巴西食品安全政策綜述及對我國的啟示

摘要：巴西曾是世界上最貧困的國家之一，其很多國民曾面臨著饑餓的威脅。然而，在政府的有效作為和有力支持下，巴西逐漸建立了公民食品及營養(yǎng)安全方面的公共政策。據(jù)此，闡述了巴西食品安全政策的主要內(nèi)容，分析了巴西食品安全政策的主要特點，提出了其對我國在食品安全政策建立方面的啟示。從食品安全方面的政策措施來看，巴西能夠?qū)⑹称钒踩盃I養(yǎng)相結(jié)合、強(qiáng)調(diào)公民的食品安全權(quán)利、注重社會責(zé)任和參與機(jī)制建設(shè)、努力營造食品安全環(huán)境，而這些措施對我國食品安全建設(shè)極具借鑒意義。

關(guān)鍵詞：巴西；食品安全；食品安全權(quán)利；社會責(zé)任機(jī)制；食品安全環(huán)境

中圖分類號：F272.3；R155.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.01.0003

巴西的糧食生產(chǎn)在世界糧食生產(chǎn)中占主要地位，許多農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量位居世界前列。但作為糧食生產(chǎn)大國，巴西的貧富差距非常嚴(yán)重，以至于該國很多貧困人口仍然不能得到足夠的食品以滿足生存和健康的需要。為此，在人類食物權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)下，巴西政府越來越重視針對食品及營養(yǎng)安全（Food and Nutrition Security ，F(xiàn)NS）方面公共政策的建立。

2015年的《全球食品安全指數(shù)報告》顯示，巴西以67.4分的食品安全綜合指數(shù)排名世界第36位，而我國以64.2的食品安全綜合指數(shù)排名第42位。巴西和我國的人均收入水平在世界上都處于中上等水平，其中，巴西在該等級中排名第四，我國排名第十[1]。從該報告調(diào)查結(jié)果可以看出，巴西較高的食品安全綜合指數(shù)體現(xiàn)出其在食品安全方面優(yōu)于我國，這與巴西一系列的食品安全政策不無關(guān)系。同時，巴西作為中南美洲中較為發(fā)達(dá)且人均收入水平較高的國家，其食品安全指數(shù)在中南美洲排名第三，中國在亞太地區(qū)僅排第七。這也從一定程度上顯示出食品安全與居民收入的密切關(guān)聯(lián)，這也是巴西將收入政策作為食品安全輔助政策的主要成效。

在國際層面上，食品安全概念化有四個階段，即食品供應(yīng)性、食品可獲得性、食品和營養(yǎng)的利用性以及食品和營養(yǎng)的穩(wěn)定性[2]。巴西在該維度的基礎(chǔ)上分別制定了國家糧食和營養(yǎng)安全制度（National System for Food and Nutritional Security ，SISAN）的標(biāo)準(zhǔn)[3]。在食品安全概念不斷完善的基礎(chǔ)上，巴西政府建立了更為完善的食品安全基本保障體系，更加重視食品安全環(huán)境建設(shè)，并形成多主體共同參與的監(jiān)督體系，其中，零饑餓計劃雖然是基于解決貧困人口的基本生存需要產(chǎn)生的一項政策措施，但其最終目的也是確保國家食品安全。因此，隨著FNS相關(guān)政策的實施，巴西不僅在很大程度上解決了貧困人口的基本生存需要，也為居民食品安全提供了更完善的保障措施。

從巴西實施一系列食品安全政策的效果來看，巴西的貧困率從2002年的24.68%下降到2012年的8.5%，極度貧困率也由9.79%下降到3.56%。且在1990-2012年期間，巴西的食品與營養(yǎng)安全政策使得兒童的極度貧困率由21.3%下降至6%[4]。據(jù)2004-2009年的數(shù)據(jù)顯示，由于食品不安全而引起的患病率也出現(xiàn)較大幅度下降，整體下降幅度達(dá)到30%[5]。這些數(shù)據(jù)從很大程度上說明了巴西食品安全政策的有效性。與巴西相比，我國食品安全狀況還存在一些差距，因此可以結(jié)合我國國情，借鑒巴西的經(jīng)驗，并從其取得的成效中獲得啟示，不斷完善我國食品安全政策和措施。

一、巴西食品安全政策的主要內(nèi)容

（一）食品安全基本保障體系

1.食品與營養(yǎng)安全監(jiān)測體系。食品與營養(yǎng)安全是巴西實施食品安全政策的概念基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代，“食品與營養(yǎng)安全”理念在巴西開始得到國家層面的關(guān)注。首次國家食品與營養(yǎng)會議（CNAN）的召開，對介紹食品與營養(yǎng)安全概念及動員全社會參與食品安全建設(shè)起到了重要作用[6]。1992年，聯(lián)合國食品農(nóng)業(yè)組織（Food and Agricultural Organization of the United Nations ，F(xiàn)AO）主持了營養(yǎng)國際會議，該會議將食品與營養(yǎng)安全（FNS）概括為食品安全和營養(yǎng)安全兩個層面，食品與營養(yǎng)安全這一概念也因此被廣泛應(yīng)用[7]。

1998年，巴西成立了食品與營養(yǎng)安全論壇，該論壇主要由公民借助社會網(wǎng)絡(luò)組織形成，由國家、地區(qū)和公民個人組成，主要通過聚集社會力量，使食品與營養(yǎng)安全的概念在公眾議程中不斷完善，促進(jìn)食品與營養(yǎng)安全的行動措施。該論壇的主要指導(dǎo)方針包括：（1）圍繞“食品與營養(yǎng)安全”的主題動員社會公民，并促進(jìn)良好公共政策的形成；（2）鼓勵國內(nèi)和國際“食品與營養(yǎng)安全”的政策和行動，促進(jìn)人類食物權(quán)利的發(fā)展；（3）鼓勵地區(qū)或市級“食品與營養(yǎng)安全”行動的推廣和發(fā)展；（4）促進(jìn)不同領(lǐng)域的社會參與，提高社會管理效率；（5）報告并監(jiān)督政府對于食品安全違法行為的反應(yīng)[8]。

在此基礎(chǔ)上，巴西建立了食品與營養(yǎng)安全監(jiān)測體系（System of Food and Nutritional Surveillance ，SISVAN），并將該體系作為一種數(shù)據(jù)工具，用以跟蹤基本公共衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)公民的營養(yǎng)狀況和食品消費情況[9]。該體系由各種監(jiān)控系統(tǒng)組成，比如，利用信息系統(tǒng)測定人口營養(yǎng)和食物條件的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以及時發(fā)現(xiàn)兒童營養(yǎng)問題。在此基礎(chǔ)上，推廣和運用科學(xué)研究方法，促進(jìn)人口的周期性調(diào)查，進(jìn)而促進(jìn)人口的營養(yǎng)和衛(wèi)生指標(biāo)體系的構(gòu)建和完善。

2.食品安全權(quán)利保護(hù)體系。從1992年以來，巴西就致力于尊重、保護(hù)和實現(xiàn)公民對食品安全的權(quán)利。巴西的糧食和營養(yǎng)安全有機(jī)法（Organic Law of Food and Nutritional Security ，LOSAN）中將“食品與營養(yǎng)安全”闡述為每個人定期、永久獲得高質(zhì)量且充足食物的權(quán)利[10]。該概念反映了對食品與營養(yǎng)安全有關(guān)政策和規(guī)劃的前瞻性討論。由于政府和社會長期的公共干預(yù)以及眾多社會參與者的社會動員，2010年巴西將公民獲得充足食物的權(quán)利包含在其憲法的社會權(quán)利之中，形成了公民對食物權(quán)利的法律框架，以法律的形式保障居民獲取安全食品的權(quán)利。

（二）食品安全環(huán)境及監(jiān)督體系

食品安全環(huán)境是影響食品安全的重要因素。巴西重點從食品生產(chǎn)和供應(yīng)環(huán)境、食品健康和衛(wèi)生服務(wù)環(huán)境進(jìn)行食品安全建設(shè)，并將收入政策作為重要的輔助政策，通過對收入分配的調(diào)節(jié)措施，為食品安全政策實施創(chuàng)造條件。

1.食品生產(chǎn)及供應(yīng)環(huán)境。巴西食品生產(chǎn)政策的支持對象包括中小生產(chǎn)者及當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)等，如家庭農(nóng)業(yè)、土地改革移民、土著人口、森林采摘工人等都包含在內(nèi)。因此，巴西從土地改革、信貸、技術(shù)援助和市場準(zhǔn)入等方面制定了一系列政策[11]，為食品生產(chǎn)提供了良好的政策環(huán)境，保證了食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全性。在此基礎(chǔ)上，巴西也將食品供應(yīng)納入新的法律項目，實現(xiàn)食品供應(yīng)政策的規(guī)范化。

2.食品健康和衛(wèi)生服務(wù)環(huán)境。為保證食品安全環(huán)境，巴西設(shè)立了包括營養(yǎng)狀況指標(biāo)、食品獲得衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生和供水服務(wù)等有關(guān)食品健康和衛(wèi)生服務(wù)的指標(biāo)。一方面，保證所有居民所消費的食品都無害于健康，從而減少低收入人群的超重和營養(yǎng)不良情況。另一方面，注重增加兒童營養(yǎng)，推廣母乳喂養(yǎng)[12]。而且，巴西尤其強(qiáng)調(diào)水資源衛(wèi)生的重要性，通過不斷改善污水處理系統(tǒng)，促進(jìn)水資源狀況的改善。

同時，巴西將收入政策作為重要輔助政策，通過調(diào)節(jié)居民收入分配，減少不同地區(qū)和不同人群的收入不平等現(xiàn)象，進(jìn)而保證食品與營養(yǎng)安全政策獲得更大范圍的實施。國家醫(yī)療服務(wù)的不斷改善也使居民容易得到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)和社會援助咨詢中心的幫助[13]，為食品安全問題提供后續(xù)保障措施。

在食品安全環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)上，巴西形成了比較完善的食品安全監(jiān)督體系，尤其注重社會責(zé)任和參與機(jī)制建設(shè)。在巴西的食品與營養(yǎng)安全建設(shè)上，按照一定標(biāo)準(zhǔn)將社會組織分為宏觀、中觀、微觀三個層次，不同層次對于食品安全的責(zé)任有所不同。在世界和國家等宏觀層面上，F(xiàn)NS相關(guān)要素包括政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)和環(huán)境政策、社會福利政策等；中觀層面上主要發(fā)揮作用的是社會團(tuán)體，該層次上與FNS相關(guān)的因素有：食品生產(chǎn)、供應(yīng)和食品價格、政治穩(wěn)定性、健康教育服務(wù)、就業(yè)和工資穩(wěn)定性、飲食文化、社會救助網(wǎng)絡(luò)、基本的衛(wèi)生設(shè)施、衛(wèi)生監(jiān)測等；以家庭和個人為主的微觀層面上，F(xiàn)NS相關(guān)因素包括居民人口概況、居民健康、飲食習(xí)慣、家庭成員就業(yè)情況、個人社會網(wǎng)絡(luò)等。在很長一段時間內(nèi)，巴西的FNS相關(guān)因素能夠達(dá)到較好的水準(zhǔn)，主要是歸功于巴西社會責(zé)任和參與機(jī)制的建立，在該機(jī)制中，充分發(fā)揮了社會各階層的責(zé)任特點，使各社會主體在食品安全保障中真正發(fā)揮作用。如，州在巴西作為宏觀與中觀層面上的過渡，有足夠的自治權(quán)來支持不同方面的政府政策，且尊重社會公民在政策方面的意見和主張。

（三）“零饑餓”計劃與食品安全

巴西的“零饑餓”計劃是2003年盧拉政府提出的，其最初目的主要是解決巴西的貧困問題。由于巴西貧困問題嚴(yán)重，居民收入分配不均，該計劃剛剛提出就受到很多中下層人民的支持。該項計劃從不同層面上制定食品安全的實施策略，如結(jié)構(gòu)性政策、具體政策和地方政策。其中，結(jié)構(gòu)性政策作為整個計劃實施的指導(dǎo)性政策，主要包括解決居民的工作和創(chuàng)收問題、實現(xiàn)全民的社會保障、獎勵家庭農(nóng)業(yè)、強(qiáng)化土地改革、學(xué)校的助學(xué)金保障以及保障居民最低收入水平。

“零饑餓”計劃將獲得足夠的糧食、加強(qiáng)家庭農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加家庭糧食產(chǎn)量及協(xié)調(diào)社會各階層收入分配作為實施的基本點，將加強(qiáng)衛(wèi)生和教育方面的政策措施作為重點實施內(nèi)容，旨在于尋求社會公平，為公民獲取食物的權(quán)利創(chuàng)造條件。因此，從根本上說，“零饑餓”計劃的制定還是為了保證食品安全，且從這個意義上說，巴西將貧困人口的饑餓問題納入到了國家食品安全政策范圍內(nèi)。

在巴西，強(qiáng)大的政治支持是“零饑餓”計劃得以實施的重要保障。在這一計劃實施過程中，巴西政府的多個重要部門共同參與，還成立了專門的國家糧食安全委員會，這使得各個政策環(huán)節(jié)能夠緊密聯(lián)系，進(jìn)而保證國家政策的實施。零饑餓計劃在實施中比較突出的有兩個方面。

1.提供充足食物條件。巴西通過對窮人提供補(bǔ)助措施，使窮人可以用極少的金錢吃到比較豐盛的食物。據(jù)資料顯示，巴西針對窮人們開放“大眾食堂”，該食堂菜品豐富，價格低廉，每天中午，1雷亞爾的花費就可以使得窮人們在食堂獲取較為豐富的食物。遇到特殊節(jié)日時，窮人們可免費到“大眾食堂”就餐，還可獲得慈善機(jī)構(gòu)發(fā)放的生活用品。

2.發(fā)放家庭補(bǔ)助金?！凹彝パa(bǔ)助金”計劃是“零饑餓”計劃的重要組成部分，具有較為明顯的巴西特色。在該計劃中，將貧困家庭按照收入標(biāo)準(zhǔn)分為赤貧和一般貧困家庭兩種，具體的補(bǔ)助情況及接受補(bǔ)助的先決條件如表1所示。在發(fā)放補(bǔ)助金時，也要遵循一定的手續(xù)，其中最重要的是履行登記程度，并對登記的家庭進(jìn)行條件核實。

二、巴西食品安全政策的特點及與我國食品安全政策的對比

（一）巴西食品安全政策特點

1.高度重視食品與營養(yǎng)安全。食品與營養(yǎng)安全這一概念的提出意味著巴西要將公民擁有充足食物的權(quán)利作為國家的一項重要義務(wù)，使食品和營養(yǎng)安全成為國家層面上的重點關(guān)注事項，從而保證公民獲得充足食物的權(quán)利能夠被尊重、保護(hù)、宣揚和實施。巴西在憲法的社會權(quán)利之中增加了食品安全權(quán)利，即將公民獲取安全食品上升到憲法權(quán)利層次，說明了巴西對食品安全的高度重視。

在此基礎(chǔ)上，巴西傳達(dá)了每個人尊重人權(quán)的理念，并形成獨特的糧食消費文化，讓每個公民意識到他們不應(yīng)該過度消費或者浪費、污染糧食，進(jìn)而保證糧食資源的安全獲取。同時，將食品安全與營養(yǎng)政策有機(jī)結(jié)合也從一定程度上體現(xiàn)了對食品安全的較高要求，即不僅要保證食品對身體無危害，也要保證食品的營養(yǎng)含量。

2.形成各社會主體參與機(jī)制。巴西從宏觀、中觀、微觀三個層面對社會組織進(jìn)行劃分，并羅列出各層組織與FNS相關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵要素，以此來從各個層次對FNS相關(guān)責(zé)任進(jìn)行劃分，同時促進(jìn)各主體都積極參與到FNS政策的實施上來。巴西的經(jīng)驗表明，F(xiàn)NS因素的相對重要性隨著社會組織層級的變化而變化。而且，在更高層面的社會組織上，整體政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境更加重要。巴西正是通過對社會責(zé)任和參與機(jī)制的建立，充分發(fā)揮了不同層次社會組織在食品安全政策實施中的作用。

3.注重食品安全環(huán)境建設(shè)。為從根本上保障居民的食品安全權(quán)利，促進(jìn)食品安全政策實施，巴西從食品的生產(chǎn)、供應(yīng)、健康衛(wèi)生及人口收入環(huán)境等各方面均進(jìn)行了調(diào)整和完善。食品生產(chǎn)系統(tǒng)的各個方面對食品和營養(yǎng)安全有著重要影響，如土地所有權(quán)的集中度、生產(chǎn)系統(tǒng)使用的可持續(xù)性，以及由國際市場引導(dǎo)的商品生產(chǎn)與國內(nèi)食品消費之間的平衡等。巴西著重于為食品安全生產(chǎn)提供良好環(huán)境，也強(qiáng)調(diào)食品供應(yīng)政策的重要影響，提出規(guī)范化生產(chǎn)將使國家在產(chǎn)品分銷、市場和食品消費、以及在通貨膨脹和食品價格波動等方面擁有更強(qiáng)的控制力。

食品衛(wèi)生是食品安全的一個重要方面，巴西從改善衛(wèi)生和保健環(huán)境方面入手，建立以食品安全為最終目的的各項安全指標(biāo)，如營養(yǎng)指標(biāo)、衛(wèi)生指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)、水資源指標(biāo)等。而且，巴西致力于營造一種較為公平的收入環(huán)境，以收入政策為輔助，通過對居民收入分配的調(diào)節(jié)，增加低收入人群獲取安全食品的選擇權(quán)。

4.促進(jìn)政府職能的充分發(fā)揮。2003年巴西的“零饑餓”計劃實施以后，很快就取得了較大的成效，且該計劃在縮小居民的貧富差距、保障居民獲得充足食物、促進(jìn)家庭收入改善等方面都發(fā)揮了重要作用。截至2014年9月，聯(lián)合國表示，在過去的十年中，巴西遭受饑餓的人數(shù)百分比已經(jīng)成功減少了一半。巴西作為全球消除饑餓工作最突出的國家，提前完成了千年發(fā)展目標(biāo)，這說明一個國家只要有資源又有解決問題的強(qiáng)烈政治意愿，就能夠快速制定相應(yīng)措施并積極實施。因此，促進(jìn)政府職能充分發(fā)揮是“零饑餓”計劃得以快速實施的重要條件，也是政府責(zé)任的重要體現(xiàn)。

（二）巴西食品安全政策與我國政策的對比

綜合以上對巴西食品安全政策的分析，可以發(fā)現(xiàn)巴西在政策方面非常注重食品安全和營養(yǎng)的結(jié)合，并將公民對食品安全的權(quán)利上升為人權(quán)層次，以此保障公民獲得食物的權(quán)利。而且，巴西充分發(fā)揮宏觀、中觀、微觀三個不同層次社會組織的作用，利用不同的社會組織水平，促進(jìn)食品安全社會責(zé)任和參與機(jī)制的建設(shè)，并通過對食品的生產(chǎn)、供應(yīng)、健康衛(wèi)生及人口收入等環(huán)境的控制，進(jìn)一步保障國家的食品安全。食品安全關(guān)乎國家重大利益，我國也在不斷地進(jìn)行公民食品安全方面的探索，因此，巴西在食品安全方面的舉措無疑為我國的食品安全保障及實施提供了很好的借鑒作用。但是，考慮到巴西和我國在國情方面的差別，本文重點從保障程度和約束體制的建立兩個方面進(jìn)行對比分析。

1.巴中兩國食品安全保障程度均有所改善。巴西很早就將食品安全和營養(yǎng)的觀念進(jìn)行結(jié)合，并通過相關(guān)會議和論壇等公共平臺的作用，不斷促進(jìn)食品營養(yǎng)與安全概念的形成與深化。巴西能夠?qū)⑹称钒踩蜖I養(yǎng)放在同一地位，恰恰說明了對食品安全的高要求。我國的《食品安全法》中提到食品安全的主要標(biāo)準(zhǔn)是食品無毒、無害，具體要求對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害，也要具備食品本身應(yīng)有的營養(yǎng)條件。從這點來說，我國所講的食品安全實際上也包括對食品營養(yǎng)方面的要求。

巴西把公民對食品安全的權(quán)利很好地上升到了權(quán)利層次，充分強(qiáng)調(diào)公民的充足食物人權(quán)，并構(gòu)建了相應(yīng)的法律框架。我國在《食品安全法》、《消費者權(quán)益保護(hù)法》等法律條文中，也提及了公民的安全保障權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，通過這些權(quán)利的實施為公民提供保障。我國尚未對公民的食品安全權(quán)作出明確規(guī)定，實際上，這項權(quán)利的真正實施也需要國家層面上相應(yīng)條件的保障?？紤]到我國人口眾多且分布廣泛，在短期內(nèi)實現(xiàn)食品安全權(quán)有很大的難度。但是，有一點可以肯定，我國一直在不斷地完善立法。而我國現(xiàn)在亟需解決的是，在現(xiàn)有法律不斷完善的條件下，加強(qiáng)執(zhí)法，完善食品安全法律體系。

2.中巴兩國約束體制建立的側(cè)重點有所不同。食品安全行業(yè)是一個相對比較特殊的行業(yè)，相應(yīng)的要求較多，標(biāo)準(zhǔn)也比較高。而且，食品安全設(shè)計環(huán)節(jié)較多，鏈條較長，整個過程需要保證每個環(huán)節(jié)的安全性。巴西通過政策措施保障了食品的生產(chǎn)、供應(yīng)、收入、食品健康和衛(wèi)生服務(wù)等環(huán)境，無論是從整個大環(huán)境的營造還是各環(huán)節(jié)的銜接方面，都對食品安全的實現(xiàn)有很大的意義。而且，巴西建立了食品安全社會責(zé)任與參與機(jī)制，充分發(fā)揮了不同層次社會組織的參與協(xié)調(diào)作用。

近年來，我國食品安全事件頻發(fā)，而這當(dāng)中有兩個很重要的原因：一方面，食品安全行業(yè)自律性的缺乏，使整個行業(yè)的安全意識淡??；另一方面，政府、企業(yè)、個人的社會責(zé)任意識淡薄，在食品安全的監(jiān)管方面也存在很大漏洞。因此，我國在食品安全建設(shè)上主要表現(xiàn)出行業(yè)環(huán)境和社會責(zé)任體系的缺失。與巴西相比，我國食品安全環(huán)境建設(shè)應(yīng)該更加側(cè)重行業(yè)環(huán)境建設(shè)，同時借鑒巴西經(jīng)驗，促進(jìn)我國社會責(zé)任體系建設(shè)。

三、巴西的食品安全政策對我國的啟示

綜合來說，一方面，我國要借鑒巴西對食品人權(quán)的考慮和對食品安全的重視程度，在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上，結(jié)合不斷完善的食品安全法律條件，不斷加大執(zhí)法力度，充分發(fā)揮政府在法律實施和監(jiān)督方面的強(qiáng)制力量，實現(xiàn)公民食品安全的有效保障。另一方面，我國可以結(jié)合巴西在食品安全環(huán)境和社會責(zé)任與參與機(jī)制方面的措施，促進(jìn)我國食品安全社會責(zé)任體系建設(shè)。同時，要促進(jìn)政府強(qiáng)制力作用的發(fā)揮，以政府為主體，引導(dǎo)和促進(jìn)各社會責(zé)任主體的積極參與。

如圖1所示，我國可通過發(fā)揮行業(yè)自律作用，結(jié)合質(zhì)量認(rèn)證體系實現(xiàn)食品行業(yè)環(huán)境的建設(shè)，保證食品鏈條上的各生產(chǎn)商、供應(yīng)商等嚴(yán)格遵守行業(yè)要求，保障消費者食品安全。同時，要建立以企業(yè)、媒體、家庭和個人為主體的社會責(zé)任體系，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會責(zé)任，明確媒體和公眾的監(jiān)督義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，要嚴(yán)格執(zhí)法，尤其是在我國《食品安全法》不斷完善的背景下，更要不斷完善執(zhí)法體系，從食品生產(chǎn)、加工、消費各個環(huán)節(jié)的法律建設(shè)入手，確保食品安全執(zhí)法在各環(huán)節(jié)的銜接性。執(zhí)法過程中，也要確保監(jiān)督部門和執(zhí)法部門明確分工，避免部門間相互推卸責(zé)任，確保各部門之間一致合作，實現(xiàn)法律的貫徹執(zhí)行。

（一）營造良好的食品安全行業(yè)環(huán)境

食品安全涉及范圍的廣泛性及食品行業(yè)的復(fù)雜性給食品監(jiān)管帶來了很大的難度。因此，不僅要使食品企業(yè)遵守相關(guān)的法律規(guī)章，更要積極發(fā)揮行業(yè)的自律作用，利用行業(yè)協(xié)會等組織以及食品質(zhì)量等認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的作用，營造良好的食品安全行業(yè)環(huán)境，如圖2所示。

1.發(fā)揮行業(yè)自律作用。政府難以實現(xiàn)食品行業(yè)的全面監(jiān)管，而行業(yè)的自律可以彌補(bǔ)行政監(jiān)管的漏洞，因此要更好地發(fā)揮行業(yè)的自律作用，營造良好的食品安全行業(yè)環(huán)境。一方面，要促進(jìn)行業(yè)協(xié)會管理的不斷完善，形成一定的工作規(guī)范和規(guī)章制度，以保證工作的有序進(jìn)行，從而達(dá)到有效約束企業(yè)行為的目的。相應(yīng)地，用于管理行業(yè)協(xié)會的法律法規(guī)也應(yīng)該逐步完善起來，為其發(fā)展壯大提供法律依據(jù)。在實際中，可根據(jù)行業(yè)協(xié)會特點和發(fā)展?fàn)顩r賦予其獨立的法律人格，在不斷發(fā)展中明確其職能和作用，并不斷改進(jìn)。

另一方面，要不斷提高食品安全從業(yè)人員和管理人員的職業(yè)素養(yǎng)。食品安全問題與食品企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員職業(yè)道德及從業(yè)人員素質(zhì)存在很強(qiáng)的相關(guān)性，尤其在近年來發(fā)生的食品安全事件中具有明顯體現(xiàn)。食品生產(chǎn)企業(yè)對食品安全負(fù)有重要責(zé)任，這就要求食品企業(yè)的從業(yè)人員必須要有高度的安全意識和責(zé)任感，目前食品安全管理人員較低的職業(yè)化水平已經(jīng)不能適應(yīng)食品安全保障工作的需要。

2.加強(qiáng)食品質(zhì)量認(rèn)證體系建設(shè)。食品質(zhì)量認(rèn)證體系是保障食品安全的一個重要標(biāo)準(zhǔn)體系，因此，政府要努力培育認(rèn)證機(jī)構(gòu)和認(rèn)證產(chǎn)品銷售市場。不僅要加強(qiáng)食品生產(chǎn)者的質(zhì)量監(jiān)督意識，將HACCP 、GMP 、GAP 等質(zhì)量認(rèn)證體系貫徹到食品生產(chǎn)中，促進(jìn)有機(jī)食品、綠色食品、無公害農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)證等，更重要的是對生產(chǎn)者實施監(jiān)督，促使其完善食品安全管理制度，掌握食品安全生產(chǎn)技術(shù)。從而把盡量多的生產(chǎn)者納入到高標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)體系中，提高對企業(yè)自身的素質(zhì)要求，加強(qiáng)食品行業(yè)的整個認(rèn)證體系建設(shè)，不斷改善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善食品安全社會責(zé)任體系

如圖3所示，食品安全社會責(zé)任體系的建設(shè)需要融合企業(yè)、媒體、家庭、個人等各個主體的作用，通過企業(yè)社會責(zé)任感的發(fā)揮、媒體的輿論監(jiān)督及家庭和個人的信息反饋，共同實現(xiàn)食品安全的源頭控制和公共監(jiān)督。當(dāng)然，食品安全社會責(zé)任體系的建立需要政府的積極作用，尤其是要充分利用政府的強(qiáng)制力，發(fā)揮其監(jiān)督和引導(dǎo)職能并促進(jìn)社會責(zé)任體系的建設(shè)。從巴西“零饑餓”計劃的制定和實施過程可以發(fā)現(xiàn)，政府在整個計劃中發(fā)揮著良好的促進(jìn)作用。因此，我國在社會責(zé)任體系中同樣需要政府的引導(dǎo)作用，而且，政府的監(jiān)督將更好地促進(jìn)社會責(zé)任體系的建設(shè)。

1.企業(yè)社會責(zé)任建設(shè)。一方面，企業(yè)應(yīng)加大在自我監(jiān)督方面的人力、物力等方面的投入，設(shè)立專門的質(zhì)量監(jiān)督部門，對企業(yè)的責(zé)任意識和生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；企業(yè)的管理者也要給予企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督部門應(yīng)有的地位和重視程度。另一方面，企業(yè)要樹立一定的責(zé)任觀，實行切實有效的責(zé)任機(jī)制。不僅要確立企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人問責(zé)制，使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對企業(yè)產(chǎn)品和消費者負(fù)責(zé)，也要實行員工的定點到人、到崗的崗位負(fù)責(zé)制。同時，要通過企業(yè)內(nèi)部制度的建立和員工培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化員工的社會責(zé)任感。使員工不僅可以在各自的崗位上發(fā)揮應(yīng)有的作用，還能夠使其作為社會一員對企業(yè)實施有效監(jiān)督。

2.媒體社會責(zé)任建設(shè)。媒體是公眾了解食品安全事件的主要途徑之一，作為社會中的重要團(tuán)體，媒體在食品安全監(jiān)督方面也發(fā)揮著不可或缺的作用。因此，媒體在進(jìn)行相關(guān)報道時要本著充分反映事實、及時傳達(dá)消息的工作理念，以及對公眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，廣泛收集信息并進(jìn)行客觀反映，不斷完善其社會責(zé)任監(jiān)督制度，對食品安全實施社會監(jiān)督。

3.家庭和個人社會責(zé)任建設(shè)。家庭和個人是最基礎(chǔ)的消費群體，容易形成龐大的社會監(jiān)督體系，因此要鼓勵以家庭和個人為基礎(chǔ)的消費者參與。一方面，政府需要加強(qiáng)公眾的食品安全教育工作，如建立專門的宣傳網(wǎng)站、在社區(qū)等地方張貼海報等，也可利用食品安全宣傳月開展各類食品安全活動及講座等。同時，對消費者的法律意識方面的培養(yǎng)也應(yīng)該有所加強(qiáng)，鼓勵消費者利用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)利。另一方面，政府要給予消費群體監(jiān)督的空間，對于其反饋的問題及時進(jìn)行查處、解決，樹立消費者進(jìn)行食品安全監(jiān)督的信心。

（三）加強(qiáng)食品安全的執(zhí)法力度

1.健全食品安全鏈條式執(zhí)法體系。有效的監(jiān)管措施是保障食品安全的前提，也是建立食品安全執(zhí)法體系的最終目的。食品安全的保障工作需要從食品生產(chǎn)、經(jīng)營、消費等環(huán)節(jié)實施，各個環(huán)節(jié)又形成了一個完整的鏈條，因此要對每個環(huán)節(jié)都加強(qiáng)監(jiān)督和管理，實現(xiàn)食品安全的鏈條式執(zhí)法體系。在實現(xiàn)全程監(jiān)管的基礎(chǔ)上，對出現(xiàn)的問題要及時處理，提高執(zhí)法效率，提高違法成本，將食品安全問題扼殺在搖籃中。

2.明確執(zhí)法部門職責(zé)分工。我國當(dāng)下的食品安全監(jiān)管實行的主要是多部門分段監(jiān)管模式，然而，這種模式通常導(dǎo)致了部門間相互推卸責(zé)任、避免接觸問題的現(xiàn)象。導(dǎo)致各部門不僅沒有在各自的責(zé)任領(lǐng)域真正發(fā)揮作用，也難以通過相互協(xié)調(diào)做好食品安全的監(jiān)督工作和事后處理工作。尤其是近年來經(jīng)常出現(xiàn)媒體對食品安全問題的曝光先于政府監(jiān)管部門的情況，反映了監(jiān)管部門和執(zhí)法部門在職責(zé)上的缺失。因此，在執(zhí)法過程中不僅要明確各部門的權(quán)責(zé)范圍，也要加強(qiáng)各部門之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，促進(jìn)執(zhí)法效率，提高執(zhí)法效果。

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（責(zé)任編輯 王婷婷）