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    從地方高校章程建設(shè)探討擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)

    2016-03-04 17:59劉豐
    關(guān)鍵詞:自主權(quán)章程學(xué)術(shù)

    摘要:隨著我國(guó)高等教育體制改革的深入推進(jìn),高等教育體制原有的制度性缺陷日漸顯露,在此背景下,以落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的現(xiàn)代大學(xué)制度的建立日益受到業(yè)內(nèi)外人士的關(guān)注。相比一些綜合性大學(xué),地方院校辦學(xué)過程中,往往由于無法清晰界定學(xué)校與地方政府的外部關(guān)系,在自身的目標(biāo)定位、資源爭(zhēng)取、對(duì)外交流、功能發(fā)揮等方面存在一系列突出問題。而明確學(xué)校與政府的外部關(guān)系、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的一個(gè)重要載體,就是制定高校章程,這也是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的基石,是我們開展高校各項(xiàng)工作的根本出發(fā)點(diǎn)和最終依據(jù)。因此,在現(xiàn)代大學(xué)制度建立的過程中,如何以高校章程建設(shè)為契機(jī),深入落實(shí)和擴(kuò)大地方高校辦學(xué)自主權(quán),值得所有高等教育工作者深入思考。

    關(guān)鍵詞:地方高校;辦學(xué)自主權(quán);章程

    中圖分類號(hào):G647文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1671—1580(2015)10—0127—03

    一、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)與章程制定的關(guān)系

    落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的提法秉承了西方一貫倡導(dǎo)的高校學(xué)術(shù)自由的本源理念。

    我國(guó)《高等教育法》從總體上規(guī)定了大學(xué)的7項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán),但隨著高等教育的改革與發(fā)展,大學(xué)需要更廣泛意義上的辦學(xué)自主權(quán)。而高校章程作為高校探索去行政化的重要突破口,是實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)、依法治校的關(guān)鍵所在。自主權(quán)因其具體情況和行為能力的差異而體現(xiàn)為各高校所制定的章程中的權(quán)利。我國(guó)《高等教育法》第 27 條規(guī)定,“高等學(xué)校的設(shè)立,必須向教育行政審批機(jī)關(guān)提交高校章程”,所以,從法律意義上講,大學(xué)章程是高校成立的前提,其具有母法的特征,高校所有其他的規(guī)章制度都要以此為依據(jù)。

    在我國(guó),合法有效的大學(xué)章程需要經(jīng)過教育行政主管部門審批核準(zhǔn),因此大學(xué)章程不僅對(duì)制定的高校本身具有約束力,同時(shí),政府相關(guān)部門也不應(yīng)逾越章程的規(guī)定而直接對(duì)屬于高校自主管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行干預(yù)。大學(xué)章程不僅是大學(xué)內(nèi)部治理的行為規(guī)范,更可以看作是聯(lián)系政府與大學(xué)的橋梁,同時(shí)也是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的重要保障。

    二、近年來我國(guó)高校章程發(fā)展的總體情況

    《中華人民共和國(guó)教育法》第26條、第28條均規(guī)定,高校要建有章程,按照章程自主管理?!陡叩冉逃ā返?8條還對(duì)高校章程的具體內(nèi)容做了規(guī)定?!秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》和2012年教育部出臺(tái)的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》為高校推進(jìn)章程建設(shè),完善現(xiàn)代大學(xué)制度提供了重要依據(jù)。2013年底,教育部首批核準(zhǔn)了包括中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)等6所高校的章程,這無疑為各高校明確今后辦學(xué)方向、凸顯辦學(xué)特色提供了重要保障。按照教育部要求,所有高校要在2015年年底前完成章程的起草工作,各高校尤其要通過章程科學(xué)界定政府與學(xué)校的關(guān)系,在高校內(nèi)部建立并完善自我發(fā)展、自我監(jiān)督機(jī)制,高校章程的出臺(tái)無疑是體現(xiàn)高校獨(dú)立法人人格、最大程度地保障高校辦學(xué)自主權(quán)的重要舉措。2014年3月,上海市教委發(fā)布了《關(guān)于市屬高校章程核準(zhǔn)工作的通知》,由此標(biāo)志著地方高校的章程建設(shè)也被提到了議事日程。

    三、地方高校章程與部屬高校章程的區(qū)別

    地方高校與部屬高校由于在主管部門、運(yùn)行模式及管理體制上存在差異,由此決定了章程制定上的差異。

    地方高校與部屬高校首要的區(qū)別在于其管理體制的不同直接導(dǎo)致其章程制定主體的不同。就行政管理體制而言,地方高校隸屬于地方教育行政部門的直接管理,是“教育部——教育廳(教委)——學(xué)?!钡娜?jí)管理體制,而非部屬院校的“教育部——學(xué)?!钡亩?jí)管理模式,因而地方高校章程的制定工作主要是由地方政府及教育主管部門負(fù)責(zé)組織和審核,地方高校負(fù)責(zé)起草。由于制定主體的差別,地方高校章程在對(duì)地方教育行政部門與學(xué)校關(guān)系的界定上,就往往顯得有些優(yōu)柔寡斷。其次,在社會(huì)關(guān)系的處理上,地方高校的發(fā)展壯大始終離不開本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于一般地方高校的學(xué)科實(shí)力、科研水平及科技創(chuàng)新能力有限,受地方社會(huì)關(guān)注程度不高,在高校群體中與其他部屬高校相比始終處于弱勢(shì),因此在社會(huì)關(guān)系的交往中常常比較被動(dòng)。第三,在地方高校的內(nèi)部管理體制和組織結(jié)構(gòu)上,行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力平衡機(jī)制嚴(yán)重缺失,直接導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力處于劣勢(shì)。行政化一直是近年來高校改革中的突出障礙,去行政化也是深入推進(jìn)高等教育改革的關(guān)鍵一步,這一點(diǎn)在地方高校擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的改革中顯得尤為重要。地方院校在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配上,院校兩級(jí)管理體制雖然醞釀了很久,但真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放,資源優(yōu)化配置的舉措?yún)s遲遲得不到落實(shí),在操作層面上顯得舉步維艱。另外,與部屬院校相比,地方高校受制于師資隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)薄弱,教授在教師隊(duì)伍中的比例長(zhǎng)期維持低位等局限,教授委員會(huì)的設(shè)立難度較大,教授在學(xué)校的重大改革決策中缺少話語權(quán),造成學(xué)術(shù)權(quán)力長(zhǎng)期缺位。地方院校與部屬院校由于上述體制機(jī)制上的差別,使得其在擴(kuò)大自主權(quán)方面往往面臨更多的實(shí)際問題,需要在章程制定過程中加以逐步落實(shí)解決。

    四、高校章程缺乏實(shí)際執(zhí)行力的原因

    不容忽視的是,一段時(shí)期以來,部分高校特別是地方高校制定的章程在實(shí)際操作環(huán)節(jié)因缺乏可執(zhí)行力而成為一紙空文。而追究大學(xué)章程缺乏可執(zhí)行力的根本原因正是源于缺乏政府的有效參與,章程對(duì)大學(xué)與政府的關(guān)系界定不清,使得章程的出臺(tái)得不到應(yīng)有的執(zhí)行保障,常常被束之高閣。其次,一些高校章程的制定缺少?gòu)V大教職員工的參與,不能最廣泛程度地代表民意,使得最終出臺(tái)的章程缺少足夠的影響力和親和力。再次,高校在過去長(zhǎng)期辦學(xué)過程中,沒有很好地貫徹依法辦學(xué)、依法治校的理念,造成行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的過度干預(yù),形成一定時(shí)期以來中國(guó)高校的行政化傾向,導(dǎo)致高校的行政權(quán)力被濫用,對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的尊重得不到保障,也制約了高校章程的權(quán)威性及執(zhí)行效力。

    可見,地方高校辦學(xué)自主權(quán)缺失的根源也正是大學(xué)章程缺乏可執(zhí)行力的原因,基本可以概括為兩個(gè)層面,即外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系。外部就是理順大學(xué)與政府的關(guān)系,最大程度地保證高校的辦學(xué)自主權(quán),這就要求章程必須明確高校與政府的關(guān)系,政府要簡(jiǎn)政放權(quán),讓大學(xué)真正成為辦學(xué)的獨(dú)立法人,發(fā)揮自主辦學(xué)的作用,這與增加章程的可執(zhí)行力度是相契合的,也符合高校去行政化的整體發(fā)展趨勢(shì)。地方政府首先需要進(jìn)一步明確自身與高校的關(guān)系,劃定權(quán)力邊界,制定權(quán)力清單,從而實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。其次,要根據(jù)地方高校定位,實(shí)行分類指導(dǎo)。內(nèi)部就是要處理好學(xué)校與師生的關(guān)系,堅(jiān)持行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的分離,提倡民主管理、教授治學(xué)。要明確劃分學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力,同時(shí)要依據(jù)一定的民主決策和科學(xué)決策體制機(jī)制,來保障兩種權(quán)力的充分行使,從而推動(dòng)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn),這也符合教育界一貫倡導(dǎo)的“高校應(yīng)回歸學(xué)術(shù)本位”的理念。

    國(guó)內(nèi)高校從2012年陸續(xù)啟動(dòng)了大學(xué)章程建設(shè),這是高等教育界實(shí)現(xiàn)依法治校的集中體現(xiàn)和客觀需求。但是,政府對(duì)于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的具體內(nèi)容依然沒有明確說法。此外,大學(xué)自身也沒有認(rèn)真思考需要哪些辦學(xué)自主權(quán)以及這些權(quán)力應(yīng)該如何行使。

    在上海市高教學(xué)會(huì)第九屆大學(xué)校長(zhǎng)沙龍上,與會(huì)專家一致認(rèn)為,教育主管部門“權(quán)力清單”尚未明確正是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)尚未真正落實(shí)的一個(gè)重要原因。教育部章程建設(shè)試點(diǎn)的幾所高校,在制定章程的過程中,依然將著力點(diǎn)放在優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上,而對(duì)大學(xué)與政府關(guān)系的界定還是停留在《高等教育法》原來規(guī)定的層面??梢?,在教育主管部門權(quán)力邊界尚未明確的情況下,高校依法辦學(xué)的意識(shí)和能力還有待提高。此外,不同類型的高校對(duì)自主辦學(xué)的理解和訴求各不相同,正如不同的高校有不同的辦學(xué)定位,高水平院校因?yàn)樽陨砭邆湟欢▽?shí)力,更傾向于面向社會(huì)自主辦學(xué),而一些地方高校鑒于自身實(shí)力有限,還沒有做好充分的準(zhǔn)備,更愿意依賴政府、維持現(xiàn)狀,甚至從心理上抵觸自主辦學(xué),這也是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的一個(gè)難點(diǎn)所在。

    五、如何通過章程的制定進(jìn)一步落實(shí)地方高校辦學(xué)自主權(quán)

    1.厘清學(xué)校和政府主管部門的關(guān)系,最大程度地確保學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)

    辦學(xué)自主權(quán)是高校作為法人的基本權(quán)利,也是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。過去一段時(shí)間,政府對(duì)于大學(xué)的管理方式呈現(xiàn)工程化、項(xiàng)目化等特點(diǎn)。名目繁多的各種評(píng)審耗費(fèi)了高校大量的時(shí)間和精力,而大學(xué)的特色也逐漸被整齊劃一的量化指標(biāo)所取代。所有的高校都在同一個(gè)指標(biāo)體系下競(jìng)爭(zhēng),大學(xué)的特點(diǎn)和多樣性也就無從談起。隨著政府簡(jiǎn)政放權(quán)工作的推進(jìn),我們也看到,教育主管部門在擴(kuò)大高校自主權(quán)方面已經(jīng)做了諸多嘗試。例如,在學(xué)科建設(shè)方面,取消了國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科和百篇優(yōu)秀博士學(xué)位論文的評(píng)審;在本科教學(xué)方面,優(yōu)化調(diào)整了“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”的建設(shè)與管理模式,將項(xiàng)目資金打包給高校,由高校根據(jù)自身定位和發(fā)展需求進(jìn)行自主統(tǒng)籌配置。這些做法都是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的重要保障。落實(shí)自主權(quán)關(guān)鍵不在于給大學(xué)多少權(quán)力,而是首先應(yīng)該劃定政府和大學(xué)的權(quán)力邊界。教育界專家指出,地方院校尤其要在明確大學(xué)與政府的關(guān)系上有明顯推進(jìn),首先要敦促教育主管部門盡快明確“權(quán)力清單”,把自身的權(quán)力界定好,把辦學(xué)的空間留給高校,放權(quán)讓大學(xué)自己去發(fā)展,只有這樣,高校才能真正落實(shí)辦學(xué)自主權(quán),在機(jī)構(gòu)設(shè)置、專業(yè)招生、人事任免、人才引進(jìn)等方面擁有更多的自主權(quán)。其次,政府在放權(quán)的同時(shí)要加強(qiáng)考核評(píng)估。政府在簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中,對(duì)于大學(xué)的管理應(yīng)該側(cè)重于監(jiān)督,由過去的單純管制型向全面監(jiān)管型轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)這種新的角色轉(zhuǎn)變,政府一方面要主動(dòng)放權(quán),即“不該管的事情不要管”,同時(shí)也要對(duì)自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)行使好權(quán)力,即“該管的事情要管好”。在這方面,我們也確實(shí)欣喜地看到諸多變化。

    據(jù)悉,教育部目前正積極制定負(fù)面清單,目的在于縮減行政審批事項(xiàng),減少對(duì)大學(xué)的過度干涉。相信接下來,地方教育行政部門會(huì)在教育部制定的負(fù)面清單基礎(chǔ)上,采取具體措施對(duì)本地高校進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)。此外,地方高校也要盡快在心理上“斷奶”,減少對(duì)地方政府及教育主管部門的依賴,在明確自身定位的前提下,加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè),提高整體實(shí)力,真正實(shí)現(xiàn)面向社會(huì)、自主辦學(xué)。

    2.充分發(fā)揮校學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授會(huì)等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的作用,確保學(xué)術(shù)權(quán)力的獨(dú)立充分行使

    作為教育部章程試點(diǎn)高校的上海外國(guó)語大學(xué)在《章程》中明確指出:學(xué)術(shù)委員會(huì)作為高校學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu),其在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等各方面擁有評(píng)審權(quán)、審議權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中,受高校行政化傾向的影響,一些學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)的功能并沒有得到充分發(fā)揮。在學(xué)術(shù)資源的統(tǒng)籌配置上,一些高校仍然習(xí)慣用行政配置代替學(xué)術(shù)配置,教授及廣大教師在學(xué)術(shù)事務(wù)中缺少話語權(quán),學(xué)術(shù)資源得不到優(yōu)化配置,從而影響了學(xué)校的整體發(fā)展。

    隨著高校去行政化的呼聲日漸高漲,如何正確處理“教授治學(xué)”和“教授治?!钡拿芘c分歧也日益凸顯。毋容置疑,目前我國(guó)大部分高校的行政領(lǐng)導(dǎo)均是由學(xué)校學(xué)科帶頭人或資深教授專家擔(dān)任的,校領(lǐng)導(dǎo)如何在學(xué)術(shù)權(quán)威和行政長(zhǎng)官之間進(jìn)行角色互換值得深思。對(duì)此,有專家提出,行政管理者的學(xué)術(shù)自由權(quán)利理應(yīng)受到保護(hù),但當(dāng)他行使管理權(quán)力時(shí),因具有公權(quán)性質(zhì),應(yīng)受到監(jiān)督和約束。

    3.逐步探索高校理事會(huì)或董事會(huì)制度,健全社會(huì)監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

    《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中明確要求,高校要擴(kuò)大社會(huì)合作,逐步探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì),健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。早在1985年,韶關(guān)學(xué)院建立了國(guó)內(nèi)第一個(gè)普通高等學(xué)校董事會(huì),目前,全國(guó)數(shù)百所高校都相繼設(shè)立了校董會(huì)。但與西方國(guó)家大學(xué)的董事會(huì)不同,在我國(guó),校長(zhǎng)是高校的法定代表人,大多數(shù)董事會(huì)的職能定位主要是與外界建立聯(lián)系、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研合作、提升社會(huì)聲譽(yù)的機(jī)構(gòu),董事會(huì)一般只能對(duì)學(xué)校的總體發(fā)展宏觀上提出建設(shè)性意見,但對(duì)校長(zhǎng)聘任、職務(wù)晉升和學(xué)科專業(yè)設(shè)置等都沒有決定權(quán)。由此可見,我國(guó)公立大學(xué)的董事會(huì)只是一個(gè)咨詢兼聯(lián)絡(luò)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。而西方大學(xué)的董事會(huì),一般都屬于權(quán)力機(jī)構(gòu),尤其有對(duì)校長(zhǎng)的任命和選舉權(quán)。如何利用高校董事會(huì)或理事會(huì)制度,充分發(fā)揮其社會(huì)監(jiān)督辦學(xué)的功能,值得我們廣大教育工作者繼續(xù)探究。

    落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)長(zhǎng)期以來一直是高等教育改革與發(fā)展的關(guān)鍵和難題,解決這個(gè)問題,一方面需要地方政府在簡(jiǎn)政放權(quán)上積極配合,另一方面地方高校也要真正提高自身實(shí)力,逐步減少對(duì)政府的過度依賴,從明確外部關(guān)系,完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面多下功夫,而這些內(nèi)容都要通過章程最終確立并得以保障,使得政府及高校管理者都能夠做到有章可循,有據(jù)可依。

    [參考文獻(xiàn)]

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