城市社區(qū)養(yǎng)老模式國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒及路徑選擇

趙春江　李　玥

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150028）

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城市社區(qū)養(yǎng)老模式國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒及路徑選擇

趙春江李玥

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150028）

摘要：基于我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)日益嚴(yán)重的國(guó)情及計(jì)劃生育政策產(chǎn)生的家庭結(jié)構(gòu)微型化，青壯年勞動(dòng)人口流動(dòng)就業(yè)和生活方式轉(zhuǎn)變導(dǎo)致空巢老人數(shù)量急劇上升，養(yǎng)老問題亟待解決。面對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的效能不足及老人對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的排斥性，社區(qū)養(yǎng)老在以社區(qū)為依托的形式上突出了地域、物力和人力的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老模式正在發(fā)展建設(shè)中，保障制度有待完善，服務(wù)水平及發(fā)展速度急需提升。在分析國(guó)內(nèi)主要養(yǎng)老模式及問題基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老模式的路徑選擇提出建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)養(yǎng)老；養(yǎng)老模式；人口老齡化

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末，全國(guó)總?cè)丝跀?shù)達(dá)136 782萬人，其中65歲及以上人口數(shù)達(dá)13 755萬人，占人口比重10.1%，老年撫養(yǎng)比達(dá)到13.7%。據(jù)相關(guān)部門預(yù)測(cè)，到2035年60歲以上老人數(shù)量將達(dá)到4億人。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《中國(guó)社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書（2014）》顯示，中國(guó)失能、半失能的老年人口數(shù)已近4 000萬，養(yǎng)老壓力與日俱增。

以往我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)主要由家庭承擔(dān)，但施行多年的計(jì)劃生育政策致使中國(guó)形成獨(dú)特的“4-2-1”家庭模式，由于經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)及工作的流動(dòng)性增加，使越來越多的老人生活在空巢家庭中。

家庭結(jié)構(gòu)的微型化、核心化致使家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，而我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在數(shù)量、質(zhì)量上參差不齊，存在基礎(chǔ)設(shè)施落后、專業(yè)化水平不夠、需求供給不均衡的現(xiàn)象，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老服務(wù)空缺。為更好解決居民養(yǎng)老問題，我國(guó)開始在各大城市開展社區(qū)養(yǎng)老模式試點(diǎn)工作。

一、國(guó)內(nèi)城市社區(qū)主要養(yǎng)老模式

社區(qū)養(yǎng)老是指老年人仍住在家中，以家庭養(yǎng)老為主，通過社區(qū)機(jī)構(gòu)的組織管理，為老人提供上門服務(wù)及托老服務(wù)，使老年人在熟悉的環(huán)境里實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的方式。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員主體主要為家庭、志愿者、同社區(qū)居民等，在滿足老人傳統(tǒng)家庭觀念的同時(shí)，創(chuàng)造符合各自社區(qū)特點(diǎn)的服務(wù)模式。目前我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老主要有四類模式。

（一）政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式，在養(yǎng)老模式的運(yùn)作中政府居統(tǒng)領(lǐng)性地位，在政策及資金上給予支持，如社區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠等，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行管理監(jiān)督，加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的投入，政府主導(dǎo)模式可采用以下方式運(yùn)作：

1.由政府主導(dǎo)，公辦民營(yíng)方式。政府負(fù)責(zé)建設(shè)養(yǎng)老站點(diǎn)、宏觀調(diào)控社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程，在養(yǎng)老站點(diǎn)建成后交由民間組織管理和運(yùn)營(yíng)，政府承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。這種模式有利于發(fā)展非營(yíng)利性民營(yíng)機(jī)構(gòu)，政府也可資助民營(yíng)組織，協(xié)調(diào)可利用資源，如對(duì)各社區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理及相關(guān)物品統(tǒng)一配送，在減少運(yùn)營(yíng)成本同時(shí)使政府有限資源發(fā)揮最大效用。

2.由政府主導(dǎo)，承擔(dān)中介職責(zé)。政府負(fù)責(zé)制定運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督條例、法律法規(guī)及評(píng)測(cè)辦法，民間組織在政府主導(dǎo)下負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)，政府起到“支柱”和“橋梁”作用。

這種模式的典型代表是蘭州市城關(guān)區(qū)的虛擬養(yǎng)老院。面對(duì)人口老齡化，蘭州市城關(guān)區(qū)區(qū)委、區(qū)政府于2009年12月建成了由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的虛擬養(yǎng)老院。其平臺(tái)由政府搭建、管理并提供政策和資金支持，服務(wù)由加盟企業(yè)承擔(dān)。老年人通過撥打965885服務(wù)熱線向虛擬養(yǎng)老院提出服務(wù)需求，虛擬養(yǎng)老院根據(jù)所需服務(wù)向加盟企業(yè)發(fā)送指令，加盟企業(yè)服務(wù)人員在30分鐘內(nèi)為老人提供上門服務(wù)［1］。該機(jī)構(gòu)由城關(guān)區(qū)民政局主管，老齡辦負(fù)責(zé)具體實(shí)施，不直接向老人提供服務(wù)，而是發(fā)揮老人與加盟企業(yè)之間的“中介”作用［2］。

政府主導(dǎo)模式的覆蓋范圍廣、資源充沛、協(xié)調(diào)性高，但存在居民對(duì)民營(yíng)企業(yè)不信任等情況，因此政府要明確監(jiān)管職責(zé)，落實(shí)“非營(yíng)利”宗旨，化解民營(yíng)企業(yè)與居民的矛盾。

（二）政府主辦，層級(jí)聯(lián)動(dòng)模式

這種模式主要采取對(duì)政府、城區(qū)、街道、社區(qū)居委會(huì)等不同層面運(yùn)用行政強(qiáng)制力推動(dòng)的方式，使各級(jí)財(cái)政資金相互扶持，建立有針對(duì)性的不同規(guī)模服務(wù)機(jī)構(gòu)。這種模式的典型代表是大連市沙河口區(qū)，其居家養(yǎng)老服務(wù)由四個(gè)層級(jí)組成。第一層為沙河口區(qū)政府民政局成立的居家養(yǎng)老管理辦公室，主要負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老服務(wù)體系的建立，其中包括養(yǎng)老服務(wù)制度制定、資金流轉(zhuǎn)和籌集以及資格審批工作。第二層是負(fù)責(zé)執(zhí)行養(yǎng)老政策的街道居家養(yǎng)老管理服務(wù)中心，主要工作是負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容計(jì)劃、養(yǎng)老服務(wù)管理、護(hù)理人員培訓(xùn)、養(yǎng)護(hù)關(guān)系協(xié)調(diào)等。第三層是由社區(qū)居委會(huì)各個(gè)街道分別管理的家庭養(yǎng)老服務(wù)站，主要負(fù)責(zé)采集養(yǎng)老需求信息和檢查評(píng)測(cè)護(hù)理人員工作。第四層是具體服務(wù)對(duì)象，護(hù)理人員與被養(yǎng)護(hù)老人需簽訂相應(yīng)的服務(wù)協(xié)議及承諾書，護(hù)理人員按要求記錄服務(wù)筆記和財(cái)務(wù)收支明細(xì)，被養(yǎng)護(hù)老人按時(shí)支付養(yǎng)老費(fèi)用。四個(gè)層級(jí)的運(yùn)作由保障委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)管，以保證居家養(yǎng)老院的順利運(yùn)作［3］。

（三）企業(yè)主導(dǎo)模式

在企業(yè)主導(dǎo)模式下，企業(yè)擁有養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目大部分經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，政府除必要的支持外，只提供建議和指導(dǎo)，不參與管理［4］。企業(yè)受政府委托或授權(quán)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作有較大的自主權(quán)。企業(yè)在完成基本養(yǎng)老服務(wù)保障后，可以對(duì)其他服務(wù)收費(fèi)，用于提高管理服務(wù)水平、維護(hù)日常設(shè)施設(shè)備等。

如華愛老年事務(wù)發(fā)展中心一直致力于投資建設(shè)民辦社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在2004年創(chuàng)辦第一家“在水一方老年公寓”后，先后在杭州市上城區(qū)建立南星街道老年公寓、在水一方益壽院等9家民辦社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，服務(wù)對(duì)象已擴(kuò)展到上城區(qū)各街道。其在政府的支持下，充分利用社區(qū)資源，積極發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，憑借高效管理和專業(yè)服務(wù)成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民辦企業(yè)的典型代表［5］。

（四）政企合作主導(dǎo)模式

政企合作模式可分為兩種：

1.政府通過承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式。將政府所有權(quán)的土地或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)權(quán)授權(quán)企業(yè)或個(gè)人。這種模式一般通過招標(biāo)進(jìn)行選擇，政企之間的合作體現(xiàn)在由政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民資料收集等前期工作，在減少企業(yè)投入成本同時(shí)節(jié)約社會(huì)資源，使企業(yè)能更專業(yè)、完善、高效、有針對(duì)性地為老年人提供服務(wù)［6］。

2.政府購買服務(wù)，由民間企業(yè)承辦。這種模式中政府不再建設(shè)或投資社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而是通過全部或部分出資方式，向相關(guān)企業(yè)組織購買服務(wù)，服務(wù)對(duì)象一般為軍烈屬老人或“三無”老人。政企之間的合作體現(xiàn)在政府負(fù)責(zé)出資購買服務(wù)并監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，企業(yè)負(fù)責(zé)具體養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施。企業(yè)在考慮競(jìng)爭(zhēng)壓力的情況下會(huì)提高服務(wù)質(zhì)量和效率，有助于老年服務(wù)發(fā)展。如南京市鼓樓區(qū)，2003年起通過政府購買方式與“心貼心”老年服務(wù)中心合作，服務(wù)對(duì)象主要為生活不便、孤寡獨(dú)居的老人。鼓樓區(qū)創(chuàng)建的這種“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)是由區(qū)政府每年向“心貼心”老人服務(wù)中心投入一定經(jīng)費(fèi)購買服務(wù)，再由街道老齡辦、“心貼心”居委會(huì)通過走訪確定需要接受服務(wù)的老人并提出申請(qǐng)，由區(qū)老齡辦審核，最終由“心貼心”老年服務(wù)中心為條件適宜的老人提供服務(wù)［7］。

二、國(guó)內(nèi)城市社區(qū)養(yǎng)老模式存在的問題

（一）法律規(guī)范不健全

目前我國(guó)已出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理和提升服務(wù)質(zhì)量的指導(dǎo)意見》《全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)的指導(dǎo)綱要》等法規(guī)，規(guī)范城市社區(qū)管理，但對(duì)城市社區(qū)養(yǎng)老模式及服務(wù)主體、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管評(píng)估原則等并未作出明確規(guī)定［8］。社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行需要政府各部門協(xié)調(diào)配合，在居民及志愿者的積極參與中共同發(fā)展，但政府部門職責(zé)不明確且沒有明確的評(píng)估準(zhǔn)則，使我國(guó)現(xiàn)階段不同城市社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和設(shè)施水平差距較大，部分落后地區(qū)居民對(duì)社區(qū)養(yǎng)老這一新興模式信任度降低，社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展受阻。

（二）政府資金支持不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后

城市社區(qū)養(yǎng)老目前主要依靠政府財(cái)政支持，政府對(duì)社區(qū)資金投入包含社區(qū)需承辦的一切事務(wù)，資金不足無法改變社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)落后現(xiàn)狀，如日常生活設(shè)施不足、健康醫(yī)療設(shè)施落后、精神文化設(shè)施缺失、專業(yè)人員聘用較少［9］。這些基礎(chǔ)設(shè)施作為社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的基石，影響居民對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的認(rèn)同，使居民在社區(qū)養(yǎng)老模式選擇上產(chǎn)生困惑。此外，社區(qū)自身籌集資金能力較弱，對(duì)社會(huì)資源及社區(qū)內(nèi)部資源利用并未形成固定模式，面老年人對(duì)養(yǎng)老需求的多樣化及逐漸增多的服務(wù)種類，政府的支持力度則更為重要。

（三）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平不足

我國(guó)目前城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員大多年齡偏高、學(xué)歷層次較低。而社區(qū)養(yǎng)老工作需要具備專業(yè)的護(hù)理知識(shí)、熟悉養(yǎng)老服務(wù)的工作內(nèi)容、掌握精神健康溝通方法的工作人員。2006年我國(guó)民政部出臺(tái)的《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》，是我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化與職業(yè)化的里程碑［10］，但政府并未對(duì)社區(qū)養(yǎng)老工作人員進(jìn)行崗位培訓(xùn)，也沒有明確錄用原則，更未對(duì)工作人員工作效果進(jìn)行評(píng)估，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)無法得到保障。

（四）社會(huì)資源利用不足

我國(guó)目前主要幾種社區(qū)養(yǎng)老模式的資金、場(chǎng)地等主要依賴政府供給，缺少社會(huì)公眾參與和民間力量補(bǔ)充。政府對(duì)民間企業(yè)和志愿者的積極性調(diào)動(dòng)不足，有效資源不能持續(xù)穩(wěn)定投入社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，降低了養(yǎng)老服務(wù)水平，影響社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。

（五）民眾對(duì)社區(qū)養(yǎng)老模式的認(rèn)知存在偏差

從業(yè)人員對(duì)從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)較為排斥，大多數(shù)人主觀認(rèn)為照顧老年人的工作強(qiáng)度較大、社會(huì)地位較低，無法認(rèn)識(shí)到新型社區(qū)養(yǎng)老模式對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，從而導(dǎo)致社區(qū)工作人員專業(yè)化水平低、流動(dòng)性大、從業(yè)人員匱乏。

大部分老人仍偏好于居家養(yǎng)老，認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老模式與中國(guó)傳統(tǒng)贍養(yǎng)方式相悖，無法正確認(rèn)識(shí)新型社區(qū)養(yǎng)老模式中居家和社區(qū)的結(jié)合與統(tǒng)一，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老模式不信任甚至產(chǎn)生抵觸心理。而子女方面在無法全方面照看老人的同時(shí)，認(rèn)為將父母托管給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有傷顏面，沒有從老人的需求上考慮哪種養(yǎng)老方式對(duì)老人更為有利［11］。

三、國(guó)際城市社區(qū)養(yǎng)老模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）英國(guó)的社區(qū)照顧模式：政府主導(dǎo)、體系完整

國(guó)內(nèi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)理念主要是來源于國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)英國(guó)社區(qū)照顧模式的思考［12］。英國(guó)的社區(qū)照顧是指社區(qū)中的各方成員——家人、親戚、朋友、鄰居、志愿者和社區(qū)領(lǐng)袖、社區(qū)積極分子等組成的非正式網(wǎng)絡(luò)，與各種正式的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)——醫(yī)院、養(yǎng)老院、福利院、精神病院以及各種康復(fù)中心等政府和非政府機(jī)構(gòu)配合，在社區(qū)內(nèi)對(duì)需要照顧者提供服務(wù)的過程［13］，分為“社區(qū)內(nèi)照顧”和“由社區(qū)照顧”兩個(gè)方面。“社區(qū)內(nèi)照顧”主要是由家屬、鄰居、志愿者等群體照顧，“由社區(qū)照顧”是由社區(qū)內(nèi)的專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。

英國(guó)的社區(qū)照顧主要包括居家服務(wù)、家庭照顧、托老所等生活照料，食物、補(bǔ)貼、生活設(shè)施、減免稅收等物質(zhì)支援，醫(yī)療和精神支持，以及優(yōu)化社區(qū)生活環(huán)境等整體關(guān)懷［14］。這種養(yǎng)老模式主要是通過政府財(cái)政支持建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如雇員工資、社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、公共老年公寓和社區(qū)養(yǎng)老院建設(shè)及補(bǔ)貼等。英國(guó)政府一般是將老年人分類照管。如身體較好的老人可選擇參加社區(qū)活動(dòng)、通過社區(qū)接送享受各項(xiàng)服務(wù)；有家庭但身體較差的老人，會(huì)有專業(yè)的護(hù)理人員或義工上門照管，政府發(fā)放適當(dāng)津貼；有生活自理能力但無人照料的老人可選擇老年公寓；生活不能自理又無家庭的老人可選擇社區(qū)老人院，這些生活場(chǎng)所均在社區(qū)內(nèi)。

英國(guó)的社區(qū)照顧有兩方面優(yōu)勢(shì)：其一、政府財(cái)政資金支持力度大、主導(dǎo)地位明確。社區(qū)照顧的主要經(jīng)濟(jì)來源為政府資金，通過官辦民助運(yùn)作。政府的主導(dǎo)地位明確，有效防止責(zé)任不明確、分工混亂等問題，充裕的資金供給使社區(qū)照顧得以全面穩(wěn)定發(fā)展。其二、英國(guó)的社區(qū)照顧體系完整，以政府出資建設(shè)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)為主，輔以民辦的商業(yè)性機(jī)構(gòu)［15］。

（二）美國(guó)的退休社區(qū)養(yǎng)老模式：法律健全、多層次、人文化

美國(guó)退休社區(qū)養(yǎng)老模式分為兩類：自然形成退休社區(qū)和專門建設(shè)退休社區(qū)。自然形成的退休社區(qū)是在年輕人搬出社區(qū)后，老年人不斷遷入。專門建設(shè)的退休社區(qū)是由政府或企業(yè)出資建設(shè)的養(yǎng)老社區(qū)［16］。美國(guó)退休社區(qū)養(yǎng)老模式具有以下優(yōu)點(diǎn)：

1.法律健全。美國(guó)早期即出臺(tái)《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)法》《住房法》及《社會(huì)保障法》等多部法律法規(guī)保障老年人的晚年生活，1935年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《社會(huì)保障法》包括社會(huì)保險(xiǎn)、公共援助、社會(huì)服務(wù)、老年傷殘保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助、孕婦和殘疾兒童補(bǔ)助六個(gè)方面，是美國(guó)歷史上第一部社會(huì)保障法案，此法同時(shí)規(guī)定由聯(lián)邦稅務(wù)部門征收12.4%的社會(huì)保障稅，形成資金積累，劃入社會(huì)保障署賬戶，由社會(huì)保障署管理，全部進(jìn)入財(cái)政專戶購買國(guó)債。社會(huì)保障稅由企業(yè)主和雇員分別負(fù)擔(dān)一半。之后在1959年《住房法》新增條例規(guī)定，可直接向老年人住房項(xiàng)目提供貸款。1968年美國(guó)聯(lián)邦政府通過《住房和城市發(fā)展法》，為企業(yè)開發(fā)商和購房人員分別提供一定的低息貸款，這項(xiàng)政策是激勵(lì)私人資本企業(yè)轉(zhuǎn)向養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)的重要法規(guī)，養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)開始受惠［17］。1976年美國(guó)國(guó)會(huì)通過稅務(wù)法案中的401K條款，以延遲繳稅形式鼓勵(lì)員工在職時(shí)積存養(yǎng)老費(fèi)用，員工在職時(shí)，由員工、企業(yè)分別交納一部分，從而形成屬于401K計(jì)劃的養(yǎng)老金。其投資收益和本金存入員工個(gè)人賬戶，員工在更換工作時(shí)可帶走，但不可提前提?。?8］。1987年聯(lián)邦政府又通過《養(yǎng)老院改革法案》，該法案不僅提高了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)規(guī)制了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量和程序等，并對(duì)不達(dá)標(biāo)者制訂了相應(yīng)的懲罰條例［19］。

2.多層次的養(yǎng)老模式。美國(guó)的退休社區(qū)有五類：退休新鎮(zhèn)、退休村、退休營(yíng)地、老人照顧中心和繼續(xù)照顧退休社區(qū)。前三種退休社區(qū)適合身體狀況良好，具備生活自理能力的老人。后兩種退休社區(qū)可為老人提供醫(yī)療護(hù)理，適合年紀(jì)大、身體較差的老人。老人可依據(jù)身體狀況及個(gè)人意愿選擇退休社區(qū)［20］。

（三）日本的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)：市場(chǎng)主導(dǎo)、法律政策完善

日本人口老齡化現(xiàn)象特別嚴(yán)重，根據(jù)2014年4 月15日日本總務(wù)省發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年10月1日，65歲及65歲以上老人增加110萬人，達(dá)到3 190萬人，占總?cè)丝诒?5.1%。逐漸升高的老年人口促使日本的養(yǎng)老方式不斷改良。日本社區(qū)養(yǎng)老中心的工作人員和服務(wù)人員大部分是志愿者，在管理員的帶領(lǐng)下服務(wù)社區(qū)養(yǎng)老。日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要具有以下優(yōu)點(diǎn)：

1.完善的法律體系。早在1963年，日本制定了《老人福祉法》，初步確立老年人醫(yī)療、護(hù)理方面的基本內(nèi)容及原則。1964年，厚生省修改《公營(yíng)住宅法》，主要針對(duì)老年人居住環(huán)境改善。1986年日本修改的《老人保健法》，規(guī)范完善了老年人健康和看護(hù)方面的運(yùn)營(yíng)制度和設(shè)施建設(shè)原則。1987年日本為鼓勵(lì)國(guó)民參與老年人看護(hù)工作、培養(yǎng)專業(yè)看護(hù)人才制訂了《看護(hù)福祉士法》，強(qiáng)化老年人護(hù)理和治療工作，并于1989年制訂“推進(jìn)老年人保健福祉的10年戰(zhàn)略計(jì)劃”，希望加強(qiáng)老齡人口保健福祉來使醫(yī)療、保健和看護(hù)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“癱瘓臥床老人數(shù)量為零”目標(biāo)［21］。1995年，日本頒布《老齡社會(huì)對(duì)策基本法》，允許民間組織及私人企業(yè)投資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。2011年，日本修改了《看護(hù)保險(xiǎn)法》，增加了“定期家庭訪問和及時(shí)對(duì)應(yīng)型看護(hù)護(hù)理服務(wù)”“復(fù)合型服務(wù)”、創(chuàng)設(shè)看護(hù)預(yù)防和日常生活支援綜合項(xiàng)目等內(nèi)容。同年修改的《老年人住宅法》推出附帶看護(hù)服務(wù)的老年人住宅，此次修改標(biāo)志著日本老齡住宅以及居家養(yǎng)老福祉服務(wù)政策體系得以形成［22］。日本法律對(duì)國(guó)民養(yǎng)老的側(cè)重點(diǎn)主要體現(xiàn)在人文方面，對(duì)看護(hù)人員的培養(yǎng)、養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)值得我國(guó)借鑒。

2.市場(chǎng)主導(dǎo)，注重品質(zhì)。目前日本主要有四種社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)：以政府力量為主的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，得到政府資助、自行管理的民辦養(yǎng)老中心，由志愿者自行組織的養(yǎng)老關(guān)懷服務(wù)中心，以及民間企業(yè)低收費(fèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。政府倡導(dǎo)各類組織機(jī)構(gòu)共同參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，提高資源的利用率，提升服務(wù)水平，為老年人提供專業(yè)化服務(wù)。

面對(duì)我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老模式現(xiàn)狀及存在問題，借鑒國(guó)外較為成熟的城市社區(qū)養(yǎng)老模式，有利于推進(jìn)和構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老模式，使其在調(diào)整改善的同時(shí)得以迅速發(fā)展［23］。

四、我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老模式的路徑選擇

（一）以完善法律法規(guī)為基礎(chǔ)，落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，明確政府職責(zé)

1.我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老模式的后續(xù)發(fā)展應(yīng)從完善相應(yīng)的法律條例、頒布具體的社區(qū)養(yǎng)老政策著手，如老年人福利保障、社區(qū)養(yǎng)老從業(yè)人員就業(yè)法、社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則等相關(guān)法規(guī)，使社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展有法可依。

2.政府應(yīng)明確各部門在社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的職責(zé)，建立有效的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)人員、政府撥款、社區(qū)管理人員、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)水平的監(jiān)督等，使社區(qū)養(yǎng)老政策落實(shí)到相應(yīng)社區(qū)。政府應(yīng)引入服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，科學(xué)評(píng)估城市社區(qū)養(yǎng)老工作。完善監(jiān)控機(jī)制是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，包括對(duì)日常的養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行常規(guī)監(jiān)督，建立規(guī)范的質(zhì)量監(jiān)督與標(biāo)準(zhǔn)的健康評(píng)價(jià)系統(tǒng)和服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)與反饋系統(tǒng)［24］。

（二）運(yùn)作模式以政府為主企業(yè)為輔

我國(guó)省市社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展不均衡，無法統(tǒng)一設(shè)定城市社區(qū)養(yǎng)老模式。目前各地社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展水平參差不齊，發(fā)展目標(biāo)不明確，因此以政府為主體的社區(qū)養(yǎng)老模式更適合我國(guó)國(guó)情。

在我國(guó)，政府具備高協(xié)調(diào)性、高權(quán)威性、覆蓋范圍廣等優(yōu)勢(shì)，以政府為主導(dǎo)，能有效減少城市社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的爭(zhēng)議，有利于宣傳社區(qū)養(yǎng)老模式的優(yōu)點(diǎn)，讓老年人樂于接受新型養(yǎng)老模式。同時(shí)，民間企業(yè)的資金、人力、物力較為充裕，能彌補(bǔ)政府財(cái)政支持不足。因此，應(yīng)在政府主導(dǎo)下，根據(jù)各省市財(cái)力和養(yǎng)老服務(wù)需求靈活設(shè)定不同模式。以企業(yè)為輔，還可補(bǔ)充政府無法滿足的多樣性、高端社區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)空缺。

（三）根據(jù)養(yǎng)老需求分類管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老多元化

在以政府為主體、企業(yè)輔助承辦的前提下，應(yīng)從服務(wù)角度探索適合我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老模式的發(fā)展路徑。具體如下：

1.居家型社區(qū)養(yǎng)老模式。以家庭養(yǎng)老為中心，在社區(qū)養(yǎng)老的幫助下為老年人提供服務(wù)，適合家中有親人、身體健康的老人，是我國(guó)未來應(yīng)采取的主要社區(qū)養(yǎng)老模式。居家型社區(qū)養(yǎng)老模式在沒有房屋成本的前提下，工作人員的服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容更為靈活，社區(qū)可將資金更多地投入對(duì)老人的生活照料、精神慰藉上，為老人提供更完善的服務(wù)。

2.醫(yī)護(hù)型社區(qū)養(yǎng)老模式。醫(yī)療服務(wù)一直是老年人最為看重的養(yǎng)老服務(wù)指標(biāo)，我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般沒有單獨(dú)屬于本社區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而是幾個(gè)社區(qū)共用一個(gè)社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，這種醫(yī)療機(jī)構(gòu)一般沒有完整的醫(yī)療體系。在未來的社區(qū)養(yǎng)老規(guī)劃中，社區(qū)可選擇與大型綜合醫(yī)院合作，如邀請(qǐng)權(quán)威醫(yī)生定期到社區(qū)坐診、將社區(qū)的醫(yī)療需求及時(shí)傳輸?shù)骄C合醫(yī)院等，為老年人提供周到、便捷的醫(yī)療服務(wù)［25］。

3.公寓型社區(qū)養(yǎng)老模式。對(duì)于對(duì)醫(yī)療、娛樂、商業(yè)等服務(wù)有需求，同時(shí)要求生活環(huán)境安靜私密的老年人，公寓型社區(qū)養(yǎng)老模式更為適合。這種模式是通過在一個(gè)區(qū)域內(nèi)建設(shè)老年公寓、醫(yī)院、商業(yè)區(qū)、娛樂中心等產(chǎn)業(yè)，形成一個(gè)“養(yǎng)老社區(qū)”。公寓型模式可通過政府招標(biāo)，企業(yè)承辦完成，但資金投入大，服務(wù)人員數(shù)量多。這種模式適合于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，是未來城市社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展趨勢(shì)。一旦形成固定的養(yǎng)老社區(qū)，老年人的各種需求均能得到滿足。

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作者簡(jiǎn)介：趙春江（1973-），男，哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)編審，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。

中圖分類號(hào)：D669

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3805（2016）02-0039-06

收稿日期：2015-12-19