食品生產(chǎn)加工小作坊和攤販監(jiān)管制度研究

韋文英 金江軍 姚衛(wèi)浩

摘要：食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販量大面廣，是我國(guó)食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文首先通過分析22個(gè)省市的食品生產(chǎn)加工小作坊和小攤販監(jiān)管法規(guī)，對(duì)食品小作坊和食品攤販進(jìn)行了界定。然后通過分析近十年來由食品小作坊和食品攤販引發(fā)的食品安全事件，指出了食品小作坊和食品攤販監(jiān)管存在的主要問題。最后對(duì)如何做好食品小作坊和食品攤販監(jiān)管工作提出了一些對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；小作坊；攤販；監(jiān)管制度；法規(guī)

我國(guó)食品生產(chǎn)加工小作坊和小攤販數(shù)量眾多，分布十分廣泛，由它們引發(fā)的食品安全事件頻頻曝光，是我國(guó)食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2015年食品安全重點(diǎn)工作安排》提出“推進(jìn)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的地方立法工作”。目前，許多省級(jí)人大常委會(huì)還沒有制定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管方面的地方性法規(guī)。有關(guān)部門對(duì)食品小作坊和食品攤販監(jiān)管的理念、方式、手段還比較落后，監(jiān)管效果不太理想。因此，迫切需要加強(qiáng)食品小作坊和食品攤販監(jiān)管制度和監(jiān)管方法研究。

一、我國(guó)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管制度情況

2005年9月，國(guó)家質(zhì)檢總局制定了《關(guān)于加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管的指導(dǎo)意見（試行）》。2007年6月，國(guó)家質(zhì)檢總局又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》。之后，許多地方相繼制定了食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管方面的政策法規(guī)。

2015年修訂的《食品安全法》第三十六條規(guī)定“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”。目前，只有山西、吉林、河南、湖南、寧夏人大常委會(huì)制定了食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管的地方性法規(guī)。北京、內(nèi)蒙古、江蘇、江西、山東、廣西、海南、甘肅等由當(dāng)?shù)卣k公廳印發(fā)，上海、浙江等由當(dāng)?shù)刭|(zhì)檢部門印發(fā)，安徽由當(dāng)?shù)厥称匪幤繁O(jiān)管部門印發(fā)，天津由當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門印發(fā)。

（一）食品小作坊和食品攤販的界定

2009年的《食品安全法》對(duì)食品小作坊和食品攤販沒有界定。從22省、自治區(qū)、直轄市制定的食品小作坊和食品攤販監(jiān)管政策法規(guī)來看，對(duì)食品小作坊和食品攤販的界定雖然大致相同，但也存在不少差別。

1、食品小作坊的界定

根據(jù)2005年國(guó)家質(zhì)檢總局《關(guān)于加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管的指導(dǎo)意見（試行）》，食品生產(chǎn)加工小作坊是指由7人以下（屬個(gè)體工商戶）組成的，有固定場(chǎng)所，以手工制作為主或者有少量簡(jiǎn)單的生產(chǎn)加工工具和簡(jiǎn)易生產(chǎn)設(shè)施，其產(chǎn)品無預(yù)包裝或者簡(jiǎn)易包裝，直接銷售給本村或者本鄉(xiāng)消費(fèi)者的食品生產(chǎn)加工單位。根據(jù)2007年國(guó)家質(zhì)檢總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》，食品生產(chǎn)加工小作坊是指固定從業(yè)人員較少，有固定生產(chǎn)場(chǎng)所，生產(chǎn)條件簡(jiǎn)單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工活動(dòng)（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的沒有取得食品生產(chǎn)許可證的食品生產(chǎn)單位或個(gè)人。2010年國(guó)家質(zhì)檢總局印發(fā)的《食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊監(jiān)管工作專題座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》指出，從事食品生產(chǎn)加工活動(dòng)的個(gè)體工商戶，年銷售額50萬元左右，從業(yè)人員10人以下，為食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊的基本范疇。

北京、天津、河北、山西、吉林、上海、安徽、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、云南、陜西、寧夏對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊的界定不完全一樣，如表1所示。

可見，食品小作坊的主要特征包括：有固定生產(chǎn)加工場(chǎng)所，從業(yè)人員較少（7或10人以下），生產(chǎn)加工規(guī)模小，生產(chǎn)條件簡(jiǎn)單，以手工制作為主，產(chǎn)品無預(yù)包裝或者有簡(jiǎn)易包裝，達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的食品生產(chǎn)許可要求，主要從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工活動(dòng)，一般是個(gè)體工商戶或微型企業(yè)。從食品生產(chǎn)加工和流通環(huán)節(jié)的關(guān)系來看，食品小作坊包括制售分離、現(xiàn)場(chǎng)制售和前店后坊三種類型。從食品生產(chǎn)加工和餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的關(guān)系來看，食品小作坊包括餐飲服務(wù)類和非餐飲服務(wù)類兩種類型。

2、食品攤販的界定

目前，國(guó)家還沒有對(duì)食品攤販進(jìn)行界定，天津、山西、吉林、江西、山東、河南、湖南、廣東、陜西和寧夏對(duì)食品攤販進(jìn)行了界定，如表2所示。

可見，食品攤販的主要特征包括：沒有固定店鋪，一般在街頭或其他公共場(chǎng)所營(yíng)業(yè)，主要從事食品銷售、現(xiàn)場(chǎng)制售散裝或簡(jiǎn)易預(yù)包裝食品，或者提供餐飲服務(wù)。從有無固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所來看，食品攤販分為固定攤販和流動(dòng)攤販。從業(yè)務(wù)類型來看，食品攤販分為流通類攤販和餐飲類攤販。

（二）監(jiān)管職責(zé)分工

在國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局成立以前，食品小作坊和食品攤販監(jiān)管采用“分段監(jiān)管”方式，按生產(chǎn)加工、流通和餐飲服務(wù)三個(gè)環(huán)節(jié)來劃分有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)。質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局成立以后，食品小作坊和食品攤販統(tǒng)一由食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。對(duì)占道經(jīng)營(yíng)的食品攤販，一般由城管部門負(fù)責(zé)管理。

（三）市場(chǎng)準(zhǔn)入要求

對(duì)于食品小作坊，北京、吉林、河南、海南、云南、寧夏等地要求到工商部門辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照（即按個(gè)體工商戶要求），河北、山西、吉林、上海、浙江、福建、河南等地要求從業(yè)人員辦理健康證明。天津、廣東等地實(shí)行登記證管理。河北、安徽、河南等地實(shí)行備案管理。山西、吉林、上海、浙江、湖南、陜西、寧夏等地實(shí)行許可制度。

對(duì)于食品攤販，天津、廣東等地實(shí)行登記卡管理，陜西等地實(shí)行備案管理。山西、吉林、廣東、陜西、寧夏等地要求從業(yè)人員辦理健康證明。

二、食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管問題分析

（一）食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販引發(fā)的食品安全問題概述

食品小作坊和小攤販?zhǔn)鞘称钒踩O(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。許多食品小作坊和小攤販生產(chǎn)條件簡(jiǎn)陋、管理水平不高、經(jīng)營(yíng)者食品安全意識(shí)淡薄，存在嚴(yán)重的食品安全隱患。食品小作坊和小攤販數(shù)量多、規(guī)模小、分布散，監(jiān)管難度大。近年來頻繁出現(xiàn)的“毒豆芽”、“毒腐竹”、“地溝油”等食品安全事故，暴露出一些地方政府對(duì)食品小作坊和小攤販監(jiān)管不力[1]。

2012年底，國(guó)家質(zhì)檢總局在除西藏以外的30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市調(diào)查了44.8萬家食品企業(yè)，其中10人以下的小作坊就有35.3萬家，約占總數(shù)的78.8%；證照不全的有22.3萬家，約占總數(shù)的36.6%。2013年食品小作坊的抽檢合格率僅為20-30%，近年來一半以上的食品安全事件是食品小作坊造成的[2]。

（二）食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管存在的主要問題

監(jiān)管制度不健全、監(jiān)管手段不先進(jìn)、執(zhí)法人員數(shù)量少、資金得不到保障、監(jiān)管資源配置不合理，是導(dǎo)致食品小作坊和小攤販監(jiān)管效果不理想的主要原因[3]。

《食品安全法》第二十九條和《食品安全法（修訂草案）》第三十七條都明確規(guī)定：食品小作坊和食品攤販的監(jiān)管辦法由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)依照《食品安全法》制定。但截至2014年底，在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，只有山西、吉林、河南、湖南、寧夏人大常委會(huì)制定并通過了食品小作坊和食品攤販監(jiān)管的地方性法規(guī)。

基層食品安全監(jiān)管人員數(shù)量少、食品安全檢驗(yàn)資源少。以陜西省為例，2012年全省食品企業(yè)和小作坊有2.4萬家，省、市、縣三級(jí)質(zhì)監(jiān)部門食品安全監(jiān)管人員編制為183人，人均監(jiān)管131家。全省106個(gè)縣，其中81人縣建立了食品檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室，但只有兩個(gè)縣的食品檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室經(jīng)過了認(rèn)證。[4]

食品安全監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)得不到保障。食品小作坊和食品攤販數(shù)量巨大，對(duì)每家抽檢一個(gè)樣品，按照每個(gè)樣品每次檢測(cè)花費(fèi)500元計(jì)算，一年下來抽檢費(fèi)用是個(gè)不小的數(shù)目。2008年，廣東省安排用于加工食品抽查的經(jīng)費(fèi)僅為2000萬元，不足實(shí)際需求的三分之一。[5]

三、食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管對(duì)策研究

食品小作坊和食品攤販可以促進(jìn)社會(huì)就業(yè)，方便人民群眾的生活，應(yīng)予以保留，但要加強(qiáng)監(jiān)管。針對(duì)上述問題，今后食品小作坊和食品攤販監(jiān)管應(yīng)做好如下一些方面的工作：

（一）加快立法和修法，使監(jiān)管工作有法可依。

在食品小作坊和食品攤販監(jiān)管方面，還沒有通過人大立法的地方，應(yīng)在完成政府機(jī)構(gòu)改革之后，盡快組織制定食品小作坊和食品攤販監(jiān)管辦法，并報(bào)當(dāng)?shù)厝舜笙蛏鐣?huì)公開征求意見，修改后獲得地方人大常委會(huì)通過。已經(jīng)制定相關(guān)法規(guī)的地方，應(yīng)在完成政府機(jī)構(gòu)改革之后，根據(jù)新情況、新問題，盡快組織力量對(duì)原法規(guī)進(jìn)行修訂。

在區(qū)分不同情況、不同性質(zhì)的前提下，地方法規(guī)可在法律允許的范圍內(nèi)，適度把握處罰標(biāo)準(zhǔn)和力度，重點(diǎn)加大對(duì)制售有毒有害食品、嚴(yán)重危害人民健康的行為的處罰力度，嚴(yán)厲打擊危害人民群眾健康的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，而對(duì)屬于衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不合格或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施達(dá)不到要求的行為等，可通過加強(qiáng)引導(dǎo)和適當(dāng)?shù)奶幜P，規(guī)范其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。

（二）采用信息化手段，創(chuàng)新監(jiān)管方式。

食品小作坊和食品攤販數(shù)量多，分布廣，而食品安全監(jiān)管部門執(zhí)法人員有限，依靠傳統(tǒng)的監(jiān)管手段和人海戰(zhàn)術(shù)肯定監(jiān)管不過來，必須采用信息化手段，創(chuàng)新食品小作坊和食品攤販的監(jiān)管模式。

加強(qiáng)食品小作坊和食品攤販的建檔工作，建立食品小作坊和食品攤販數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)包含食品小作坊和食品攤販負(fù)責(zé)人身份信息、主營(yíng)業(yè)務(wù)信息、行政處罰記錄信息、投訴舉報(bào)記錄信息、信用記錄信息等。

建立食品小作坊和食品攤販監(jiān)管系統(tǒng)。以食品小作坊和食品攤販數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，建立食品小作坊和食品攤販監(jiān)管系統(tǒng)。該系統(tǒng)應(yīng)具有信息查詢、統(tǒng)計(jì)分析、網(wǎng)上投訴、網(wǎng)上咨詢等功能。

組織開發(fā)一個(gè)方便讓社會(huì)公眾參與監(jiān)督食品小作坊和食品攤販的手機(jī)應(yīng)用程序（App）。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第35次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2014年12月，我國(guó)手機(jī)網(wǎng)民達(dá)5.57億，使用手機(jī)上網(wǎng)的網(wǎng)民占85.8%。許多消費(fèi)者都有智能手機(jī)。通過App，消費(fèi)者一旦發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的違法犯罪行為，就可以馬上進(jìn)行在線舉報(bào)，方便食品安全監(jiān)管部門按圖索驥地開展執(zhí)法檢查工作。

（三）優(yōu)化監(jiān)管資源配置，開展綜合執(zhí)法。

監(jiān)管食品小作坊和食品攤販，主要靠基層食品安全監(jiān)管部門。面對(duì)食品小作坊和食品攤販數(shù)量巨大而食品安全監(jiān)管部門人員有限這一現(xiàn)實(shí)，應(yīng)重點(diǎn)打擊生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“不安全食品”的不法分子。嚴(yán)厲打擊制售有毒有害食品、危害人民群眾健康的違法行為。加大對(duì)食品中添加有毒有害物質(zhì)，用非食品原料生產(chǎn)食品，制售病死豬肉及其制品，制售假冒偽劣食品的“黑作坊”的查處力度。而對(duì)于不衛(wèi)生、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施不達(dá)標(biāo)、沒有辦理證照等但生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全食品的行為，予以從寬處理。

建立跨部門、跨地區(qū)的食品小作坊和食品攤販監(jiān)管信息共享和聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品小作坊和食品攤販負(fù)責(zé)人的全生命周期監(jiān)管。

食藥監(jiān)部門與公安、工商、城管等部門加強(qiáng)執(zhí)法合作，開展綜合執(zhí)法。有條件的地方可以組建綜合執(zhí)法大隊(duì)，對(duì)食品小作坊和食品攤販開展執(zhí)法檢查。

（四）實(shí)行連帶責(zé)任制度，從源頭控制。

對(duì)于食品小作坊和食品攤販，經(jīng)常非法添加的有毒有害物質(zhì)包括工業(yè)火堿、雙氧水、“AB粉”、“無根素”、罌粟殼等。為此，要對(duì)這些有毒有害物質(zhì)進(jìn)行有效監(jiān)管，加強(qiáng)源頭控制。對(duì)把這些有毒有害物質(zhì)銷售給食品小作坊和食品攤販的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，要承擔(dān)連帶責(zé)任。

引發(fā)食品安全事故的“黑作坊”多位于城鄉(xiāng)結(jié)合部或城中村，人員多來自外地，生產(chǎn)加工場(chǎng)地基本上都是租賃的，而且位置普遍比較隱蔽。為此，一方面要加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理。另一方面，把場(chǎng)地出租給“黑作坊”的出租戶要承擔(dān)連帶責(zé)任。另外一些“黑作坊”主要集中在集貿(mào)市場(chǎng)，為這些“黑作坊”提供場(chǎng)地的集貿(mào)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者也要承擔(dān)連帶責(zé)任。這樣，可以督促出租戶和集貿(mào)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者對(duì)小作坊進(jìn)行監(jiān)控。

（五）加大財(cái)政資金投入力度

《食品安全法》第六十條規(guī)定“縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)。進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)購(gòu)買抽取的樣品，不收取檢驗(yàn)費(fèi)和其他任何費(fèi)用。縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門在執(zhí)法工作中需要對(duì)食品進(jìn)行檢驗(yàn)的，應(yīng)當(dāng)委托符合本法規(guī)定的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，并支付相關(guān)費(fèi)用”。對(duì)于抽檢費(fèi)用的問題，一方面要加大財(cái)政資金的投入力度。另一方面，也可以從各地食品安全罰沒收入中拿出一部分資金用于支付抽檢費(fèi)用。

參考文獻(xiàn)

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[5]劉亞平.走向監(jiān)管國(guó)家：以食品安全為例[M].北京：中央編譯出版社，2011

作者簡(jiǎn)介

韋文英1，中共中央編譯局中國(guó)現(xiàn)實(shí)問題研究中心秘書長(zhǎng)，主要從事區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域營(yíng)銷、區(qū)域價(jià)值及現(xiàn)實(shí)問題研究。金江軍2，中共中央黨校政法教研部副研究員，主要從事公共政策研究。姚衛(wèi)浩3，北京大學(xué)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院常務(wù)副院長(zhǎng)，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。