農(nóng)村失能老人現(xiàn)狀及長(zhǎng)期護(hù)理制度建設(shè)

黃　楓

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)高等研究院和數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，上?！?00433)

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農(nóng)村失能老人現(xiàn)狀及長(zhǎng)期護(hù)理制度建設(shè)

黃楓

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)高等研究院和數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，上海200433)

摘要：在我國人口迅速老化、未富先老的背景下，政府和社會(huì)各界越來越關(guān)注養(yǎng)老保障問題，而農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問題，特別是失能老人的照護(hù)問題往往得不到足夠重視。當(dāng)前，隨著非農(nóng)就業(yè)和青壯年勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村常住人口迅速老化。外出務(wù)工子女無法照顧留守父母，傳承上千年的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能日漸弱化，失能老人尤其是低收入家庭的失能老人的養(yǎng)老需求更難得到有效滿足，面臨前所未有的嚴(yán)峻考驗(yàn)。通過開展全國范圍內(nèi)的實(shí)地調(diào)研,在充分認(rèn)識(shí)我國農(nóng)村失能老人養(yǎng)老現(xiàn)狀和困境的基礎(chǔ)上，本文建議發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，尊重和順應(yīng)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)變遷的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)，建設(shè)以失能救助為基礎(chǔ)的農(nóng)村養(yǎng)老照護(hù)體系。

關(guān)鍵詞：失能老人；長(zhǎng)期護(hù)理；農(nóng)村

在人口迅速老化，且未富先老的背景下，政府和社會(huì)各界越來越關(guān)注失能老人的長(zhǎng)期護(hù)理問題。隨著老年人生理機(jī)能衰退和慢性病高發(fā)，生活不能自理的老年人口數(shù)量不斷上升。特別在我國農(nóng)村地區(qū)，隨著非農(nóng)就業(yè)和青壯年勞動(dòng)力向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)或城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村常住人口迅速老化，導(dǎo)致農(nóng)村失能老人的比例和數(shù)量明顯高于城鎮(zhèn)[1]。絕大多數(shù)中國農(nóng)村老人主要依靠子女和土地養(yǎng)老，然而這種傳承千年的傳統(tǒng)模式不斷受到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的挑戰(zhàn)。外出工作的子女無法照顧留守在農(nóng)村的父母，家庭養(yǎng)老功能日漸弱化。越來越多的老人不能自己完成日常起居的活動(dòng)，他們的養(yǎng)老服務(wù)需求更難以有效滿足，農(nóng)村失能老人照護(hù)問題面臨最為嚴(yán)峻的考驗(yàn)[2-3]。

然而，目前關(guān)于我國老年人長(zhǎng)期護(hù)理需求的實(shí)證研究不多，且罕有針對(duì)農(nóng)村老人的研究。黃楓和吳純杰利用中國老年人健康長(zhǎng)壽影響因素調(diào)查(2005年和2008年)數(shù)據(jù)，運(yùn)用連續(xù)時(shí)間齊性Markov過程刻畫老年人口健康狀態(tài)的變化，建立轉(zhuǎn)移概率矩陣模型，首次測(cè)算出長(zhǎng)期護(hù)理發(fā)生率等本土化參數(shù)，并預(yù)測(cè)需要護(hù)理的老年人口規(guī)模和老人處于護(hù)理狀態(tài)的預(yù)期時(shí)間長(zhǎng)度[4]。胡宏偉等借鑒了黃楓和吳純杰的估算方法，結(jié)合長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格數(shù)據(jù)，對(duì)失能老人的護(hù)理服務(wù)開支進(jìn)行了預(yù)測(cè)，他們發(fā)現(xiàn)老人護(hù)理服務(wù)費(fèi)用將迅猛增長(zhǎng)[5]。

在此基礎(chǔ)上，關(guān)于長(zhǎng)期護(hù)理保障制度的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐探索也少有針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的。如戴衛(wèi)東、呂國營和韓麗等學(xué)者建議中國的長(zhǎng)期護(hù)理保障應(yīng)以社會(huì)保險(xiǎn)為主導(dǎo)，以商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，籌資來源主要依靠參保人繳費(fèi)[6-7]。2012年7月，青島在全國率先建立了城鎮(zhèn)長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制度，對(duì)因年老、疾病、傷殘等導(dǎo)致生活無法自理的參保人，補(bǔ)償入住定點(diǎn)護(hù)理機(jī)構(gòu)或居家接受醫(yī)療護(hù)理的相關(guān)費(fèi)用。護(hù)理保險(xiǎn)基金從歷年基本醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)余和個(gè)人賬戶中劃撥。醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制度僅補(bǔ)償醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用，并未將日常生活照料費(fèi)用納入保險(xiǎn)范疇。而且，保險(xiǎn)制度以繳費(fèi)維持財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如青島，可以嘗試，但尚不適用于廣大的農(nóng)村地區(qū)。

2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》出臺(tái)，生活照料和醫(yī)療護(hù)理等構(gòu)成養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容。2014年財(cái)政部、發(fā)展改革委、民政部、全國老齡辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，明確了購買養(yǎng)老服務(wù)的基本原則和工作目標(biāo)，要求以老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求為導(dǎo)向，將政府購買服務(wù)與滿足老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求相結(jié)合。政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)，將主要包括為符合政府資助條件的老年人購買助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)、護(hù)理等上門服務(wù)。這一制度亦不適用于當(dāng)前我國的農(nóng)村地區(qū)。首先，研究表明公共居家服務(wù)支出可能無益于節(jié)省成本或改善老人的生活質(zhì)量[8]。家庭照料是更具成本效益、更受老人歡迎的照料模式，而政府為老人購買養(yǎng)老服務(wù)將會(huì)形成替代，抵消家庭照料的積極性。其次，公共養(yǎng)老服務(wù)存在嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)隱患，加之農(nóng)村地區(qū)居住相對(duì)分散，監(jiān)管難度和成本大大增加，進(jìn)而可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出的大量增加。美國老年人醫(yī)療保險(xiǎn)(Medicare)中居家養(yǎng)老服務(wù)支出一度大量增加，從1988年的24.4億美元增長(zhǎng)到1996年的167.7億美元，年增長(zhǎng)率高達(dá)27%[9]?？紤]到欺詐和濫用的增加，美國政府不得不嚴(yán)控這項(xiàng)支出的增長(zhǎng)。最后，在短期內(nèi)政府購買的有限的養(yǎng)老服務(wù)供給還遠(yuǎn)不能與龐大的需求相匹配，特別是在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展嚴(yán)重滯后的農(nóng)村地區(qū)。

為了充分認(rèn)識(shí)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化大背景下我國農(nóng)村的養(yǎng)老現(xiàn)狀和困難，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)2013年度“千村調(diào)查”項(xiàng)目以“農(nóng)村勞動(dòng)力城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移狀況”為主題進(jìn)行了全國范圍的隨機(jī)抽樣定點(diǎn)調(diào)查。三百余名老師和學(xué)生在暑假期間不畏酷暑，腳踏實(shí)地，北至吉林黑土地，南到粵東南溪鎮(zhèn)，西入黔西南山區(qū)，深入田間地頭，為發(fā)現(xiàn)新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展問題和提出相應(yīng)對(duì)策提供了及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀的一手調(diào)查數(shù)據(jù)及實(shí)證依據(jù)。

本次調(diào)查采用了多階段系統(tǒng)規(guī)模成比例的不等概率抽樣方法，賦予每個(gè)初級(jí)抽樣單元與單元農(nóng)村人口規(guī)模成比例的入樣概率。在全國隨機(jī)抽取了分布在21個(gè)省級(jí)行政區(qū)的30個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，30個(gè)調(diào)查隊(duì)深入這些行政區(qū)中的120個(gè)行政村，共入戶調(diào)查了6206戶家庭28000多位家庭成員的具體情況。圖1為樣本在各省的分布情況。

通過與國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)比較，我們發(fā)現(xiàn)“千村調(diào)查”數(shù)據(jù)在人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征和居民收入與消費(fèi)支出方面與國家統(tǒng)計(jì)局2010年人口普查公布的數(shù)據(jù)都保持一致，表明“千村調(diào)查”數(shù)據(jù)具有合理的全國代表性。

圖1　2013年千村調(diào)查樣本分布

一、當(dāng)前我國農(nóng)村空巢化現(xiàn)象趨向嚴(yán)重，失能老人面臨生存窘境

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村常住人口老齡化程度相對(duì)較高，空巢和隔代現(xiàn)象較為普遍，對(duì)老年人的家庭照料存在缺失；同時(shí)，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有近百分之四的農(nóng)村老人生活不能自理，其中四成以上老人處于重度失能；且這些老人失去自理能力的時(shí)間平均長(zhǎng)達(dá)兩年以上。另據(jù)預(yù)測(cè)，我國65歲男性老人平均預(yù)期照料時(shí)間為4-5年,女性老人平均為7-8年[10]，由此可見，未來失能老年照料的問題將進(jìn)一步突出。

根據(jù)2013年上海財(cái)經(jīng)大學(xué)“千村調(diào)查”數(shù)據(jù)*如無特別說明，本文所報(bào)告數(shù)據(jù)均由2013年上海財(cái)經(jīng)大學(xué)“千村調(diào)查”數(shù)據(jù)整理分析得到。，當(dāng)前農(nóng)村常住人口中，60歲及以上人口占比為18.4%，65歲及以上人口占比為12.2%，整體老齡化程度明顯高于全國平均水平(民政部2013年統(tǒng)計(jì)占比分別為14.9%和9.7%)。當(dāng)前農(nóng)村適齡勞動(dòng)力中僅三成選擇繼續(xù)在老家務(wù)農(nóng)，大量青壯年的轉(zhuǎn)移，使得留守在家務(wù)農(nóng)的多為老人，在課題組調(diào)查中，有高達(dá)90%的老人處于留守狀態(tài)。

與此同時(shí)，空巢化和隔代化的現(xiàn)象也趨向嚴(yán)重：如圖2所示，近四成老人屬于空巢老人*本報(bào)告中的空巢老人泛指不與子女同住，且子女也不住在本村的農(nóng)村老人。與子女同住以及與子女同住在一個(gè)村里的老人，我們歸類為非空巢老人，由于他們和子女同居或臨近居住，可以得到子女及時(shí)的照顧和幫助。，其中25.64%的老人不與子女同住且子女也不住在本村，還有13.15%的老人只與子孫輩同住。以上這兩類老人的身邊都缺少成年子女照顧，而有的甚至還要擔(dān)負(fù)起照看未成年孫子女的責(zé)任。

圖2　農(nóng)村老人的居住安排

在與子女的聯(lián)系方式與頻率上空巢老人與非空巢老人也存在較為顯著的差異：近七成的空巢老人是每周和每月與子女聯(lián)系，超過七成主要依靠電話聯(lián)系；而三分之二的非空巢老人是每天都與子女聯(lián)系，且近八成通過見面的方式?？梢哉f，空巢老人除了負(fù)擔(dān)相對(duì)更重的物質(zhì)壓力外，在享受天倫之樂等精神照顧方面也較為匱乏。而在課題組實(shí)地采訪調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，與子女生活往來密切的老人精神狀態(tài)和勞動(dòng)能力明顯優(yōu)于寡居無人照顧的老人。

觀察當(dāng)前農(nóng)村60歲老人的性別結(jié)構(gòu)和婚姻狀況，可以發(fā)現(xiàn)，隨著年齡增長(zhǎng)，女性的比例呈持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)，同時(shí)喪偶的老人占比也越多。課題組采用國際通用的Katz量表,用吃飯、洗澡、穿衣、室內(nèi)活動(dòng)、上下床、上廁所是否能夠自己完成等六項(xiàng)指標(biāo)來衡量老人的日常生活自理能力。調(diào)查中，60歲及以上且生活自理能力信息完整的老人共有4268位，其中有3.56%(152位)的老人至少有一項(xiàng)生活不能自理；而在這152名老人中，又有11.18 %的老人有5項(xiàng)不能自理，31.58 %的老人有6項(xiàng)全部不能自理，即調(diào)查中有四成以上的失能老人屬于最為嚴(yán)重的重度失能*一般而言，當(dāng)日常生活不能自理的項(xiàng)目超過5項(xiàng)時(shí)，則進(jìn)入重度失能狀態(tài)。，這是需要引起社會(huì)和政府職能部門所注意的。對(duì)于生活不能自理的老人，配偶一般是其最主要的家庭照料服務(wù)提供者，但對(duì)于喪偶率和喪失生活能力的可能性都較高的高齡老人來說，他們無疑面臨著更令人堪憂的生存狀態(tài)。

圖3　不能自理的日?；顒?dòng)項(xiàng)目數(shù)分布情況

二、農(nóng)村養(yǎng)老困局的主客觀因素與失能老人救助的政府缺位

(一)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏，農(nóng)民不愿在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是當(dāng)前最主要的養(yǎng)老模式，構(gòu)成了多層次的養(yǎng)老體系。家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)在我國歷史悠久，根深蒂固，但隨著青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，家庭養(yǎng)老的功能不斷弱化，并衍生出留守老人等社會(huì)問題。子女也陷入了在家盡孝則工作機(jī)會(huì)匱乏收入拮據(jù)，外出務(wù)工則父母無人陪伴照料的兩難選擇之中。加之農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重短缺，農(nóng)村養(yǎng)老陷入困局。更何況在主觀上，農(nóng)村老人也不愿在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。調(diào)查顯示，僅有14.19%表示有意愿在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老(當(dāng)前86%的行政村中卻沒有任何的養(yǎng)老機(jī)構(gòu))，而近85.81%的老人表示不愿意在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。農(nóng)村老人不愿意參加機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的原因主要與家庭因素有關(guān)：子女不同意的占大約四成，舍不得離開子女或?qū)O子女的占近兩成；其他的原因還包含了經(jīng)濟(jì)條件不夠、不具有入住資格等，各占了近一成。農(nóng)村老人承受的空巢困境和養(yǎng)老難題，可以說是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力快速轉(zhuǎn)移時(shí)，勞動(dòng)力在增加經(jīng)濟(jì)收入與安置妥當(dāng)家庭這兩者的博弈中矛盾選擇的產(chǎn)物；同時(shí)，在農(nóng)村整體傳統(tǒng)贍養(yǎng)模式思想較為根深蒂固的大環(huán)境下，老人們對(duì)于進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老還是比較排斥的。

另一方面，值得注意的是，有9.1%的老人表示是因?yàn)椴痪哂腥胱≠Y格，因此沒有參加機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。根據(jù)我們的調(diào)查，不具有入住資格主要有兩種原因：其一，我國農(nóng)村實(shí)行的五保供養(yǎng)制度為年老殘疾的老人提供生活照顧和物質(zhì)幫助，享受集中供養(yǎng)的老人可以入住鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，但享受供養(yǎng)的老人必須符合“三無”條件，即無勞動(dòng)能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人或法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人沒有贍養(yǎng)、扶養(yǎng)能力。其二，一些民辦養(yǎng)老院出于防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的考慮，不愿接受重度失能的老人入住。這對(duì)于一些子女不孝或是子女遠(yuǎn)在異地基本不回老家的老人來說，硬性的“養(yǎng)老資格”認(rèn)定無疑令他們處在了較為尷尬的境地。

(二)失能老人境遇堪憂——收入微薄，支出較高，政府救助缺失

對(duì)于健康狀態(tài)尚可的老人，他們最主要的生活來源是子女或?qū)O子女資助，占比將近六成；其次，47.3%的老人是依靠自己的農(nóng)作勞動(dòng)收入；而隨著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行，退休金或養(yǎng)老金亦成為農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)來源之一。但對(duì)于失能老人，尤其是重度失能的老人來說，他們本身乃至整個(gè)家庭所面臨的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)相當(dāng)重，失能老人的生活來源絕大多數(shù)是高度依賴于子女或?qū)O子女資助，占比高達(dá)84.2%，同時(shí)，依靠政府救助為主要生活來源的失能老人比重為9.2%，雖高于整個(gè)老年群體3.4%的比重，但仍顯不足。

從收支情況來看，健康老人的月家庭人均純收入和月均生活費(fèi)分別為684元和491元，均高于失能老人的612元和421元。盡管收入水平較低，但失能老人醫(yī)療支出明顯較高，且分布呈偏態(tài)，發(fā)生高額醫(yī)療支出的可能性大，月均醫(yī)療支出均值為805元，明顯高于健康老人月均337元的醫(yī)療費(fèi)用水平。同時(shí)，失能老人的生活照料主要依靠家人，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，152位失能老人中有91.4%是由家人照料，有失能老人的家庭平均每天需花費(fèi)8小時(shí)左右照料失能老人，這不僅在體能上給家庭成員造成了較大的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也擠占了家中勞動(dòng)力獲取收入的機(jī)會(huì)，減少了家庭收入，加之沉重的醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)，收入與支出的倒掛現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重，使失能老人及其家庭陷入貧困的概率大大增加。

圖4　農(nóng)村老人不愿意參加機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的原因分析

而從政府部門提供的救助來看，有49%的行政村均不提供養(yǎng)老服務(wù)或福利；失能老人中，僅有不到兩成的人獲得了政府提供的現(xiàn)金補(bǔ)貼?？梢哉f，在對(duì)農(nóng)村老人，尤其是失能老人的照護(hù)服務(wù)保障上，政府部門沒有很好地實(shí)現(xiàn)保基本、兜底線的作用。

圖5　老人主要生活來源：失能老人和全部老人

(單位：元)

三、建議政府主導(dǎo)，建立失能老人保障機(jī)制

(一)政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，解決農(nóng)村失能老人困境

以上的分析表明，我國目前針對(duì)失能老人生活照料的保障制度嚴(yán)重缺位。我國農(nóng)村最低生活保障水平偏低，且只有現(xiàn)金補(bǔ)貼，不能提供養(yǎng)老照料服務(wù)。而醫(yī)療救助制度又僅補(bǔ)償醫(yī)療支出，日常生活照料費(fèi)用不在救助范圍之內(nèi)。但是比起傳統(tǒng)的疾病治療，對(duì)于患有慢性病或身體機(jī)能退化的老人而言，其長(zhǎng)期護(hù)理需求比醫(yī)療救治需求更基本、更迫切。

國家承擔(dān)對(duì)人民“生存照顧”的責(zé)任，是世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的必然趨勢(shì)。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的大背景下，留守在農(nóng)村的失能老人無疑是弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)群體，其令人堪憂的生活境遇是無法回避的沉重話題。特別是家庭人均收入越低的老人，無人照料的可能性也越大[11]。他們理應(yīng)成為政府在完善社會(huì)保障體系時(shí)優(yōu)先考慮的群體。我國應(yīng)積極探索針對(duì)失能老人的社會(huì)救助制度，強(qiáng)化社會(huì)保障體系在失能老人基本生活保障中的作用。

(二)探索失能救助制度，整合不同救助方式

縱觀世界各國的長(zhǎng)期護(hù)理保障政策，主要采用了以下三種模式：以北歐國家(如挪威、瑞典、芬蘭、丹麥等國)為代表的福利模式，以德、日、韓為代表的社會(huì)保險(xiǎn)模式和以英國、美國為代表的救助模式。當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)宜采用針對(duì)低收入家庭失能老人的救助模式，原因有二：一是普惠式的福利模式對(duì)財(cái)政和稅收有較高的要求，超越了我國社會(huì)保障制度發(fā)展的整體水平；二是社會(huì)保險(xiǎn)模式需要以繳費(fèi)建立保險(xiǎn)基金為前提，可以先在現(xiàn)行社保制度運(yùn)行良好的城市試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，但還不宜直接在農(nóng)村地區(qū)直接推行。

在我國，失能救助應(yīng)以經(jīng)濟(jì)困難和生活自理困難的“雙困”老人為救助對(duì)象，依靠稅收籌資，這在財(cái)務(wù)上更具有可行性和可持續(xù)性。經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)可以參照當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ暇€，或略高于低保線來確定。符合失能救助資格的“雙困”老人，除享受最低生活保障金外，還享受失能救助待遇，確保其獲得必需的日常生活照料?！半p困”老人若因疾病或意外發(fā)生醫(yī)療支出，仍屬于醫(yī)療救助覆蓋的范疇。整合的多元救助制度便可以從基本生活開支、日常照料及醫(yī)療救治各方面，為“雙困”老人構(gòu)筑起最基本的安全網(wǎng)。

老年失能救助的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)評(píng)估鑒定的失能程度決定，老人失能程度越嚴(yán)重，救助標(biāo)準(zhǔn)也越高。救助的給付方式可以是服務(wù)給付，也可以是現(xiàn)金給付。若家人不能照料老人，老人可以選擇接受專業(yè)的護(hù)理服務(wù)。若有家人照料老人，現(xiàn)金給付可以作為非正式家庭照料者的補(bǔ)助金，部分彌補(bǔ)其放棄其他工作來照料老人所產(chǎn)生的收入損失。德國的經(jīng)驗(yàn)表明，靈活的給付方式，賦予了老人及家庭安排照護(hù)方式的自由，支持和鼓勵(lì)了家庭照料；同時(shí)，由于現(xiàn)金補(bǔ)助通常低于對(duì)應(yīng)的服務(wù)給付的貨幣價(jià)值，又減少了政府的財(cái)政支出。

(三)培育專業(yè)護(hù)理人員，發(fā)展社會(huì)化照護(hù)體系

雖然現(xiàn)金給付方式支持和鼓勵(lì)了家庭養(yǎng)老，但服務(wù)給付方式還需要專業(yè)的護(hù)理服務(wù)人員和護(hù)理機(jī)構(gòu)來提供，這就要求發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系，發(fā)展“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”，從而為不同家庭提供更多的照護(hù)模式選擇余地。

專業(yè)的照護(hù)服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，首先從改變觀念開始。護(hù)理人員的主要工作不是伺候老人，而是盡可能幫助老人維持甚至恢復(fù)部分自理能力。這就需要護(hù)理人員具有一定的專業(yè)技能，可以通過崗前培訓(xùn)、在崗再教育等獲得并強(qiáng)化。護(hù)理失能老人的工作較為辛苦繁重，社區(qū)或護(hù)理機(jī)構(gòu)應(yīng)配備適老設(shè)施、設(shè)備等，改善護(hù)理員的工作環(huán)境和條件。護(hù)理員的薪酬應(yīng)享有政府補(bǔ)貼和村集體資助，以及一些特殊福利，以提高工作的吸引力。

綜上所述，為了將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難的失能老人納入社會(huì)救助范疇，以下工作亟待展開：(一)在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的失能等級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由有資質(zhì)的專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)獨(dú)立、公平地審核救助資格，判定失能等級(jí)；(二)科學(xué)地評(píng)估和預(yù)測(cè)農(nóng)村“雙困”老人的規(guī)模和護(hù)理需求，根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏胶拓?cái)政負(fù)擔(dān)能力，合理地確定失能救助標(biāo)準(zhǔn)；(三)通過失能救助的服務(wù)給付方式，鼓勵(lì)和培育市場(chǎng)和社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的供給，促進(jìn)多形式、多層次的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展。

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(本文責(zé)編：王延芳)

On the Construction of Long-Term Care System

Based on the Survey of the Disable Elderly in Rural China

HUANG Feng

(InstituteforAdvancedResearch，ShanghaiUniversityofFinanceandEconomics，and

KeyLaboratoryofMathematicalEconomics(SUFE)，MinistryofEducation，Shanghai200433，China)

Abstract：AsChina faces rapidly aging population，policies on long-term care become increasingly important.More and more elderly left behind in a rural area with chronic illness and disability cannot receive any help because a large number of young people are migrant works.However，the unmet needs of rural elderly have not drawn enough attentions.To better understand the needs of long-term care in the rural area，we conducted a national survey in August 2013.Based on the survey，we present the latest characteristics and challenges of rural long-term care needs and propose several strategies to establish the long-term care system based on international experience and lessons.

Key words:disable elderly;long-term care;rural China

作者簡(jiǎn)介：黃楓(1981-)，女，天津人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)高等研究院助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：社會(huì)保障和衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目(71203133)、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金(12YJC790067)和上海市浦江人才計(jì)劃(12PJC049)的資助。

收稿日期：2015-05-18修回日期：2015-10-16

中圖分類號(hào)：C913.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2016)01-0072-07