集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中地方政府的角色定位——以農(nóng)民權(quán)益保護(hù)為視角

鄭和園，黃金龍

(1.安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥 230601；2.上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，上海 201620)

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【法壇論衡】

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中地方政府的角色定位
——以農(nóng)民權(quán)益保護(hù)為視角

鄭和園1，黃金龍2

(1.安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥 230601；2.上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，上海 201620)

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市既強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的高度參與，也需要地方政府主導(dǎo)。這一制度現(xiàn)實(shí)決定了入市必須處理好市場化改革中的政府角色轉(zhuǎn)換問題。唯有在公共利益最大化制度目標(biāo)下，以農(nóng)民權(quán)益不受損為前提，綜合考量糧食和生態(tài)環(huán)境安全、土地資源可持續(xù)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)訴求和界定標(biāo)準(zhǔn)，將地方政府從角色明確和角色回避兩個維度進(jìn)行定位，方能處理好市場和地方政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地中的關(guān)系。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地；地方政府；農(nóng)民權(quán)益

十八屆三中全會在允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的同時，指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用?！币虼?，處理好地方政府的角色問題，構(gòu)建政府和市場的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是經(jīng)營性建設(shè)用地入市的重要改革領(lǐng)域。當(dāng)前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已進(jìn)入局部試點(diǎn)階段，改革的進(jìn)步有利于打破政府長期壟斷建設(shè)用地一級市場的土地現(xiàn)狀。然而，經(jīng)營性建設(shè)用地入市的復(fù)雜性、前沿性與專業(yè)性往往導(dǎo)致地方政府既扮演監(jiān)督者，又扮演參與者角色，承擔(dān)了“運(yùn)動員”和“裁判員”的雙重職能。誠然，我國地方政府在推動制度改革中的作用舉足輕重，但地方政府體現(xiàn)的“能者多勞”不利于市場的參與，也不能彰顯經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的效率和公平。因此，有必要對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府角色問題予以探討。

一、地方政府的行為邏輯及利益訴求

(一)行為邏輯

孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵1]目前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市雖尚處于試點(diǎn)階段，總結(jié)全國地方政府頒布的十幾部集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法可以發(fā)現(xiàn)，地方政府所涉及的部分相當(dāng)全面，幾乎涵蓋了入市的所有過程。地方實(shí)踐表明，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市離不開地方政府的參與和支持，地方政府的統(tǒng)籌包攬既是制度需求，也是決定地方政府承擔(dān)管理者、協(xié)調(diào)者、服務(wù)者等眾多角色的實(shí)踐需求。然而，利益訴求的多變性及政府角色的多樣性及不確定性，導(dǎo)致了地方政府權(quán)力失位、越位的潛在可能，經(jīng)營性建設(shè)用地入市中侵害農(nóng)民利益的“行政行為”將是地方政府利益需求的潛在表現(xiàn)及外化。依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)公共選擇理論，政治領(lǐng)域中的個人也是自利的，以自己的利益最大化為準(zhǔn)則，地方政府在政治領(lǐng)域有參與利益分配的動機(jī)，因而具有謀取利益最大化的傾向。那么在經(jīng)營性建設(shè)用地入市利益資源的分配中，地方政府如果參與了利益博弈的過程，將可能積極實(shí)現(xiàn)自己利益最大化而犧牲部分參與者的利益，無法作為制訂公平利益分配規(guī)則及規(guī)范利益博弈過程的主導(dǎo)者。

因此，現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府為了盤活地方財政、累積個人政績、謀取高額土地增值收益，以經(jīng)營性建設(shè)用地入市為理由，或低價收斂集體土地，或通過地方規(guī)范性文件確定直接收益分配主體地位。該類行為的存在，將會忽略農(nóng)民及集體的主體地位，對集體的人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他自主權(quán)利予以不正當(dāng)干預(yù)，越俎代庖損害農(nóng)民的利益或者阻礙農(nóng)民集體發(fā)展。然而，現(xiàn)有國家法律法規(guī)和地方頒布的管理辦法對政府角色的定位并不能遏制該種行為的發(fā)生。一方面因?yàn)榻疱X的束縛，集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員很難不服從地方政府的決定，導(dǎo)致了作為集體代表的村委會成為行政部門的命令執(zhí)行者；另一方面，也難以保證地方政府不挪用集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)或資產(chǎn)另作他用，導(dǎo)致集體財產(chǎn)流失比較嚴(yán)重。地方政府極易在涉及自身利益的經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，主導(dǎo)土地交易或談判過程。在有機(jī)會實(shí)現(xiàn)政治利益最大化的時候，權(quán)力的擴(kuò)張及異化性傾向在經(jīng)營性建設(shè)用地入市中表現(xiàn)得淋漓盡致。農(nóng)民權(quán)利與國家權(quán)力的不對稱性，使村民自治在國家的主導(dǎo)下，其發(fā)展不僅受到來自政府行政權(quán)力擴(kuò)張的擠壓，而且具有了濃厚的行政化傾向，使得農(nóng)民的自治權(quán)無法真正實(shí)現(xiàn)[2]。因此，政府角色越位必然會給集體和農(nóng)民的權(quán)益造成重大損害。

(二)利益訴求

國家權(quán)力的存在是以維護(hù)一定階級、集團(tuán)和人們的權(quán)利為前提的，只有為了社會的普遍權(quán)利個別階級才能夠要求統(tǒng)治[3]。統(tǒng)治階級即政府只有能夠?qū)⑷藗兊睦婧蜕鐣怖孀鳛樽陨砝鎭砜剂?，并利用掌控公共利益及資源的權(quán)力不斷提供公共服務(wù)，才能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)治及自身利益。也就是說，政府的利益定位既是為了自身利益，也是為了人民和公共利益。一般來說，地方政府的財政收入來源主要是地方政府本級收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，而作為主要財政預(yù)算收入的是地方所屬企業(yè)收入和各項(xiàng)稅收收入，包括土地增值稅、個人所得稅、契稅等，以及農(nóng)村地區(qū)稅收。 “取之于民，用之于民”是我國政府尤其是基層政府財政收支的重要原則，然而從地方規(guī)范經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度設(shè)定來看，基層政府往往在該種利益關(guān)系中錯誤地角色定位?；鶎诱疅o論是政策制定，還是政績考核，都有“惟上是從”和忽略市場調(diào)節(jié)作用的陋習(xí)，反映在經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，則是基層政府為了完成上級政府下達(dá)的經(jīng)營性建設(shè)用地入市目標(biāo)，忽略農(nóng)民及集體的利益，沒有讓市場在經(jīng)營性建設(shè)用地入市中發(fā)揮優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)性作用，土地使用者也沒有得到充分適當(dāng)?shù)膮⑴c機(jī)會，實(shí)際上是脫離了經(jīng)營性建設(shè)用地入市的初衷。利益一旦被法定國家機(jī)關(guān)選擇或確認(rèn)為法律利益，它就成為法律權(quán)利，誰擁有這種法律利益，就意味著誰享有與其對應(yīng)的法律權(quán)利[3]。 從地方實(shí)踐來看，地方政府都是將上級政府所指派的硬性指標(biāo)作為主要工作，過于注重“顯性”政績，致使農(nóng)民生存環(huán)境惡化，農(nóng)民的合理權(quán)益被忽略。而導(dǎo)致該種局面的制度根源還是對我國過于行政化缺乏監(jiān)督的制度體系，上下級政府之間的任務(wù)、指標(biāo)等委派關(guān)系造成基層政府在數(shù)量上沒有任何可商量的余地，無暇顧及農(nóng)民及集體的利益；基層政府面對各種任務(wù)指標(biāo)的強(qiáng)制性壓力的同時，沒有自上而下的合適的監(jiān)督體系，忽略農(nóng)民權(quán)益的問題就難以避免。例如雖然規(guī)定農(nóng)民可以對一些村級公共品實(shí)行一事一議，但是這只是適用于一些臨時的或者受益面較小的公共品，在大量的農(nóng)村公共品供給中(義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫、道路修建、行政管理等)，農(nóng)民很難有機(jī)會直接表達(dá)自己的需求[5]。

二、地方政府角色的制度辨析及明確標(biāo)準(zhǔn)

(一)制度辨析

十八屆三中全會報告指出：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！笨梢钥闯觯瑥?qiáng)化政府服務(wù)型職能、發(fā)揮政府的治理效力是從本質(zhì)上發(fā)揮社會主義經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的內(nèi)在要求，因而基層政府在經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中應(yīng)該更多地服務(wù)人民群眾，而不是面對經(jīng)營性建設(shè)用地入市中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會秩序問題退避不及。當(dāng)前政府失位、越位現(xiàn)象普遍，如經(jīng)營性建設(shè)用地入市資金的管理透明度不夠，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)督力度不足，入市后期社會保障水平低，對耕地的持續(xù)保護(hù)不夠重視等。另外還存在著經(jīng)營性建設(shè)用地入市中普遍追求建設(shè)速度而忽略了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、用地企業(yè)水電氣供應(yīng)不足等問題。

政府角色，通俗地講就是指政府在整個社會中起什么樣的作用，在什么范圍內(nèi)、以什么方式行使行政權(quán)力[6]。政府的角色是隨著社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及市場競爭能力的增強(qiáng)不斷進(jìn)行調(diào)整的。我國推行行政管理體制改革創(chuàng)新和全力構(gòu)建服務(wù)型政府的堅(jiān)定決心，既有來自外部理論與實(shí)踐創(chuàng)新的啟示以及執(zhí)政宗旨的必然要求，也有來自政府內(nèi)部對自身實(shí)施改革、滿足行政管理現(xiàn)實(shí)需要的迫切要求[7]。經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為農(nóng)村社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，要求政府必須在整體運(yùn)籌、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、更高層級更全面的社會保障、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等多個方面扮演重要角色。當(dāng)然，地方政府及其各部門作為直接面對群眾的管理者和服務(wù)者就應(yīng)當(dāng)扮演好角色，并將其作為無可推卸的責(zé)任。而政府角色的發(fā)揮也是直接關(guān)系集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否長期可持續(xù)入市、農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是否穩(wěn)定高效發(fā)展的重要方面,因而在經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，政府的角色必然具有多樣性，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行多重定性。

(二)明確標(biāo)準(zhǔn)

通過理論研究及地方實(shí)踐總結(jié)，對經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府角色職責(zé)的明確需要具體考察以下幾點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)：第一，必須保證公共利益合理地實(shí)現(xiàn)最大化的目標(biāo)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的最終目的還是改變我國當(dāng)前農(nóng)村土地制度的弊端，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會整體水平的提高，要以城鄉(xiāng)一體化為制度取向，基于公共利益進(jìn)行整體考察。作為經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要參與者及主導(dǎo)者，政府必須保證該種經(jīng)營性建設(shè)用地入市行為的設(shè)定能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益的最大化。第二，農(nóng)民權(quán)益不受損是其基本前提。地方政府作為基層管理者及服務(wù)者，經(jīng)營性建設(shè)用地入市的持續(xù)高效穩(wěn)定實(shí)施、農(nóng)民及集體的權(quán)益能夠得到及時合法維護(hù)是其基本職責(zé)。經(jīng)營性建設(shè)用地入市是農(nóng)民參與國家農(nóng)村改革規(guī)劃、促進(jìn)國家協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，如果農(nóng)民利益難以得到保障，那么經(jīng)營性建設(shè)用地入市的持續(xù)性就難以保障，將導(dǎo)致農(nóng)民對地方政府信賴程度和自身參與土地制度改革的積極性降低。第三，確保糧食安全與生態(tài)環(huán)境安全。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及經(jīng)營性建設(shè)用地集中、搬遷安置等具體內(nèi)容，必然會涉及到耕地的置換與調(diào)整，而耕地承擔(dān)著糧食生產(chǎn)的重任，如果經(jīng)營性建設(shè)用地入市對耕地的不良影響較大，就會無形中減少糧食產(chǎn)量。而經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及的開發(fā)建設(shè)，也會影響耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其所產(chǎn)生的塵土、廢棄物等也會污染生態(tài)環(huán)境。第四，保障土地資源的可持續(xù)發(fā)展利用。在經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，政府應(yīng)當(dāng)做好監(jiān)督，避免出現(xiàn)土地荒廢、濫用現(xiàn)象，珍惜每一寸土地，使土地實(shí)現(xiàn)最大的開發(fā)和利用價值，要避免盲目進(jìn)行經(jīng)營性建設(shè)用地入市項(xiàng)目而忽略土地資源的合理及可持續(xù)性開發(fā)。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中地方政府角色的定位方向

基于地方政府在經(jīng)營性建設(shè)用地入市的各個環(huán)節(jié)均具有較高的參與度，且實(shí)施的行為復(fù)雜多樣，本部分僅以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為宗旨，從理念上就如何明確政府角色及對其進(jìn)行準(zhǔn)確定位和回避進(jìn)行理論探討。

(一)角色的明確

第一，以決策者的角色為基礎(chǔ)。市場調(diào)節(jié)具有盲目性、自發(fā)性和滯后性，市場自身也并不能對土地資源的發(fā)展及利益分配趨勢作出最合理安排，更不能對經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及的生態(tài)環(huán)境安全進(jìn)行合理評估。因此，地方政府必須建立起經(jīng)營性建設(shè)用地入市項(xiàng)目的公共政策評估體系，以彌補(bǔ)市場可能存在的制度缺陷。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要實(shí)現(xiàn)集體土地資源優(yōu)化配置，兼顧穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展和提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的前提。地方政府在選擇合理的集體展開試點(diǎn)和制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地項(xiàng)目立案時，必須綜合考慮各利益主體的關(guān)聯(lián)關(guān)系，滿足社會公共利益的同時也要有利于集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，具體到經(jīng)營性建設(shè)用地入市的項(xiàng)目立案上，一定要權(quán)衡項(xiàng)目得失，理清各方利益關(guān)系，細(xì)致入微地進(jìn)行多方考察，如果“利大于弊”則可決策立案，反之就應(yīng)當(dāng)放棄立項(xiàng)。

第二，以科學(xué)的政策制定者角色為前提。經(jīng)營性建設(shè)用地入市項(xiàng)目決策通過合法程序?qū)徟螅仨毝覒?yīng)當(dāng)參與到項(xiàng)目的詳盡方案的制定當(dāng)中，使其能夠在實(shí)踐中得到科學(xué)的規(guī)劃和實(shí)施。另外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是一個專業(yè)而復(fù)雜的利益博弈過程，在每個利益主體都有自身利益追求的目標(biāo)下尋求平衡需要專業(yè)而公平的政策來權(quán)衡。這必然要求作為經(jīng)營性建設(shè)用地入市立項(xiàng)主體的政府為博弈制定完善、公平、公正、透明的利益博弈規(guī)則，將保證公共利益實(shí)現(xiàn)與保障農(nóng)民合法私有財產(chǎn)相結(jié)合，兩者兼顧，合法合理地體現(xiàn)在方案上。

第三，以信息的告知者和傳遞者角色為延伸。在眾多的利益主體之間，各利益主體的動機(jī)和愿望各不相同，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民因處于信息劣勢地位往往被蒙蔽而被侵害。從已有入市制度來看，這方面往往被地方政府所忽視。由于大量的優(yōu)勢資源都往城市集中，農(nóng)村人口因教育程度低、自身認(rèn)知缺陷等導(dǎo)致信息匱乏，既不能很好地運(yùn)用自己的權(quán)利，也不能將信息轉(zhuǎn)化為利益。究其原因，主要包括村務(wù)公開不足和成員自身能力有限。此時，通過地方政府的行政權(quán)力來將集體經(jīng)營性建設(shè)用地有關(guān)信息擴(kuò)展到農(nóng)民集體之中，使農(nóng)民集體了解自身的利益狀況，如通過加大宣傳力度、要求村務(wù)信息公開透明等。信息的傳遞有利于農(nóng)民做好充足的準(zhǔn)備來提早規(guī)劃自己的生活，可以減少集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對農(nóng)民生產(chǎn)生活的影響，也有利于農(nóng)民的利益表達(dá)，使政府部門得到及時反饋，作出政策和行為調(diào)整。因此，政府必須做好土地政策與決策的告知者，這也是規(guī)避農(nóng)民成為經(jīng)營性建設(shè)用地入市的被動者，減少因經(jīng)營性建設(shè)用地入市而產(chǎn)生臨時性沖突的重要舉措。

第四，以入市的監(jiān)督者角色為核心。雖然地方政府不應(yīng)當(dāng)確定其參與直接收益分配的角色，但是地方實(shí)踐中，構(gòu)建合理的稅費(fèi)制度較為適宜，稅收法定是地方政府參與入市收益的正當(dāng)途徑。地方政府既然作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的間接利益享有者和制度構(gòu)建者，就應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)維持制度平穩(wěn)、落實(shí)政策實(shí)施等管理的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守的監(jiān)督職責(zé)。尤其在保障農(nóng)民財產(chǎn)性收益的過程中，避免為地方政府利益和加快地方政策實(shí)施蒙騙集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。與此同時，不能因集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市而破壞耕地，為保障順利入市而忽略環(huán)境保護(hù)等，盡量較小經(jīng)營性建設(shè)用地入市造成的不良影響。最后，政府部門更應(yīng)當(dāng)監(jiān)督相關(guān)資金運(yùn)用、增值收益分配規(guī)則的合理制定及實(shí)施等。

第五，以全程服務(wù)者角色為目標(biāo)。一方面，承擔(dān)促進(jìn)者角色。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是國家需要貫徹的政策制度，也是社會發(fā)展所需，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的全程中，土地使用者、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民都面臨著很多問題和困難，需要地方政府提供全方位的指導(dǎo)和公共服務(wù)，如做好入市之前為集體經(jīng)濟(jì)組織前期土地平整、“五通一平”提供幫助，構(gòu)建農(nóng)民及集體參與的議事平臺和機(jī)制，做好政策和收益分配公開，接受社會群眾的監(jiān)督等。另一方面，承擔(dān)協(xié)調(diào)者角色。法律法規(guī)缺失和地方規(guī)范的不明確，使集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的利益沖突和糾紛難以調(diào)解。地方政府應(yīng)當(dāng)注重在入市制度中構(gòu)建完善的糾紛處理機(jī)制，使沖突雙方利益得到合理的裁決，同時還要協(xié)調(diào)好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部收益分配，解決公共利益和個人利益的沖突，補(bǔ)償入市前土地使用者的利益投入等。

(二)角色的回避

第一，杜絕成為利益的直接需求者角色。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體的主要資源，政府具有開展經(jīng)營性建設(shè)用地引導(dǎo)、規(guī)劃、審批、監(jiān)督入市等職權(quán)，同時，各級政府的“經(jīng)濟(jì)人”角色又使其難以從根本上回避自身利益的需求，受自身在農(nóng)村土地利益直接分配主體地位的驅(qū)使，政府也很難抗拒自身產(chǎn)生尋租或腐敗行為。而城市建設(shè)、工程開發(fā)、工業(yè)擴(kuò)張等用地都是在地方政府的規(guī)劃指導(dǎo)下統(tǒng)一進(jìn)行的，此種規(guī)劃建設(shè)無不是以土地作為建設(shè)平臺。在政府權(quán)力行使和利益需求的契合中，市場需求往往使政府成了土地的直接需求人。因此，政府以“城鄉(xiāng)一體化建設(shè)”“公共利益”等為口號，實(shí)行經(jīng)營性建設(shè)用地入市，然后趁入市之機(jī)收取土地增值利益是取得政績的重要途徑。當(dāng)?shù)胤秸唤缍榻?jīng)營性建設(shè)用地入市所得利益的直接需求者，經(jīng)營性建設(shè)用地入市成為地方政府或官員實(shí)現(xiàn)政治需求的手段時，農(nóng)民及集體參與經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性將極大降低，抵制程度將逐漸提高，最終國家所倡導(dǎo)的有利于提高土地利用率的經(jīng)營性建設(shè)用地入市將難以維持。

第二，遠(yuǎn)離謀求土地市場價值的經(jīng)紀(jì)人角色。建設(shè)用地是具有很高的市場價值的，以成都市經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)劃(2011—2015年)為例，農(nóng)村建設(shè)用地整治后，節(jié)約建設(shè)用地面積可作為城鎮(zhèn)建新區(qū)的指標(biāo)使用，相當(dāng)于建設(shè)用地增加率達(dá)到7.70%，財政收入增加率達(dá)到21.77%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加率達(dá)到9.68%[8]。實(shí)際上，當(dāng)前地方政府在農(nóng)民集體所有土地上開展經(jīng)營性建設(shè)用地入市，借此獲得高額土地增值收益，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一個方面。全國各地的實(shí)踐現(xiàn)狀表明，部分地區(qū)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅沒有富裕農(nóng)民，而且造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而且加大了社會不公，如生活消費(fèi)增加，沒有足夠的醫(yī)療及養(yǎng)老保險等。甚至可能存在地方政府以經(jīng)營性建設(shè)用地入市為名，掌握農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)際所有權(quán)，低價買入進(jìn)行土地儲備并以高于土地市場價格的價格轉(zhuǎn)賣給一些開發(fā)商，從中謀取地價差額利潤的情況，而這也成為政府增加財政收入，提高公共行政人員福利的一條途徑。

第三，減少利益尋租，杜絕土地開發(fā)商代言人角色。很多地方政府在經(jīng)營性建設(shè)用地入市中會打著“新農(nóng)村建設(shè)”“集約節(jié)約利用土地”“保護(hù)耕地資源”等口號，囤積農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地之后進(jìn)而謀求土地的商業(yè)性開發(fā)。同時，部分官員甚至政府部門為了自身的經(jīng)濟(jì)利益，收受開發(fā)商的利益好處，某種意義上成了開發(fā)商的牟利“助手”。比如，為招商引資，暗地里給予用地者土地利用的特權(quán)與優(yōu)惠，濫用行政權(quán)力直接干預(yù)經(jīng)營性建設(shè)用地入市，或是為集中經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)施拆遷，無視農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)與集體的所有權(quán)損失。這樣的做法極大地?fù)p害了廣大農(nóng)民、弱勢群體的利益，也在一定程度上影響了政府形象和社會穩(wěn)定。因此政府部門必須要減少自利觀念，政府一旦被視為強(qiáng)勢群體的代言人，那么不良后果將接踵而至，對于政府而言這是極其危險的。

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The Role of Local Government Transformation of Collective Operational Construction Land into the Market—On the Perspective of Protecting Farmers’ Rights and Interests

ZHENG He-yuan，HUANG Jin-long

(Lawschool,AnhuiUniversity,Hefei230601,China;Lawschool,ShanghaiUniversityofInternationalBusinessandEconomics,Shanghai201620,China)

Transformation of collective operational construction land needs both anticipation of the market mechanism and leadership of the local government. Therefore, we must deal with market-oriented reforms in the role of government reforming. Only taking the public interest maximization as the goal, the interests of farmers not damaged as a precondition，comprehensive consideration of the practical needs for food, environmental security and land, the role of local government should be redefined from two aspects: role clarity and role avoidance. It is useful to deal with the functional relationship between market and local government in the collective operational construction land.

collective operational construction land; local governments; farmers’ rights; role reversal

10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.04.018

2016-03-26

安徽大學(xué)研究生學(xué)術(shù)創(chuàng)新研究項(xiàng)目(yfc100216)

鄭和園(1991— )，男，安徽安慶人，博士生，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

DF451

A

1672-3910(2016)04-0099-05