強(qiáng)化巡視工作?推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督

莊德水

要適時引入社會公眾第三方監(jiān)督機(jī)制，讓社會公眾知曉巡視的過程和情況，參與評價巡視組的工作績效。

從總體上看，我國的權(quán)力監(jiān)督體制主要由黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督等組成，其中黨內(nèi)監(jiān)督居于整個監(jiān)督體系的核心。黨內(nèi)監(jiān)督是一種自我糾偏糾錯機(jī)制，是執(zhí)政黨的自我凈化和提升。從實(shí)際運(yùn)行情況來看，在長期執(zhí)政條件下，我們黨不斷探索完善巡視監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。運(yùn)用巡視工作來推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督日益成為一種新的反腐常態(tài)。

巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的新常態(tài)

截至目前，中央巡視組已開展8輪巡視，巡視149家單位黨組織，實(shí)現(xiàn)了對31個省區(qū)市、中管國有重要骨干企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)全覆蓋。在巡視55家央企期間，中央巡視組累計(jì)與干部群眾談話11000多人次，涵蓋了整個央企所有領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層管理人員以及下一級主要負(fù)責(zé)人;在涵蓋領(lǐng)導(dǎo)干部的同時，中央巡視組還深入接觸群眾，共受理了各類信訪舉報件11萬件次，下沉到500多個單位深入了解情況。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中紀(jì)委立案審查的中管干部中，50%以上是根據(jù)巡視移交的問題線索查處的。

十八大以來，中央創(chuàng)新巡視監(jiān)督的工作內(nèi)容和方式，形成具有中國特色的巡視監(jiān)督機(jī)制。其中，2013年實(shí)行巡視組組長、巡視地區(qū)和單位、巡視組與巡視對象關(guān)系三個不固定，建立巡視組組長庫，一次一授權(quán);抽查核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項(xiàng)報告，“下沉一級”到干部擔(dān)任過一把手的地方了解情況。2014年全面鋪開專項(xiàng)巡視，不斷深化巡視監(jiān)督內(nèi)容，針對具體人、具體事、具體問題開展工作，指向明確，機(jī)動靈活。2015年實(shí)行“一托多”模式，每輪一個組巡視多個單位，深化巡視工作定位，緊扣“六項(xiàng)紀(jì)律”和“四個著力”;創(chuàng)新組織方式，巡視組實(shí)行模塊化管理。

從成立之初，巡視監(jiān)督的核心職責(zé)就定位于發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法線索，為中央了解掌握地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子及其廉政狀況提供信息來源。這些改革措施不是一個簡單的工作紀(jì)律要求，而是一項(xiàng)政治設(shè)計(jì)技術(shù)，要求巡視組明確工作重點(diǎn)，重視發(fā)現(xiàn)問題，而不是去處理具體問題。這樣，既讓巡視組充分發(fā)揮其工作職能，不致陷入信息過載的境地，又讓巡視組理順工作關(guān)系，不致發(fā)生職能越位。

巡視是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排

受具體體制機(jī)制影響，黨內(nèi)監(jiān)督面臨著一些困境，最突出的表現(xiàn)是對“一把手”的權(quán)力監(jiān)督制約缺少有效的監(jiān)督機(jī)制，即使有一些監(jiān)督手段，也是流于形式，較難有效實(shí)施。破解和補(bǔ)足這塊監(jiān)督短板，必須積極探索對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的有效途徑，用好巡視監(jiān)督這把“利劍”。

巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是全面從嚴(yán)治黨的重要手段和方式。改革開放以來，巡視監(jiān)督在不同時期都取得標(biāo)志性發(fā)展成果。一是1990年，黨的十三屆六中全會提出，中央和省區(qū)市黨委可以根據(jù)需要派出巡視工作小組。1996年4月，中央紀(jì)委開始派出巡視組。2001年，中央紀(jì)委與中組部聯(lián)合派出巡視組開展工作。二是2003年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》對開展巡視監(jiān)督作出明確規(guī)定;中央批準(zhǔn)設(shè)立巡視工作辦公室，作為中央紀(jì)委、中央組織部巡視工作聯(lián)席會議的日常辦事機(jī)構(gòu)。三是2009年7月出臺專門的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，初步實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督的制度化;2009年12月，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，進(jìn)一步完善了巡視領(lǐng)導(dǎo)體制。四是2010年期間，中央先后出臺《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》《中央巡視組工作規(guī)則（試行）》以及《關(guān)于被巡視地區(qū)、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規(guī)定》四個法規(guī)文件，進(jìn)一步規(guī)范了巡視工作。五是2015年8月頒布實(shí)施新的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，把巡視實(shí)踐中逐步形成的重要創(chuàng)新成果加以固化。

在“點(diǎn)”上，巡視監(jiān)督能夠抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”是一個關(guān)鍵。大量腐敗案件表明，“一把手”是腐敗的高危人群。據(jù)中央紀(jì)委公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年接受組織調(diào)查的37名中管干部中，擔(dān)任正職“一把手”的占13名，超過落馬總數(shù)的1/3。巡視工作經(jīng)驗(yàn)表明，上級對下級的監(jiān)督是整個權(quán)力監(jiān)督體系中最有效的一種方式，可以對下一級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員形成震懾，讓黨內(nèi)監(jiān)督動真碰硬。

在“面”上，巡視監(jiān)督能夠形成反腐態(tài)勢。在探索實(shí)踐中，十八大以來，巡視工作的力度、強(qiáng)度、效果大幅提升，明確了巡視工作方針，要求聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這個中心，圍繞“四個著力”，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾。巡視的針對性和有效性大大提高，發(fā)現(xiàn)問題的能力全面提升，震懾作用持續(xù)增強(qiáng)，巡視全覆蓋、全國“一盤棋”的工作格局正在形成。巡視監(jiān)督是目前黨內(nèi)監(jiān)督體系中最具權(quán)威性的監(jiān)督方式，雖然不直接處理具體的腐敗問題，但卻可以廣泛地收集違紀(jì)違法線索，所發(fā)揮的基礎(chǔ)性監(jiān)督作用是其他紀(jì)檢監(jiān)察工作所不能代替的。

充分發(fā)揮巡視監(jiān)督的利劍作用

要貫徹落實(shí)新的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。這部條例是十八大后修訂的第一部關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)則。經(jīng)過修訂完善的巡視工作條例是對全黨的要求，不僅對中央巡視適用，對各省區(qū)市，被巡視單位的黨委、紀(jì)委也同樣適用。巡視監(jiān)督要始終聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這個中心，緊扣黨的“六大紀(jì)律”，深化“四個著力”，既解決巡視內(nèi)容過于寬泛問題，又做到嚴(yán)格用紀(jì)律衡量規(guī)范黨員干部行為，與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》具體相銜接，讓巡視真正成為政治巡視和紀(jì)律巡視。

要強(qiáng)化專項(xiàng)巡視的監(jiān)督作用。盯住重點(diǎn)人、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)問題，注意把握被巡視對象特點(diǎn)，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)十八大后不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強(qiáng)烈，現(xiàn)在重要崗位且可能還要提拔使用的黨員干部;監(jiān)督資金管理、資產(chǎn)處置、資本運(yùn)作、工程項(xiàng)目等方面反映突出的具體事項(xiàng)，著力查找行政審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、人事權(quán)、國有企業(yè)“三重一大”等方面的權(quán)力腐敗問題，強(qiáng)化管黨治黨責(zé)任，推動解決共性問題。

要盡快形成全國巡視監(jiān)督“一盤棋”。巡視監(jiān)督不是中央紀(jì)委一家的事，而是各級黨組織的管黨治黨事業(yè)，發(fā)揮巡視監(jiān)督作用是各級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的主體責(zé)任。要以上下聯(lián)動為導(dǎo)向，通過示范傳導(dǎo)、檢查傳導(dǎo)、制度傳導(dǎo)等機(jī)制，形成橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國“一盤棋”的巡視監(jiān)督態(tài)勢。各級黨組織主要負(fù)責(zé)人要親自部署巡視監(jiān)督工作，健全巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組向黨委“五人小組”匯報機(jī)制，“一把手”在“五人小組”聽匯報時的講話要報上級巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組備案。巡視機(jī)構(gòu)要突出巡視重點(diǎn)，落實(shí)監(jiān)督責(zé)任。

要加強(qiáng)對巡視成果運(yùn)用的監(jiān)督。巡視成果不能僅僅停留在報告層面，而應(yīng)有一個規(guī)范的成果使用機(jī)制。加強(qiáng)對巡視移交問題的監(jiān)督檢查，對履責(zé)不力的領(lǐng)導(dǎo)干部及時約談，推動強(qiáng)化管黨治黨意識，切實(shí)把“兩個責(zé)任”落實(shí)到位。對巡視移交的苗頭性、傾向性問題，要及時開展約談、函詢、誡勉談話等工作，促使黨員干部及時警醒。對被巡視單位存在的黨風(fēng)廉政建設(shè)方面突出問題，要督促其及時開展專項(xiàng)治理，迅速整改落實(shí)。整改情況既要在被巡視地區(qū)、單位進(jìn)行通報，又要向社會公開，接受黨內(nèi)和社會監(jiān)督。

要建立巡視問責(zé)機(jī)制。巡視權(quán)力說到底是一種公共委托權(quán)力，必須對社會公共意志負(fù)責(zé)，承擔(dān)起相應(yīng)的公共責(zé)任。巡視權(quán)力的授予、行使、制約和終止等每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)符合黨內(nèi)監(jiān)督要求。巡視問責(zé)的核心應(yīng)該是績效問責(zé)，讓巡視組工作人員樹立績效觀念，明確權(quán)責(zé)利之間的關(guān)系，避免產(chǎn)生“只巡不視、只視不查、只查不報”等問題。要適時引入社會公眾第三方監(jiān)督機(jī)制，讓社會公眾知曉巡視的過程和情況，參與評價巡視組的工作績效。