西方公共安全管理起源及原則

張寧

(華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063009)

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西方公共安全管理起源及原則

張寧

(華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063009)

西方國(guó)家；公共安全管理；發(fā)展歷程；原則

發(fā)達(dá)國(guó)家的公共安全管理經(jīng)過(guò)短短的幾十年發(fā)展已經(jīng)形成了一套完整的體系,其理論原則主要包括全危險(xiǎn)法，綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)、緊急事態(tài)管理的生命周期或四個(gè)階段理論、有準(zhǔn)備的社區(qū)理論和集合行為理論，其核心原則為全面緊急事態(tài)管理原則。它們構(gòu)成了發(fā)達(dá)國(guó)家公共安全管理理論的基本框架。

21世紀(jì)以來(lái)，全球各地區(qū)的公共安全事件頻頻發(fā)生，例如，美國(guó)的“9，11”恐怖襲擊事件，印度洋海嘯大災(zāi)難，美國(guó)的卡特里娜大颶風(fēng)災(zāi)難。這些公共安全事件給人類帶來(lái)了巨大的災(zāi)難，同時(shí)也給世界造成了慘重的經(jīng)濟(jì)損失。研究表明，人均GDP在1000美元至3000美元時(shí)，是發(fā)生各種公共安全事件的高發(fā)期。有大量的事實(shí)可以證明我國(guó)正處在該高發(fā)期內(nèi)，例如2003年發(fā)生的“非典”事件，2008年的汶川地震，2015年發(fā)生的天津?yàn)I海新區(qū)的爆炸事故。但是，目前我國(guó)公共安全管理的理論和技術(shù)的研究還不夠深入徹底，還沒(méi)有建立一套完整的公共安全管理體系，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還相差甚遠(yuǎn)。因此，我們要借鑒國(guó)際先進(jìn)的理論，掌握其精髓所在。

一、發(fā)展歷程

(一)前公共安全管理

政府主要履行公共安全管理的職責(zé)，但是當(dāng)時(shí)政府履行這種職責(zé)都是間歇性的，因需要而存在。各個(gè)部門之間是相互獨(dú)立的，并沒(méi)有組成一個(gè)完整的系統(tǒng)去防范和處理各種類型的公共安全事件。因此，將這段時(shí)期稱之為前公共安全管理時(shí)期。這一時(shí)期最大的特點(diǎn)就是一事一管，一事一議，不考慮之后發(fā)生的公共安全事件如何去預(yù)防與處理。政府或者是立法機(jī)關(guān)只針對(duì)某一個(gè)具體的事件實(shí)施行政或者立法行為來(lái)管理。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)不僅是開(kāi)展公共安全管理活動(dòng)最早的而且也是目前為止公共安全管理制度最完善的國(guó)家。其追溯到前公共安全管理時(shí)期的行為出現(xiàn)在1803年的議會(huì)法案。1803年，美國(guó)議會(huì)通過(guò)了對(duì)遭受重大火災(zāi)的新罕什爾城提供聯(lián)邦政府援助的法案，到1950年的《災(zāi)難救濟(jì)法》，在這四十多年內(nèi)，美國(guó)國(guó)會(huì)先后通過(guò)了128個(gè)法案對(duì)遭受自然災(zāi)害的地區(qū)提供援助。

(二)民防時(shí)期

民防組織是在第二次世界大戰(zhàn)時(shí)為預(yù)防和處理敵對(duì)國(guó)家的破壞行動(dòng)而建立的。在《日內(nèi)瓦公約》中，“民防”組織的主要職責(zé)為在戰(zhàn)爭(zhēng)中保護(hù)平民并提供生存必需品、疏散以及消除放射性污染、保護(hù)公共財(cái)物與生存資源、提供臨時(shí)性的住所、恢復(fù)被破壞地區(qū)的秩序、緊急修理被毀壞的公共設(shè)施、及時(shí)處理死亡等人道主義任務(wù)。

第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)促使英國(guó)成立了空襲預(yù)防局，成為了最早開(kāi)始發(fā)展民防事業(yè)的國(guó)家?？找u防范委員會(huì)在英國(guó)各級(jí)地方政府的成立標(biāo)志著民防事業(yè)在英國(guó)正式建立了。冷戰(zhàn)是推動(dòng)西方發(fā)達(dá)國(guó)家民防事業(yè)發(fā)展的最大動(dòng)力。美國(guó)成立了聯(lián)邦民防管理局，國(guó)會(huì)相繼通過(guò)了《聯(lián)邦民防法》、《國(guó)防產(chǎn)品法》。肯尼迪上臺(tái)之后在白宮設(shè)立了以處理自然災(zāi)害為主要職責(zé)的緊急事態(tài)準(zhǔn)備辦公室，國(guó)防部仍負(fù)責(zé)民防的職責(zé)。美國(guó)的公共安全管理機(jī)構(gòu)從民防體系中開(kāi)始萌芽。新西蘭的民防是模仿英國(guó)的模式建立的，成立了緊急事態(tài)防范委員會(huì)。但是與英國(guó)不同的地方就是將地震這一非戰(zhàn)爭(zhēng)危險(xiǎn)列入其所關(guān)注的目標(biāo)中。1953年，新西蘭通過(guò)了《地方政府緊急事態(tài)授權(quán)法案》，規(guī)定了地方政府對(duì)遭受核打擊時(shí)的權(quán)力和責(zé)任。同時(shí)，澳大利來(lái)也通過(guò)了類似的立法。1961年，新西蘭又通過(guò)了《民防法》，其分為5個(gè)部分59個(gè)條款。將緊急事態(tài)分為軍事打擊和自然災(zāi)害兩類但并未明確優(yōu)先權(quán)。1965年新西蘭制定的《重大災(zāi)難中政府的行動(dòng)》預(yù)案標(biāo)志著公共安全管理體制的基本完善。

二、理論原則

目前，公共安全管理的理論原則共分為五個(gè)部分：一是全危險(xiǎn)法；二是綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)；三是緊急事態(tài)管理的生命周期或四個(gè)階段理論；四是有恢復(fù)能力的社區(qū)；五是集合行為理論。前四個(gè)理論原則都是在美國(guó)產(chǎn)生，而第五個(gè)理論原則是隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步而產(chǎn)生的。

(一)全危險(xiǎn)法

在公共安全管理的實(shí)踐過(guò)程中產(chǎn)生的最早的理論原則是全危險(xiǎn)方法，它是指對(duì)所有類型的緊急事件都用同一套管理系統(tǒng)去處理。

全危險(xiǎn)方法是隨著西方公共安全管理體制的形成而形成的，并成為發(fā)達(dá)國(guó)家公共安全管理中一個(gè)主流原則?！叭ｋU(xiǎn)方法”是用同一套系統(tǒng)應(yīng)對(duì)所有的災(zāi)難和事故，因此使公共安全管理的成本最經(jīng)濟(jì)并能滿足公共安全管理的基本需要。同時(shí)，它能夠保證統(tǒng)一高效的指揮與運(yùn)作。如前文所述，發(fā)達(dá)國(guó)家的公共安全管理初具雛形是在民防事業(yè)開(kāi)始建立的時(shí)期，民防事業(yè)開(kāi)始大規(guī)模的發(fā)展則是在冷戰(zhàn)時(shí)期。美國(guó)、新西蘭等國(guó)的民防事業(yè)的關(guān)注目標(biāo)在這個(gè)時(shí)期發(fā)生了變化，逐漸由應(yīng)對(duì)核戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向處理和應(yīng)對(duì)年年發(fā)生的自然災(zāi)害方面。例如新西蘭增加了原有的民防機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的職能，此時(shí)的民防機(jī)構(gòu)能夠應(yīng)對(duì)和處理各種類型的公共安全管理事件，其它的國(guó)家的民防機(jī)構(gòu)只是暫時(shí)性的履行應(yīng)對(duì)和處理自然的職責(zé)。實(shí)踐證明這種做法是不可行的，因此設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)處理自然災(zāi)害。例如，1974年，澳大利亞成立了自然災(zāi)害組織，主要職責(zé)為在災(zāi)難發(fā)生時(shí)協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府對(duì)各地政府的物質(zhì)援助并提高各地政府應(yīng)對(duì)和處理各種類型緊急事態(tài)的能力。經(jīng)歷了一系列抗災(zāi)實(shí)踐后，1993年將組織名稱改為澳大利亞緊急事態(tài)管理署，在2001年，其主管部門同國(guó)防部轉(zhuǎn)到了司法部門。

全危險(xiǎn)方法的理論原則是在20世紀(jì)70年形成的，其標(biāo)志為發(fā)達(dá)國(guó)家的公共安全管理形成了一套完整的系統(tǒng)，對(duì)發(fā)生的自然災(zāi)害、人為災(zāi)難、技術(shù)災(zāi)害和恐怖主義可以實(shí)施準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)這一套完整的措施。

(二)綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)

在這個(gè)原則命名上，美國(guó)稱之為綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)，澳大利亞則稱為所有部門方法或者是綜合方法。美國(guó)對(duì)這一原則的解釋為：發(fā)生緊急事件時(shí)，需要不同的機(jī)構(gòu)、部門及各級(jí)政府工作人員共同協(xié)作處理事件。要保證政府有效實(shí)施管理、提高政府的反應(yīng)速度與應(yīng)對(duì)能力就必須建立一個(gè)統(tǒng)一綜合的管理系統(tǒng)能夠使所有參與處理公共安全事件的工作人員協(xié)同高效率的工作，這樣的系統(tǒng)就稱為綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)。澳大利亞對(duì)其解釋為：聯(lián)邦、州、各級(jí)地方政府、法定權(quán)力部門、社區(qū)組織以及志愿者積極合作應(yīng)對(duì)和處理所有的緊急事態(tài)和各種災(zāi)難而做出的安排。

雖然美國(guó)與澳大利亞對(duì)其解釋不同，但是要達(dá)到的目標(biāo)是一致的。一是為聯(lián)邦、州和地方的充分合和實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)提供靈活性。二是有效的實(shí)施對(duì)已發(fā)生的緊急事態(tài)和各種災(zāi)難管理的措施。三是將該緊急事態(tài)管理規(guī)劃與州、地方的主要決策和行動(dòng)方案相結(jié)合。四是擴(kuò)大緊急事態(tài)管理系統(tǒng)的使用范圍。

(三)緊急事態(tài)管理的生命周期或四個(gè)階段理論

緊急事態(tài)管理系統(tǒng)在實(shí)踐的過(guò)程中可以劃分為四個(gè)步驟，即減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)。

減除。消除或減輕危害的嚴(yán)重性。主要措施包括：合理規(guī)劃土地用途、安全設(shè)施的改進(jìn)、完善法律法規(guī)等。

準(zhǔn)備。保證社區(qū)的準(zhǔn)備工作充分。主要措施包括；災(zāi)難撤離預(yù)案制定與演習(xí)、社區(qū)安全須知與教育、安全知識(shí)和自我保護(hù)培訓(xùn)、緊急事態(tài)預(yù)警系統(tǒng)與通訊方式、安全設(shè)施檢測(cè)等。

應(yīng)對(duì)。對(duì)災(zāi)難造成的影響進(jìn)行及時(shí)的處理。主要措施包括：有效實(shí)施災(zāi)難預(yù)案、發(fā)布災(zāi)難預(yù)警、立法、提供醫(yī)療救濟(jì)、提供特別資源等。

恢復(fù)?；謴?fù)受影響地區(qū)的秩序。主要措施包括：修復(fù)被破壞的公共設(shè)施，提供生存資源、提供醫(yī)療幫助等。

在災(zāi)難事件管理的過(guò)程中這四個(gè)階段是相互聯(lián)系、相互融合的，實(shí)現(xiàn)了對(duì)緊急事態(tài)的全過(guò)程管理。例如，1995年日本發(fā)生的核物資泄漏事故，東海村的市長(zhǎng)在事故已經(jīng)發(fā)生了一個(gè)小時(shí)之后才知道的，并且沒(méi)有人立即采取措施保護(hù)工廠附近的居民。由于事故信息公開(kāi)嚴(yán)重滯后，造成了相當(dāng)嚴(yán)重的損失。由此看出，日本當(dāng)局在應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)過(guò)程中反應(yīng)過(guò)于遲緩，沒(méi)有形成減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)四個(gè)功能區(qū)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。相反，美國(guó)在發(fā)生炭疽公共衛(wèi)生事件時(shí)很好的發(fā)揮了減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)這四個(gè)功能區(qū)的作用，將損失控制在了可接受的范圍。

(四)有恢復(fù)能力的社區(qū)

“有恢復(fù)能力的社區(qū)”是由美國(guó)學(xué)者提出的，澳大利亞則稱為“有準(zhǔn)備的社區(qū)”。美國(guó)學(xué)者定義社區(qū)為一個(gè)特別的政治區(qū)劃并且具有心理紐帶和社會(huì)交互的作用。而澳大利亞的緊急事態(tài)管理署將社區(qū)定義為“由共同地域、經(jīng)歷或功能的組合”。例如社區(qū)的居民，某個(gè)俱樂(lè)部的成員。一個(gè)積極的有準(zhǔn)備的社區(qū)是由三個(gè)方面組成的，分別為個(gè)人、志愿者組織和各級(jí)地方政府。例如，美國(guó)2001年的“9.11”事件，其中志愿者在事件中發(fā)揮了極其重要的作用。在組織救助過(guò)程中，除了政府工作人員發(fā)揮作用之外，當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)志愿者紛紛組織起來(lái)向遇難者的家庭提供力所能及的幫助。

(五)集合行為理論

集合行為理論實(shí)質(zhì)是人們?yōu)榱藬[脫自身所處的困境而進(jìn)行的反抗。集合行為的發(fā)生需要6個(gè)條件，分別為環(huán)境條件、結(jié)構(gòu)型壓力、相同情緒與信念的形成、誘導(dǎo)因素、行為動(dòng)員、社會(huì)控制能力。

環(huán)境條件。它是集合行為產(chǎn)生的基礎(chǔ)條件，分為物質(zhì)條件與社會(huì)條件。例如，群眾必須要有一個(gè)空間場(chǎng)地供聚集，這樣集合行為才能產(chǎn)生，這些空間場(chǎng)地可以是公園、廣場(chǎng)、劇場(chǎng)等。

結(jié)構(gòu)型壓力。當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)蕭條、自然災(zāi)害時(shí)，就會(huì)對(duì)人們的心理產(chǎn)生壓力，進(jìn)而促使人們集體去解決問(wèn)題。

普遍情緒的產(chǎn)生或共同信念的形成。當(dāng)大眾對(duì)某事件產(chǎn)生共同的感受或看法才會(huì)出現(xiàn)集合行為。

在農(nóng)作物的生長(zhǎng)過(guò)程中，最重要的因素就是土壤肥力，但是這不是說(shuō)意味著使用的肥料越多，農(nóng)作物的產(chǎn)量就會(huì)越高，如果在農(nóng)作物的實(shí)際生長(zhǎng)過(guò)程中，只是一味的進(jìn)行盲目施肥，那么往往會(huì)起到相反的效果，對(duì)農(nóng)作物的產(chǎn)品質(zhì)量造成嚴(yán)重的影響，同時(shí)還會(huì)對(duì)食用者的身體健康造成一定的危害。因此在進(jìn)行肥料的使用過(guò)程中，人們一定要把握好度，結(jié)合土壤的實(shí)際情況以及農(nóng)作物的實(shí)際生長(zhǎng)所需進(jìn)行科學(xué)合理的施肥。

誘導(dǎo)因素。它是引導(dǎo)人們產(chǎn)生集合行為的引子，誘導(dǎo)普遍情緒和共同信念的形成。

行為動(dòng)員。它能夠喚起大眾的情緒，可以向大眾傳遞信息和壓力感。這一行為可以讓更多的旁觀者成為實(shí)際的參加者。

社會(huì)控制能力。它是社會(huì)組織利用政權(quán)、法律、信仰等社會(huì)規(guī)范來(lái)約束人們的社會(huì)行為的過(guò)程。社會(huì)控制能力與集合行為的發(fā)生是成反比關(guān)系的，即社會(huì)控制能力越大，集合行為發(fā)生的機(jī)率就越小，反之則越大。

集合行為理論之下還包括斯梅爾賽的基本條件說(shuō)、模仿理論、感染理論、緊急規(guī)范論、匿名理論和控制轉(zhuǎn)讓理論，這六種理論是用來(lái)解釋集合行為理論的機(jī)制和過(guò)程。

斯梅爾賽基本條件說(shuō)。它就是包括前文所述的集合行為產(chǎn)生的6個(gè)條件。

模仿理論。它是指當(dāng)人們面對(duì)緊急事態(tài)時(shí)往往會(huì)處于喪失理智和自我控制能力，例如出現(xiàn)哭泣、嚎叫等行為，為了與在場(chǎng)多數(shù)人的行為一致，這時(shí)便會(huì)產(chǎn)生集合行為。這種理論的代表人物是法國(guó)的社會(huì)心理學(xué)家塔爾德。

感染理論。它是指當(dāng)人們遇到緊急事故時(shí)有意識(shí)的人格已經(jīng)消失，無(wú)意識(shí)的人格占據(jù)著主導(dǎo)地位，個(gè)人的文明程度降低，理性思考和自我控制能力減弱甚至消失，情緒和觀念使集群心理朝著某一方向發(fā)展并可能立即轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)，繼而產(chǎn)生集合行為。

緊急規(guī)范論。它是指當(dāng)人們處在緊急事態(tài)過(guò)程中，通過(guò)互動(dòng)人們會(huì)產(chǎn)生一種“緊急規(guī)范”，并對(duì)在場(chǎng)者產(chǎn)生規(guī)范壓力，迫使他們?nèi)バХ聫亩a(chǎn)生集合行為。

匿名理論。它是指在集合行為中當(dāng)人們處于匿名狀態(tài)時(shí)，就可能出現(xiàn)他平時(shí)很少出現(xiàn)甚至從未出現(xiàn)過(guò)的行為。

控制轉(zhuǎn)讓理論。它是指在集合行為中，個(gè)人將自己行動(dòng)的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給他人。

集合行為作為一種非常態(tài)的群體行為，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中發(fā)生的概率逐年增加。例如1998年法國(guó)世界杯足球賽的球迷暴動(dòng)事件，2011年美國(guó)發(fā)生的占領(lǐng)華爾街事件。在我國(guó)，最典型的事件即為2003年發(fā)生的“非典”疫情事件。自“非典”病例首次在廣東省發(fā)現(xiàn)之后，心理恐慌、謠言、迷信等集合行為現(xiàn)象在我國(guó)內(nèi)地散布開(kāi)來(lái)，造成了社會(huì)的動(dòng)蕩與不安,給人民帶來(lái)了物質(zhì)上和精神上的損害。

三、總結(jié)

西方國(guó)家的公共安全管理制度已經(jīng)發(fā)展的相當(dāng)?shù)某墒旌屯晟?，形成了一套完整的管理體系。而我國(guó)公共安全管理的發(fā)展剛剛步入應(yīng)急管理階段，還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間的發(fā)展才能趕得上西方國(guó)家的發(fā)展程度以及更好更快的應(yīng)對(duì)和處理日益頻發(fā)的自然的、人為的事件。

自“非典”疫情以來(lái)，我國(guó)又相繼爆發(fā)了全國(guó)性禽流感H1N1疫情、南方悍見(jiàn)雪災(zāi)、四川汶川嚴(yán)重地震災(zāi)難和2015年天津港爆炸特大災(zāi)情等等突發(fā)事件。從這些突發(fā)事件發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后我國(guó)政府在應(yīng)對(duì)和處理這些事件的過(guò)程中可以看出，我國(guó)公共安全管理制度還很不建全，還沒(méi)有形成完整的體系。首先，我國(guó)政府是處理公共危機(jī)的主管部門，非政府組織的參與力度卻非常薄弱，并且非政府組織大多都是在政府的指揮領(lǐng)導(dǎo)下參與公共危機(jī)的救援活動(dòng)，缺乏獨(dú)立性。我國(guó)雖然也有很多的志愿者組織，但這些組織的管理制度還不完善，在具體的救援工作中發(fā)揮作用有限。其次，我國(guó)在處理公共安全事件時(shí)多以歷史經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，以行政命令為手段，缺乏法律的依據(jù)，對(duì)政府部門的職責(zé)范圍規(guī)定模糊。最后，我國(guó)缺乏對(duì)公共安全管理的理論指導(dǎo)。

針對(duì)上述提及的問(wèn)題以及吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)和理論原則，我國(guó)應(yīng)該大力的發(fā)展社會(huì)非政府組織和志愿者組織并提高其獨(dú)立性。其次加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)，填補(bǔ)空白法律，使各種活動(dòng)都可以有法可依，利用法律手段規(guī)范我國(guó)公共安全管理的災(zāi)難預(yù)警與處理。最后，創(chuàng)建適用于我國(guó)國(guó)情的公共安全管理的理論原則，在理論原則的支撐下建立完善的公共安全管理體系。

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Origination and Principle of Public Safety Management in Western Countries

ZHANG Ning, ZHU Yong

(College of Management, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063009, China)

western country; public security management; development history; principle

Public security management in developed countries has formed a complete system after a short decades of development. Mainly includes all dangerous method, the comprehensive emergency management system, emergency management lifecycle or four stages theory, the prepared community theory and the collective behavior theory. The core of the basic theoretical principles of public security management is comprehensive emergency management principles. They form the basic framework of developed countries public safety management theory.

2095-2708(2016)05-0014-04

C93-09

A