使得某些官員碌碌無為，只追求平穩(wěn)無失，不思進取，無治無功，也為宋朝冗官弊病滋生了土壤。至于歷紙制度，則成為黨同伐異的手段，上級為了遏制下級往往糾察其劣跡，下級進而迎合上級、附會逢迎，事情也可不了了之。但是，也不乏廉潔公正之士將歷紙制度發(fā)揮到積極監(jiān)督、考核下屬的一面。

(五)明朝的考察制

1制度內(nèi)容

明朝考課，對于所有官員實施考察之法(京察與外察)，旨在稽查官員得失 ，賞功罰過。四級品階之上的官吏自己述說治理狀況的得與失、功與過，以奏報君主最終裁量；至于五級品階之下的官吏，則要區(qū)分出退休、降級、被貶庶民三種情況，進行差異化的考核，再整理成集冊呈報給君主。此種方式即為京察，實施頻次為六載。至于外朝官吏的稽考則有如下之規(guī)定：各州縣官吏每月都要記錄自己的政事狀況上報給知府長官，知府對轄管官吏做出考評，用歲計的方式按年度上報給布政司長官。如此方式即謂之外察。連續(xù)達到三年，督撫和按察使按照“八項之法”基準(zhǔn)，全面核查所轄官吏的考評情況，制作簿子報奏君主。關(guān)于“八項之法”即為考績的八個指標(biāo)：第一，考察其是否貪腐；第二，考量其是否酷吏專橫；第三，觀其是否浮夸躁動；第四，考核其為政是否合格、作為與否；第五，觀其年歲是否過高；第六，查驗其身體是否康?。坏谄?，考察其政事是否懈怠；第八，考量其態(tài)度是否嚴(yán)謹(jǐn)。

內(nèi)外之官，凡任滿三歲，皆需參加稽考一遍，六載之后進行稽考的第二遍，達到九載稱之為通考，如此三個階段稽考結(jié)束，視之“考滿”。考滿評出三個等級：與職位相稱，與職位不相稱，一般。與職位相稱的官員可以升職，不相稱的則會被降級或者罷免，一般的官員則會留任原先職位[7]。

2經(jīng)驗總結(jié)

第一、皇帝親自參與考績督辦考核為歷代之最。如此考課，使得考課嚴(yán)格而有法度，考課結(jié)果權(quán)威至極。但是，權(quán)力的高度集中又導(dǎo)致了判斷的獨斷專橫，有失偏頗。

第二、明王朝官員考核官員，官員又監(jiān)督考課。此種方式，難以達到有效制衡，使得考課作用的發(fā)揮遭受著很大的局限性[《明神宗實錄》卷144,第7頁。萬歷十一年都察院左副都御吏丘櫥所說:“二司考語必托之有司，有司亦皆拖之有司，美語密達，彼此交通，是非倒置?！盷。

第三、明代稽考機動、公允。對于治績特別優(yōu)異的職官可以免于考察，對于考課有誤的職官，則給予自己辯述的機會。

(六)清代的察計制

1制度內(nèi)容

清朝附會漢人之法，考績制度基本承延明時制度。奉行統(tǒng)一的考核指標(biāo)和基準(zhǔn)，以“四格六法”為準(zhǔn)繩，實施京畿之內(nèi)官員的京察，至于京畿之外地方官吏，則采取大計的方式進行稽考。

京察頻次為六載，專對京畿官員。三級品階之上的命官，則自己陳述政治得失，奏請君主裁量；針對三級品階之下的命官，則要求主管長官出具考評之語 ，再由管理職官的吏部會同負責(zé)監(jiān)察職責(zé)的都察院進行稽考。大計頻次為三歲，專對地方外官實施稽考。地方總督、巡撫自己陳述政事得失 ，奏報皇上裁量。督撫以下官吏，則由督撫長官出具考語 ，交給吏部考功司進行考核，考課結(jié)果作為獎勵或懲罰的判據(jù)[8]。

2經(jīng)驗總結(jié)

第一、清代考績基準(zhǔn)統(tǒng)一，便于操作執(zhí)行。但是，清朝中葉以后，考績制度在實踐中已經(jīng)流于形式，失去實質(zhì)效力。

第二、清代考課還注重官德的考核，尤其是地方官員在民間的口碑，從而有利于刪選出政績優(yōu)異、百姓愛戴的官員，并且促進了社會穩(wěn)定。

二、對時下公務(wù)人員考評的參考

中國古代考課制度作為寶貴的歷史遺留的制度財富，在當(dāng)今社會仍然有其可借鑒的意義。時下，我國公務(wù)員法生效已有十載。然而，對于公務(wù)人員的考核規(guī)定卻一直停留在粗淺的原則性規(guī)定的層面，實難發(fā)揮其效力[9]。鑒于此，筆者潛心研究古代考課制度，以期取其精華、去其糟粕，對于當(dāng)下公務(wù)員考核制度提出如下建設(shè)性意見。

(一)細化公務(wù)員法中的法條內(nèi)容解決實際考評過程的法律缺席

我國唐代《唐六典》以及《唐律疏議》均對職官考核的操作細節(jié)以及具體原則做出明確規(guī)定，從而在職官考核工作中做出了卓越成績，開創(chuàng)了古代吏治的輝煌時代。時值我國社會主義新常態(tài)時期，全黨高度重視公務(wù)人員隊伍的建設(shè)。在此，完善公務(wù)員考核細節(jié)規(guī)定，落實公務(wù)人員考核法規(guī)，是順應(yīng)時代之需求，必將使公務(wù)員考核結(jié)果權(quán)威化、規(guī)范化，為中國公務(wù)人員的管理做出科學(xué)、真實、規(guī)范、可信的參考憑據(jù)。

(二)奉行才與德并舉、重視實際績效的理念

在公務(wù)員試用期考核以及任期的考核之中，務(wù)必要堅持德才并舉、重視實際績效的原則。既要注重公務(wù)人員的實際業(yè)務(wù)能力，又要關(guān)注其品德操守，特別是他們在人民群眾心目中的口碑。對于道德敗壞的官員，業(yè)務(wù)能力再強，我們也要予以嚴(yán)懲，甚至是清除出到隊伍之外。再者，當(dāng)前還存在某些公務(wù)人員浮夸政治績效，弄虛作假，花拳繡腿的現(xiàn)象。對此，我們務(wù)必要擦亮眼睛，要切實考量公務(wù)人員的實際政績，評估其惠民、利民、利國與否，最終做出科學(xué)考評，切莫被表象蒙蔽雙眼[10]。

(三)構(gòu)建上級、平級、人民群眾三線貫通的考核體系

對于公務(wù)人員的考核，首先，要進行上一級別考察下一級別的公務(wù)人員的垂直考核，考核結(jié)果記錄在案并且密封存檔；其次，要展開平級公務(wù)人員之間的互相考評，考評結(jié)果交給考核工作組管理人員，不得互相通知；最后，必須引進人民群眾的考評機制，人民群眾是公務(wù)人員行政業(yè)務(wù)的直接參與對象和見證者，其考評意見有著舉足輕重的意義和價值，并且應(yīng)當(dāng)作為三層次考評的最重要的一個要素。如此進行公務(wù)人員實績的科學(xué)考評，并將三種結(jié)果相互結(jié)合，更能全面、系統(tǒng)、公正地反應(yīng)一個公務(wù)人員的治理水平和為政素質(zhì)。同時，這種三位一體的考評機制，可以有效遏制上級打壓下級，同級排斥異己的惡劣風(fēng)氣。

(四)分類考察、合理優(yōu)化考察參數(shù)

在考察參數(shù)的設(shè)計上，務(wù)必要堅持對立統(tǒng)一相結(jié)合的辯證原則。把公務(wù)人員按照綜合管理崗位、專業(yè)技術(shù)職務(wù)、行政執(zhí)法者和司法適用類等類別進行分類，據(jù)此，設(shè)置出差異化的考核參數(shù)或者考察指標(biāo)。在堅持差異化的前提之下，也要設(shè)置統(tǒng)一的普遍適用的考核指標(biāo)，使得整個公務(wù)員隊伍朝著和諧的方向發(fā)展。

(五)引入公開宣講，陽光透明的考核模式

古代考績有官員自己述說政績得失的制度設(shè)計，其述說對象則是上級長官。借鑒該制度的運行機制，在社會主義的今天，可以設(shè)置類似的自陳功過治績的自由演說制度，只不過將陳述對象改換成人民群眾。公務(wù)人員尤其是行政長官可以在每年年終向轄區(qū)人民群眾做出工作報告，人民群眾可以據(jù)此做出評估，批評建議，向上級領(lǐng)導(dǎo)投遞考評意見。

(六)堅持抗辯原則，促進考評客觀化

在實際考評結(jié)果出來之后，需要問責(zé)具體被考人員，并給予其自己辯白的機會。如此作為，既可以督促公務(wù)人員勤勉政務(wù)、精進業(yè)績，又能夠修正確實有失公允、偏離事實的考評結(jié)果。

(七)科學(xué)使用考察結(jié)論，切實發(fā)揮考核實效

堅持按期考核與不按期考察相聯(lián)合的機制。將按期考核的結(jié)果按照公務(wù)員法中的四個等次，分別做出職位調(diào)整、級別升降、薪資變動以及獎勵與否、培訓(xùn)與否、辭退與否的對應(yīng)處理[11]。不按期考核結(jié)果作為按期考核結(jié)果以及年終獎勵懲處的輔助依據(jù)，有時也可以作為臨時職位調(diào)整的憑據(jù)。

三、結(jié)語

古代考課之制，始于戰(zhàn)國而精于唐宋，考察百官，以整頓吏治。其優(yōu)點在于，內(nèi)容詳細、程序嚴(yán)明、資歷參考、才德兼舉、抗辯申述、基準(zhǔn)統(tǒng)一，有效推進考課執(zhí)行，凈化官場氛圍，鞏固中央集權(quán)。其弊端則在于，舞弊逢迎成風(fēng)、監(jiān)督考核不分，降低考課質(zhì)量，滋生貪腐惡習(xí)。

借鑒古制優(yōu)劣，特此提出七項措施建議：細化公務(wù)員法考核內(nèi)容、奉行才德并舉理念、構(gòu)建三線貫通的考核體系、優(yōu)化分類考察參數(shù)、引入公開宣講考核模式、堅持抗辯原則、科學(xué)使用考察結(jié)論促進實效，以期完善我國公務(wù)人員考核之法，促進公務(wù)員考核制度的實效化、科學(xué)化，向人民和國家交出滿意的、有效的考核試卷，以此結(jié)果作為公務(wù)人員職位升降調(diào)整的依據(jù)，進而全面提升公務(wù)員隊伍行政素質(zhì)。

[1]朱紅林.《周禮》“六計”與戰(zhàn)國時期的官吏考課制度[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,2012,52(1):53.

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[9]李永亮.中國古代官吏考課制度的歷史啟示[J].中國石油大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2007,23(5):61-65.

[10]肖鳴政.中國古代考課制度及其對當(dāng)前公務(wù)員品德考評的啟示[J].河北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2007,20(2):111-118.

[10]新編中華人民共和國法律法規(guī)全書[M].北京:法律出版社,2015:562-563.

Enlightenment of System of Merit-testing in Ancient Times on Assessment System of Civil Servants in Today’s Society

ZHAO Long-bo

(College of Humanities and Law, North China University of Science and Technology Tangshan Hebei 063000, China)

system of merit-testing; assessment of civil servant; enlightenment; public servant law

Merit-testing is an ancient officials assessment system, the Personnel Department carried out check on the cadres of the Ministry and formulate suggestion and advice on appoint and remove, transfer, rewards and punishment of the cadres. Chinese Merit-testing system come from China’s dynasty and had finished Tang Song dynasty, and it makes a great contribution to the security of administrative ability and official assessment. Nowadays, in order to make it carry out in detail, and have a stronger maneuverability, exert its actual effectiveness, to draw hard lessons from the old system, so put forward seven suggestions. Refine the civil servant law examination content, Pursues the talents and moral, and philosophy, Build a three line of evaluation system, Inspection parameters optimization classification, Introduce public speaking appraisal model, Adhere to the principle of defense, the science use inspection conclusion promote the actual effect.

2095-2708(2016)05-0025-05

D630.3

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