大氣污染防治與政府協(xié)同治理研究

卓成霞

(1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123；2.山東社會(huì)科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

?

管理研究

大氣污染防治與政府協(xié)同治理研究

卓成霞1，2

(1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123；2.山東社會(huì)科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

大氣污染治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，不僅需要地方政府協(xié)同治理，更需要不同層級(jí)政府的區(qū)域合作。目前，我國(guó)大氣污染防治效果呈現(xiàn)非均衡的區(qū)域差異化發(fā)展方式、各自為政的公共政策運(yùn)行機(jī)制和利益主導(dǎo)的府際松散治理等特點(diǎn)，慣性制度下的科層式屬地治理模式也加劇了大氣污染協(xié)同防治梗阻。因此，基于大氣污染無屆性與擴(kuò)散性特質(zhì)，破除大氣污染防治的“公地悲劇”及“搭便車”效應(yīng)，破解鄰避沖突，必須及時(shí)啟動(dòng)府際協(xié)同治理模式。從區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從區(qū)域公共政策的協(xié)同制定，從區(qū)域利益的協(xié)同妥協(xié)等層面，構(gòu)建地方政府防治大氣污染的協(xié)同治理機(jī)制，構(gòu)建大氣污染區(qū)域聯(lián)動(dòng)防治體系。

大氣污染；防治困境；政府協(xié)同治理

大氣污染防治是多種要素耦合、持續(xù)的治理過程，這種治理不但亟需國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的成功轉(zhuǎn)型，也訴求地方政府治理模式轉(zhuǎn)型。近年來，我國(guó)大部分地區(qū)持續(xù)高發(fā)的霧霾，引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)大氣污染的高度關(guān)注，逐漸作為一個(gè)政治議題走向政府治理的視野。早在1962年，拉西爾·卡森就在《寂靜的春天》中論證了人類春天不寂靜的污染因素。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，大氣污染形成的主要誘因是20多年粗放的發(fā)展方式引發(fā)地方競(jìng)爭(zhēng)過渡依賴GDP政績(jī)而造成的。目前，我國(guó)環(huán)境承載能力已到達(dá)發(fā)展紅線，環(huán)境質(zhì)量已成為各級(jí)政府服務(wù)能力提升的主要任務(wù)和治理短板。大氣污染防治需要跨界治理與政府協(xié)同創(chuàng)新，這不僅考驗(yàn)著政府公共政策的執(zhí)行能力，更考驗(yàn)政府集體行動(dòng)能力。

一、地方政府協(xié)同治理與大氣污染防治的關(guān)聯(lián)性分析

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力源受到各種因素的制約，大氣污染的跨界特質(zhì)成為地方政府必須協(xié)同的促進(jìn)因素。美國(guó)著名政策科學(xué)家金登設(shè)計(jì)的經(jīng)典政策框架認(rèn)為，“政策過程包括三個(gè)不同主體和過程的溪流構(gòu)成，即問題流、政策流和政治流。”*朱亞鵬：《公共政策過程研究：理論與實(shí)踐》，北京：中央編譯出版社，2013年版，第43頁。大氣污染倒逼政府協(xié)同治理，優(yōu)化碎片化的區(qū)域政府形態(tài)與各自為政的決策機(jī)制，地方政府協(xié)同治理大氣污染過程就是問題流、政策流、政治流的治理過程。

(一)大氣污染協(xié)同防治難與地方政府發(fā)展模式異質(zhì)化有關(guān)

區(qū)域發(fā)展不平衡是我國(guó)改革開放以來一直面臨的結(jié)構(gòu)性難題，這與區(qū)域固有的資源稟賦、環(huán)境特質(zhì)、歷史政策有關(guān)，由此也造成了大氣污染協(xié)同防治難的格局。已有的治污艱難歷程與代價(jià)表明，在我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，環(huán)境質(zhì)量屬地治理理念已不能破解大氣污染帶來的次生災(zāi)難，遵循公共決策的公共屬性，將決策基于關(guān)系到國(guó)家利益的清晰標(biāo)準(zhǔn)，成為大氣治污的政治議題。美國(guó)政治學(xué)家羅尼·利普舒茨在《全球環(huán)境政治：權(quán)力、觀點(diǎn)和實(shí)踐》中，對(duì)以市場(chǎng)作為一切環(huán)境難題的解決方法提出了質(zhì)疑，認(rèn)為它只能修復(fù)那些己經(jīng)對(duì)環(huán)境造成的損害，并不能從源頭上解決環(huán)境難題，提出只有借助政治行動(dòng)，才能拯救環(huán)境。在現(xiàn)有管理體制下，我國(guó)各個(gè)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差距，帶來環(huán)境保護(hù)理念、制度及發(fā)展結(jié)構(gòu)方面的差異，也就形成了區(qū)域發(fā)展受益方與非受益方的不公平現(xiàn)象。比如，A區(qū)域率先粗放發(fā)展的同時(shí)，也把污染轉(zhuǎn)移到了B、C、D等其他區(qū)域，而其他區(qū)域并未享受到A區(qū)域的發(fā)展成果與經(jīng)濟(jì)利益，卻在大氣“漂移”中承受了A區(qū)域潛在的污染。目前，我國(guó)形成了珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀、藍(lán)黃經(jīng)濟(jì)區(qū)等發(fā)展格局，雖然各發(fā)展極之間的發(fā)展布局有很大的差異，但產(chǎn)業(yè)副效應(yīng)帶來大氣污染的程度與危害具有不可預(yù)估性。大氣污染協(xié)同治理必須終結(jié)屬地利益二分的陳舊觀念，強(qiáng)化各級(jí)政府集體行動(dòng)力。

(二)大氣污染協(xié)同防治難與地方政府決策機(jī)制碎片化有關(guān)

長(zhǎng)期以來，屬地區(qū)域化發(fā)展模式主導(dǎo)了國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的方向。從目前大氣污染的協(xié)同防治困境看，區(qū)域化發(fā)展模式是把雙刃劍，它雖提高了屬地GDP政績(jī)與部分區(qū)域的富裕水平，但同時(shí)也轉(zhuǎn)接或轉(zhuǎn)移了其他區(qū)域的污染。事實(shí)上，不同區(qū)域應(yīng)對(duì)大氣污染所呈現(xiàn)的差異，反映了公共政策路徑與發(fā)展階段的不平衡性。政府作為主導(dǎo)者，其治理偏好直接決定了其治理效果。地方政府屬地治理思維降低了大氣治理的效果，協(xié)同治理能夠創(chuàng)造最大化的公共價(jià)值。因此，從橫向與縱向的政府層級(jí)分布看，大氣污染防治的根本性訴求催生地方政府存在合作、相互提攜的可能性與必然性。目前，區(qū)域治理模式對(duì)于國(guó)家宏觀性公共政策，在各地的執(zhí)行狀況千差萬別。因此，不同層級(jí)政府的施政模式，必須考慮當(dāng)?shù)毓舱邔?duì)上級(jí)政府或下級(jí)政府的銜接效能，并通過有效的創(chuàng)新機(jī)制或制度調(diào)整促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策與發(fā)展理念的深度融合，積極應(yīng)對(duì)大氣污染防治中出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)。大氣污染與污染性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，污染型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)有關(guān)?！霸谖廴拘缘漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不變的情況下，煤炭消費(fèi)和汽車消費(fèi)的快速增長(zhǎng)和污染性的工業(yè)、建筑業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的大幅會(huì)抵消大部分末端治理帶來的減排效應(yīng)。因此，要將霧霾降低到我們預(yù)期的目標(biāo)，必須大力度地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)?！?馬駿：《治理霧霾需用經(jīng)濟(jì)與金融手段》，《財(cái)經(jīng)綜合報(bào)道》，2015年12月9日。發(fā)達(dá)國(guó)家早期治理大氣污染，較好地在政策變遷中處理了政府層級(jí)之間的關(guān)系，提出倡議聯(lián)盟框架，在各級(jí)政府間調(diào)整了三大結(jié)構(gòu)比重?！皣?guó)家和地方的政策執(zhí)行官員有著很大的自由裁量權(quán)，他們有權(quán)決定，在地區(qū)差異極大的各個(gè)地方，如何把聯(lián)邦‘政策因地制宜’地轉(zhuǎn)化為數(shù)千個(gè)具體政策*保羅·薩巴蒂爾：《政策變遷與學(xué)習(xí)》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年版，第17頁。，”碎片化的政府執(zhí)行機(jī)制不利于大氣污染治理，需要一種政策聯(lián)盟協(xié)約。

(三)大氣污染協(xié)同防治難與地方政府屬地政績(jī)分化有關(guān)

過去一段時(shí)間以來，“政績(jī)錦標(biāo)賽”一度成為我國(guó)區(qū)域政府治理的邏輯。相對(duì)于GDP政績(jī)的硬指標(biāo)而言，大氣污染防治這種軟性指標(biāo)，地方政府更趨向前者。西班牙埃薩德商學(xué)院豪梅·達(dá)維教授2015年曾在《中國(guó)：大型基礎(chǔ)設(shè)施和可持續(xù)性》批判了我國(guó)熱衷于修建大型工程對(duì)環(huán)境、大氣污染的危害。為了達(dá)到既定發(fā)展階段的目標(biāo)，我國(guó)在發(fā)展戰(zhàn)略及手段上弱化了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，增大了大氣污染的幾率。從各省領(lǐng)導(dǎo)人的升遷軌跡看，“超越思維”一直是各區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政思路，這也是我國(guó)目前屬地體制的一大特點(diǎn)。在應(yīng)對(duì)大氣污染問題上，區(qū)域合作治理模式主要是府際主導(dǎo)，包括縱向和橫向的府際主導(dǎo)。但目前我國(guó)“縱向府際主導(dǎo)的模式主要問題在于依賴行政命令、自上而下的單向治理，是一種被動(dòng)的政策響應(yīng)，形式上是區(qū)域合作，但實(shí)施上仍然是以行政區(qū)為主的碎片化松散治理?！?謝寶劍，陳瑞蓮：《國(guó)家治理視野下的大氣污染區(qū)域聯(lián)動(dòng)防治體系研究》，《中國(guó)行政管理》，2014年第6期。而橫向府際主導(dǎo)的模式由于府際協(xié)議的法律地位模糊、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威不足、執(zhí)行的強(qiáng)制性有限導(dǎo)致區(qū)域合作治理功能十分有限。由于縱向的各級(jí)政府在利益網(wǎng)絡(luò)上只對(duì)上，不對(duì)下，橫向的各級(jí)政府在利益網(wǎng)絡(luò)上沒有直接切合點(diǎn)，這就形成了屬地利益的強(qiáng)大慣性，也就形成了在大氣污染防治上的制度真空，造成“公地悲劇”現(xiàn)象的發(fā)生。今天，大氣污染防治已不再是一個(gè)省、市、地區(qū)的責(zé)任，而是群體的生命抗?fàn)?，破除屬地利益之?zhēng)，合力治理大氣污染必然成為各級(jí)政府的發(fā)展之路。目前，治理大氣污染的措施基本屬于末端治理，這種治理模式有其局限性，在短時(shí)期內(nèi)，能夠快見成效，但長(zhǎng)期內(nèi)會(huì)處于疲軟狀態(tài)。無論目前防治策略多么完善，都不能從根本上解決污染問題。因此，本源治理才是根本，地方政府協(xié)同治理大氣污染勢(shì)在必行。

二、大氣污染防治與政府協(xié)同治理的多重困境

物的發(fā)展價(jià)值與人的終極價(jià)值追求發(fā)生方向上的偏移是大氣污染防治陷入困境并難以走出巢臼的根源。目前，治理大氣污染我們需要反思三個(gè)問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理之間的困境；督查治理與制度立法的終端治理選擇極限困境；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)對(duì)治理污染是推手還是阻力的問題。大氣污染防治的政府協(xié)同治理是政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)理的重要表現(xiàn)，海(Hay)認(rèn)為，“政策網(wǎng)絡(luò)之所以能形成，在于網(wǎng)絡(luò)參與者要么為了一個(gè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略性的議題，要么為了短期的、目標(biāo)導(dǎo)向與戰(zhàn)略性的倡議而聯(lián)合在一起?！?Hay·C.，the Tangled Webs We Weave:the Discourses,Strategy and Practice of Networking,InD.Marsh,Comparing Policy Networks,Open University Press,1999,p33-51.地方政府協(xié)同治理大氣污染的困境既有客觀因素，也有主觀因素，更裹挾了人與歷史的因素。

(一)大氣污染協(xié)同治理面臨個(gè)體訴求與公共道德的背離

大氣污染協(xié)同治理面臨道德“公地悲劇”。大氣污染屬于公共短缺問題，是在政治過程中加以界定的。大氣污染的危害性說明了清潔空氣的短缺，“當(dāng)一個(gè)社會(huì)對(duì)它的公共短缺進(jìn)行界定的時(shí)候，已說明這種短缺對(duì)于人的意義。”*[美]德博拉·斯通：《政策悖論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年版，第101頁。大氣污染已嚴(yán)重危害人的健康成為不爭(zhēng)的事實(shí)，任何人不論身份、職業(yè)、背景必須面對(duì)同呼吸共吸霾的現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，人的優(yōu)先生存邏輯使個(gè)體陷入公益困境，生存危機(jī)與發(fā)展沖動(dòng)二者不可調(diào)和的矛盾催生了大氣污染治與不治的兩難境地，其背后是公共道德與精神的缺失。在一定污染限度內(nèi)，人們對(duì)大氣污染危害感知較弱，但超過自然界自我清潔的限度后，大氣污染的危害加重，人們對(duì)大氣污染的危害感知就會(huì)強(qiáng)烈，個(gè)體訴求達(dá)到高峰，但個(gè)體的感知未必帶來集體行動(dòng)。我們應(yīng)該反思，一個(gè)數(shù)百年訴求集體主義價(jià)值觀的國(guó)家，為什么在污染協(xié)同治理面前出現(xiàn)公共精神缺失的現(xiàn)象與行為，難道自我的訴求與國(guó)家的發(fā)展是背離的嗎？站在道德的制高點(diǎn)對(duì)他人污染行為進(jìn)行道德審判，這是不盡合理的。因?yàn)槊總€(gè)行業(yè)的背后，都是一群利益主體的博弈，涉及國(guó)家利益、政府利益、公民利益，這種利益交錯(cuò)就像多種生物圈，環(huán)環(huán)相扣，利益交織。整治一項(xiàng)污染項(xiàng)目，背后帶來的是多種利益格局的博弈。比如，整治工業(yè)污染，就會(huì)涉及第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)的重新洗牌，最重要的是涉及就業(yè)的大問題，一旦涉及到大眾就業(yè)的切實(shí)利益，大氣污染治理的效果就會(huì)大打折扣。人人都知道，粗放的發(fā)展方式對(duì)于生態(tài)破壞具有不可逆性，但為什么有些地區(qū)不愿放棄這種發(fā)展方式呢?轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、節(jié)能減排不僅是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，更是社會(huì)政策，其中涉及大氣污染企業(yè)的就業(yè)鏈條。短時(shí)期內(nèi)，節(jié)能減排的壓力很大，關(guān)停污染企業(yè)困難重重，一個(gè)最為關(guān)鍵的原因是，潛在的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)穩(wěn)定。一個(gè)污染企業(yè)的關(guān)停必然會(huì)帶來多個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上的失業(yè)，這種失業(yè)現(xiàn)象可能是短期的，或是長(zhǎng)期的。但從政府、個(gè)體來講，都知道污染嚴(yán)重性，但較之于政府政績(jī)與個(gè)體穩(wěn)定的收入來說，污染在觀念中被排在末位。個(gè)體與個(gè)體之間對(duì)于大氣污染的協(xié)同治理都如此之難，試想，作為工具理性的地方政府會(huì)把發(fā)展的機(jī)會(huì)讓給其他區(qū)域嗎，多年屬地主義的治理模式充分說明了答案。

(二)大氣污染協(xié)同治理面臨區(qū)域發(fā)展邏輯與公共精神的解構(gòu)

大氣污染協(xié)同治理陷入“囚徒困境”。公共精神的缺失是政府協(xié)同治理大氣污染面臨主要困境。現(xiàn)階段，每個(gè)省份都鉚足了勁大包大干，諸多戰(zhàn)略如火如荼的進(jìn)行著。大氣污染是國(guó)家戰(zhàn)略強(qiáng)力推動(dòng)下的副產(chǎn)品，國(guó)家戰(zhàn)略在不同時(shí)期體現(xiàn)著三種不同的價(jià)值指向，即國(guó)家利益、地方利益與公民利益的博弈與調(diào)適。我國(guó)30多年的高速汲取發(fā)展成就大國(guó)地位，但也造成地方政績(jī)之爭(zhēng)帶來過渡發(fā)展的結(jié)局，財(cái)富劇增后對(duì)公共權(quán)益漠視的負(fù)面效應(yīng)。值得注意的是，有些地方政府大氣污染防治政策部分屬于工具性替代功能，因?yàn)橛行┱叩膶?shí)施是基于意識(shí)形態(tài)需要或績(jī)效要求的，有些政策的效用在大氣污染防治中是無效的，甚至是有害的。地方政府基于GDP排名以及官員對(duì)于顯性政績(jī)的膜拜都使得競(jìng)爭(zhēng)性大于合作的可能性。對(duì)于大氣污染治理這樣一種隱性的、在短時(shí)期內(nèi)看不到的、且不宜做出政績(jī)排名的公共服務(wù)，地方政府協(xié)同治理大氣污染往往陷入搖擺狀態(tài)，有可能基于地方利益而做出非合作的舉動(dòng)。目前嚴(yán)重的大氣污染表明，我們的發(fā)展目標(biāo)似乎遺忘了發(fā)展的本質(zhì)是為了讓人過得更好，忘記了發(fā)展的公共性，盲目追尋政績(jī)。大氣污染協(xié)同治理是我們重拾公共精神的契機(jī)，需要公民、社會(huì)、政府的集體行動(dòng)。目前，地方政府如何理清發(fā)展與不發(fā)展的邊界，是個(gè)重大的課題。政府發(fā)展的邊界應(yīng)有清單制度，否則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)保就永遠(yuǎn)做不到有效均衡。大氣污染的鏈條紐帶與多種產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)，而這種粗放的發(fā)展模式雖成就了政府的政績(jī)沖動(dòng)，卻埋下了數(shù)代人發(fā)展的隱患。目前我們發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈條就像生命鏈條一樣環(huán)環(huán)相扣，前提是這種發(fā)展鏈條必須是公共精神的有機(jī)體才具有發(fā)展?jié)摿Γ拍芤I(lǐng)未來。

(三)大氣污染協(xié)同治理面臨政績(jī)沖動(dòng)與非均衡的常態(tài)存在

大氣污染協(xié)同治理難以生成“集體行動(dòng)”。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森認(rèn)為，“如果個(gè)體面臨只能通過集體行動(dòng)才能夠得到某種公共物品的前提下，理性個(gè)人依然存在著不付出努力而獲得部分公共產(chǎn)品份額的僥幸心理，僥幸心理的泛濫同樣造成集體行動(dòng)面臨困境，但是如果每個(gè)人都參與提供公共物品，那么所有人都將從中受益?！?[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，上海：格致出版社，2014年版，第15頁。在公共精神尚未培育完善時(shí)，各地的屬地治理模式仍將持續(xù)，繼而替代的還是政績(jī)沖動(dòng)。因?yàn)椤罢咧贫ㄕ邽檫_(dá)到政策工具在實(shí)踐上的可行性，將一部分政策目標(biāo)拿出來作為交換。反之，目標(biāo)群體則因無法實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)與可實(shí)現(xiàn)的選擇相交換而得到好處?！?日二次審議Jordon·G.,Sub-governments,Policy Community and Networks,Journal of Theoretical Politics,1990,p326.通過目前四個(gè)層級(jí)的科層管理模式，在一定程度上帶來政府橫向與縱向聯(lián)合治理的弊端。大氣污染是全民性的，沒有等級(jí)與地域區(qū)分，更沒有管理層級(jí)的嚴(yán)格限定。喬登認(rèn)為，“在一個(gè)政策共同體中，一項(xiàng)具體的業(yè)務(wù)是在由已經(jīng)有著相互需要、期待以及經(jīng)驗(yàn)的參與者所組成的環(huán)境中達(dá)成交易的”。*彼得·巴克拉拉：《權(quán)力的兩面》，《美國(guó)政治學(xué)評(píng)論》，1962(56)，第947-952頁。因此，協(xié)同治理大氣污染更需要地方政府擔(dān)當(dāng)公共責(zé)任，而不僅僅是法律義務(wù)。雖然全國(guó)一盤棋的區(qū)域協(xié)作治理已達(dá)成共識(shí)，但如何協(xié)同仍是合作的焦點(diǎn)。據(jù)國(guó)家權(quán)威部門已發(fā)布的不同類型污染源來看，各個(gè)地區(qū)在大氣污染協(xié)同治理的體制、機(jī)制上還未達(dá)成共識(shí)。大氣污染的聯(lián)防聯(lián)治最大的難題是政績(jī)區(qū)域化的延續(xù)，政績(jī)包括各自為政官員的政績(jī)升遷、屬地GDP排名之爭(zhēng)、中央政府的財(cái)政稅收之爭(zhēng)。因此，大氣污染治理的困境不僅表現(xiàn)在區(qū)域治理的政績(jī)掛帥，更表現(xiàn)在我們行政區(qū)之間根深蒂固的利益守護(hù)。如果我們還把政績(jī)的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)放在財(cái)政收入上，那么今后的大氣污染治理將是難上加難，污染的后果我們將以代級(jí)傳遞難以彌補(bǔ)的代價(jià)去修復(fù)。對(duì)于公共短缺，古典政治科學(xué)學(xué)派認(rèn)為，“短缺通過有組織的利益群體的形式表達(dá)出來，并轉(zhuǎn)化為對(duì)于政府的政治訴求。所有重要或強(qiáng)烈感覺的短缺都將轉(zhuǎn)化為行動(dòng)?！?[美]蓋伊·彼得斯：《公共政策工具-對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第21頁，第13頁，第189頁。因此，大氣污染的協(xié)同治理必先建立在健康發(fā)展的思維基礎(chǔ)上，把屬地治理政績(jī)追逐目標(biāo)的提升公共服務(wù)能力上來。雖然我們得益于30年的發(fā)展速度走上了經(jīng)濟(jì)快車道，再轉(zhuǎn)入常態(tài)慢車道將是痛苦的轉(zhuǎn)型。一方面，我們沒有辦法讓自己的發(fā)展速度慢下來，另一方面，修復(fù)破壞的生態(tài)圈鏈條難度增大。

三、地方政府協(xié)同治理大氣污染的路徑與調(diào)適

大氣污染協(xié)同治理必須有壯士斷腕的決心與恒心，將公共之心納入政府的公共決策中，把公平之舵介入政府的政績(jī)考核中，將法律尊嚴(yán)融入政府行政價(jià)值觀體系中?！半S著政府職責(zé)的逐漸擴(kuò)張，以及政策實(shí)施的問題變得日益復(fù)雜，對(duì)于科學(xué)和實(shí)踐觀察能力的要求也與日俱增?！?[美]蓋伊·彼得斯：《公共政策工具-對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第21頁，第13頁，第189頁。大氣污染防治應(yīng)從硬約束走向政府治理的新常態(tài)，建立全國(guó)大氣污染合作治理的長(zhǎng)效機(jī)制勢(shì)在必行。

(一)立法銜接：大氣污染區(qū)域防治立法銜接制度化

黨的18屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)，特別指出環(huán)境污染治理的區(qū)域協(xié)同法律保障，并賦予法治框架下的污染治理規(guī)約。大氣污染政府協(xié)同的立法銜接主要包括中央環(huán)境立法、地方政府立法與部門立法銜接，即中央環(huán)保立法與地方環(huán)保立法的一致性；地方環(huán)保立法的共同責(zé)任與共同利益的獨(dú)特性；地方關(guān)于環(huán)保立法與大氣污染法的責(zé)任一致性。區(qū)域法治形態(tài)理論認(rèn)為，區(qū)域法治是“一種嶄新的法治形態(tài)”*文正邦：《區(qū)域法治—深化依法治國(guó)方略中嶄新的法治形態(tài)》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2008年第6期。。目前，由于大氣污染的無界性特點(diǎn)，地方政府協(xié)同治理在成本與效用方面，沒有統(tǒng)一的或區(qū)域的法治解釋文本，出現(xiàn)了治理手段的法外模式。目前，關(guān)于“區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境沖突的規(guī)范與協(xié)調(diào)更多納入了法外空間，采用非法律的行政手段、協(xié)調(diào)方式進(jìn)行調(diào)整?！?陶品竹：《從屬地主義到合作治理:京津冀大氣污染治理模式的轉(zhuǎn)型》，《河北法學(xué)》，2014年第10期。大氣污染聯(lián)合立法的功能在于統(tǒng)一地方立法目標(biāo)、保持地方立法的一致與協(xié)調(diào)。第一，創(chuàng)建區(qū)域共同立法協(xié)作機(jī)制。對(duì)于大氣污染協(xié)同防治的條文中，必須界定重污染地區(qū)防治的統(tǒng)一機(jī)制，即監(jiān)測(cè)機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制的統(tǒng)一。第二，建立法律責(zé)任銜接制度。法律責(zé)任是有效治理區(qū)域大氣污染的主要屏障，因此，區(qū)域協(xié)同的法律條文中，務(wù)必涉及各相關(guān)治理主體的責(zé)任，激發(fā)地方政府協(xié)同的集體行動(dòng)動(dòng)力。2015年，全國(guó)最高人民法院通過了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，其中對(duì)生態(tài)損失的賠償做了明確創(chuàng)新性規(guī)定，這標(biāo)志著我國(guó)環(huán)保立法的具大進(jìn)步。第三，制定個(gè)體違法行動(dòng)的懲處制度。必須加大對(duì)違法排污行為的處罰力度，增加處罰種類，細(xì)化環(huán)境監(jiān)管人員的法律責(zé)任等。

(二)區(qū)域戰(zhàn)略銜接：大氣污染防治發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制科學(xué)化

區(qū)域戰(zhàn)略下的公共政策應(yīng)有助于提升大氣環(huán)境質(zhì)量的改善，在規(guī)劃制度上進(jìn)行調(diào)整。目前，區(qū)域戰(zhàn)略呈現(xiàn)的重復(fù)性與過度性特征對(duì)大氣污染共同防治帶來新的挑戰(zhàn)與不確定性。巴達(dá)克(Bardach)運(yùn)用博弈理論對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行了研究，他將執(zhí)行過程相關(guān)參與者就實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所作的談判、評(píng)價(jià)與妥協(xié)的互動(dòng)情況作為關(guān)注重點(diǎn)，他認(rèn)為“如果能夠提升政策執(zhí)行博弈的制度化程度，就會(huì)提高政策執(zhí)行成功的可能性?！?Bardach.E.，The Implementation Game :What Happens After a Bill Becomes a Law,Cambridge:MIT Press.1977.大氣污染防治達(dá)成政策協(xié)同是區(qū)域戰(zhàn)略博弈與妥協(xié)的結(jié)果。第一，建立地方性規(guī)劃的彈性調(diào)節(jié)機(jī)制。中央政策策略應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持空間管控、多規(guī)合一，堅(jiān)持規(guī)劃先行，中央應(yīng)嚴(yán)控地方戰(zhàn)略的無端浪費(fèi)與重復(fù)建設(shè)。第二，設(shè)立政策禁區(qū)條款。任何一項(xiàng)關(guān)系國(guó)計(jì)民生戰(zhàn)略的提出與實(shí)施必須考慮四個(gè)問題：地方政府被賦予的自治權(quán)限，能有多大權(quán)限決定區(qū)域的發(fā)展大局；當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，能承載多大強(qiáng)度的城鎮(zhèn)化發(fā)展；該地政府財(cái)力，能提供多少可預(yù)期的公共服務(wù)；地區(qū)的自然資源承載力。第三，建立地方政府長(zhǎng)期與短期政策的修正機(jī)制。“追求政策的合理化意味著經(jīng)常能夠獲得一種所謂的原政策?！?[美]蓋伊·彼得斯：《公共政策工具-對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第21頁，第13頁，第189頁。如果大氣污染防治政策在常規(guī)途徑中很難達(dá)到治污協(xié)同治理的合理化，我們必須“使民主和政治恢復(fù)活力的社會(huì)活動(dòng)上采取集體行動(dòng)”，并盡量發(fā)掘政治行動(dòng)的新形式，區(qū)域戰(zhàn)略與規(guī)劃統(tǒng)籌機(jī)制在一定程度上有助于大氣污染的間接改善。

(三)監(jiān)管銜接：大氣污染協(xié)同治理監(jiān)管機(jī)制有效化

目前，大氣污染治理路徑主要是政府主導(dǎo)模式，為提高治理效能，弱化地方政府利益保護(hù)主義行為，應(yīng)在監(jiān)管方面應(yīng)有新的機(jī)制突破，建立官員政績(jī)與公眾監(jiān)督之間的體制蓄水池，以防范自我監(jiān)督與體制監(jiān)督的真空現(xiàn)象。羅賓·艾克斯利在《綠色國(guó)家：重思民主與主權(quán)》一書中，提出國(guó)家是“生態(tài)托管員和跨邊界民主的推動(dòng)者，而不是僅僅護(hù)衛(wèi)管轄區(qū)域卻忽略或無視外部地域需要的自私角色?！?[澳]羅賓·艾克斯利：《綠色國(guó)家:重思民主與主權(quán)》，郇慶治譯，濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2012年版，第2頁。第一，細(xì)化衛(wèi)生、防疫系統(tǒng)的跟進(jìn)監(jiān)管機(jī)制。事實(shí)證明，大氣污染的嚴(yán)重性已對(duì)公民健康造成了威脅，大氣污染協(xié)同防治應(yīng)該把衛(wèi)生系統(tǒng)的各級(jí)部門納入到監(jiān)管體系中，長(zhǎng)期研究大氣污染與人體健康的關(guān)系。第二，調(diào)整地方政府職責(zé)清單與內(nèi)容細(xì)化監(jiān)管方案。大氣污染防治工作需要多部門的積極配合，為避免形成責(zé)任真空地帶，就必須細(xì)化各負(fù)責(zé)部門的責(zé)任人及年度考核指標(biāo)，在每項(xiàng)具體工作任務(wù)后面，直接標(biāo)注負(fù)責(zé)部門及聯(lián)系人電話，提高解決實(shí)際問題的效率，也為問責(zé)提供制度依據(jù)。第三，設(shè)立環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的第三方監(jiān)管機(jī)制?；诖髿馕廴緟f(xié)同防治的緊迫性及重要性，應(yīng)設(shè)立獨(dú)立于政府部門之外的第三方環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的職責(zé)就是準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及污染源排放數(shù)據(jù)，統(tǒng)一發(fā)布全國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況信息。第四，籌建以環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為準(zhǔn)則的官員考核體系。地方政府要把環(huán)境質(zhì)量改善程度納入政績(jī)考核體系中，簽訂目標(biāo)責(zé)任書。這將有助于官員在發(fā)展方式與環(huán)保之間做出理性選擇，破除觀念形態(tài)上的發(fā)展邊界問題，為發(fā)展做出明確的生態(tài)治理選擇方向。

(四)執(zhí)行銜接：大氣污染協(xié)同治理執(zhí)行機(jī)制常態(tài)化

政府協(xié)同下的重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治，必須有嚴(yán)格統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)制為依托，尤其在執(zhí)法、應(yīng)急、監(jiān)測(cè)等方面有較好的銜接機(jī)制，在污染治理方面有比較具體細(xì)化的市場(chǎng)化治理體制。第一，執(zhí)行信息共享常態(tài)化機(jī)制。由于區(qū)域發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有較大差異，污染源與空氣污染程度也不同，有必要建立信息化的氣象信息共享平臺(tái)。該平臺(tái)主要為政府協(xié)同治理大氣污染提供有效依據(jù)，在調(diào)查污染源、編制排放清單和預(yù)警大氣污染模式等方式上有區(qū)域應(yīng)急性。第二，建設(shè)區(qū)域重大污染源的解析與應(yīng)急機(jī)制。防治大氣污染，最有效的方式是污染源的源頭預(yù)防與末端治理協(xié)同用力，從根源上杜絕大氣污染的漂移，依據(jù)季節(jié)的變化以及污染的嚴(yán)重程度，建立省市之間的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急機(jī)制。第三，優(yōu)化污染源的結(jié)構(gòu)體系。提高工業(yè)用地的價(jià)格機(jī)制，圍堵大范圍的工程項(xiàng)目，確保自然生態(tài)的修復(fù)周期；提高煤炭資源稅的稅率，減少大氣污染的排污源，提升清潔能源的逐漸普及率；改革軌道交通的融資體制，減少汽車污染源，建立減排區(qū)間補(bǔ)貼機(jī)制。第四，健全國(guó)家環(huán)境審計(jì)制度。這是中央政府主動(dòng)適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)新常態(tài)的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，有助于提高大氣污染防治的執(zhí)行效能和地方政府協(xié)同治理的效率。

結(jié)語：大氣污染的嚴(yán)重危害性倒逼政府公共戰(zhàn)略趨向善治，倒逼政府形成協(xié)同治理機(jī)制與制度創(chuàng)新。新常態(tài)下，大氣污染防治需要各級(jí)政府從上到下達(dá)成一以貫之的集體行動(dòng)新思維，需要技術(shù)創(chuàng)新治理與戰(zhàn)略調(diào)整的雙管齊下。發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染的教訓(xùn)表明，現(xiàn)代化進(jìn)程中大氣污染的主要源頭是汲取型的國(guó)家建設(shè)對(duì)生態(tài)造成不可逆轉(zhuǎn)的危害及生態(tài)自我修復(fù)功能下降的二重疊加造成的。大氣污染的協(xié)同防治不僅訴求國(guó)家利益、地方利益與公共利益的整合妥協(xié)，更訴求制度設(shè)計(jì)的法律新思維。因此，大氣污染政府協(xié)同在價(jià)值上訴求國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，即從注重國(guó)際地位的提升轉(zhuǎn)向國(guó)家利益的自我修復(fù)；地方公共政策轉(zhuǎn)型，即從注重地方政績(jī)的排名轉(zhuǎn)向地方生態(tài)的休養(yǎng)生息；公共精神的培育，即從注重個(gè)人財(cái)富增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向生存環(huán)境的生態(tài)依附。更為關(guān)鍵的是在包容性的政治制度體制下，大氣污染防治的關(guān)鍵要轉(zhuǎn)換政府治理模式，各級(jí)政府的職能價(jià)值都要體現(xiàn)實(shí)際行動(dòng)上。一是要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)外治理大氣污染的經(jīng)驗(yàn)，在立法、執(zhí)法上體現(xiàn)法的尊嚴(yán)、公共利益的尊嚴(yán)。二是國(guó)內(nèi)要有嚴(yán)格的大氣污染防治體系與持續(xù)性的制度支撐。中央政府宏觀治理要從戰(zhàn)略決策上規(guī)避污染源大面積形成，防止資源過度汲取問題；地方政府微觀治理從操作層面上確保決策可行有效，使“抄底”策略與“修補(bǔ)”政策的形成合力；各級(jí)政府對(duì)GDP訴求與治污成本要理性取舍。

[責(zé)任編輯：王成利]

卓成霞(1975-)，女，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士，山東社會(huì)科學(xué)院副研究員。

D63

A

1003-8353(2016)09-0183-05