新疆多民族地區(qū)社區(qū)治理的問(wèn)題與對(duì)策

陳靜

摘 要：社區(qū)治理作為一種社會(huì)管理機(jī)制已經(jīng)得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可，在社區(qū)建設(shè)中逐漸占據(jù)重要地位，但與此同時(shí)，社區(qū)治理過(guò)程存在的一些普遍性問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。因此，積極地探討、思考完善社區(qū)治理的對(duì)策，具有較大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：新疆多民族地區(qū)；社區(qū)治理；問(wèn)題與對(duì)策

多民族社區(qū)一般是指一定數(shù)量少數(shù)民族居民組成的、具有內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系與多元文化維系力的居住在城市的生活共同體；有的時(shí)候，民族類社團(tuán)等也是一種特殊形式的“民族社區(qū)”。共同的居住區(qū)域、少數(shù)民族居民、互動(dòng)關(guān)系和多元文化是民族社區(qū)構(gòu)成的基本要素。我國(guó)多民族地區(qū)城市社區(qū)的發(fā)展已經(jīng)有幾十年的歷史，進(jìn)入新世紀(jì)后，多民族地區(qū)城市社區(qū)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展的階段，社區(qū)治理作為一種社會(huì)管理機(jī)制已經(jīng)得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可，在社區(qū)建設(shè)中逐漸占據(jù)重要地位，但與此同時(shí)，社區(qū)治理過(guò)程存在的一些普遍性問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。因此，積極地探討、思考完善社區(qū)治理的對(duì)策，就具有較大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、社區(qū)治理存在的問(wèn)題

（一）角色定位不清、社區(qū)自治難以實(shí)現(xiàn)

隨著我國(guó)城市體制改革進(jìn)程的發(fā)展，過(guò)去很多由政府和企業(yè)承擔(dān)的部分職能都轉(zhuǎn)移到城市社區(qū)中。而多民族地區(qū)社區(qū)作為居民自治委員會(huì)，一方面非國(guó)家一級(jí)行政組織，沒(méi)有權(quán)力來(lái)指導(dǎo)和動(dòng)社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)，更無(wú)法控制社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展；另一方面社區(qū)自治又難以實(shí)現(xiàn)，行政色彩突出。各級(jí)行政權(quán)力對(duì)社區(qū)干預(yù)多，下達(dá)的任務(wù)多。多民族地區(qū)社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了大量超職能、超權(quán)限的責(zé)任。如計(jì)生調(diào)查、經(jīng)濟(jì)普查、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生和疾病預(yù)防、社區(qū)消防安全、幫扶貧困、等等，管理的對(duì)象也越來(lái)越多，如老齡人口、下崗人員、流動(dòng)人口等，社區(qū)治理等同于基層建設(shè)。多民族地區(qū)社區(qū)居委會(huì)本該率先對(duì)社區(qū)居民負(fù)責(zé)，現(xiàn)實(shí)中卻是率先對(duì)政府負(fù)責(zé)。目前這種管理體制造成了多民族地區(qū)社區(qū)的社會(huì)職能不是強(qiáng)化而是弱化，社區(qū)居委會(huì)工作難以開(kāi)展，無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，不能做到真正意義上的社區(qū)自治。

（二）社區(qū)治理配套設(shè)施不完善、經(jīng)費(fèi)不足

目前多民族地區(qū)社區(qū)承擔(dān)著許多本應(yīng)由政府和企業(yè)承擔(dān)的職能，但是多民族地區(qū)社區(qū)工作所需要的配套設(shè)施卻跟不上社區(qū)管理工作的需要。首先，表現(xiàn)在社區(qū)居委會(huì)的辦公用房不足。有的社區(qū)居委會(huì)甚至沒(méi)有辦公用房，兩項(xiàng)相加約占全國(guó)社區(qū)居委會(huì)的10%以上。多民族地區(qū)社區(qū)要組織開(kāi)展公益性活動(dòng)沒(méi)有場(chǎng)所，沒(méi)有配套的生活服務(wù)設(shè)施。其次，辦公設(shè)施如電腦、電話等設(shè)施配套也跟不上社區(qū)管理工作的需要。當(dāng)今社會(huì)居民信息化交流手段越來(lái)越普及，城市社區(qū)高樓林立，原來(lái)必須由居委會(huì)專職工作人員走家串戶通知、聯(lián)系的事情，現(xiàn)在可以用電腦、電話聯(lián)系和溝通，但是，現(xiàn)在許多居委會(huì)并沒(méi)有配備上相應(yīng)的辦公設(shè)施，造成工作效率很低，基礎(chǔ)設(shè)施匱乏已經(jīng)成為制約社區(qū)管理和服務(wù)的瓶頸。再則，經(jīng)費(fèi)不足。目前我國(guó)絕大多數(shù)社區(qū)管理的資金主要來(lái)自業(yè)主、政府部門(mén)和一些社會(huì)捐助。其中業(yè)主交納的物業(yè)管理費(fèi)主要由物業(yè)公司收走，居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)只能來(lái)自政府劃撥和少量的社會(huì)捐助。而這部分經(jīng)費(fèi)顯然無(wú)法滿足社區(qū)各項(xiàng)管理、服務(wù)工作的需要。

（三）社區(qū)治理中人才缺乏

多民族地區(qū)社區(qū)管理工作覆蓋面廣、較復(fù)雜，涉及內(nèi)容多，專業(yè)化、綜合性都比較強(qiáng)。這就要求多民族地區(qū)社區(qū)管理不僅要有一支數(shù)量穩(wěn)定的工作隊(duì)伍，而且還要求社區(qū)管理工作者除了具備一定的文化知識(shí)，還必須具備社區(qū)管理專業(yè)知識(shí)以及相應(yīng)的綜合素質(zhì)。但是現(xiàn)實(shí)情況是多民族地區(qū)社區(qū)工作事情多而雜，工作人員數(shù)量偏少，而且現(xiàn)有工作人員普遍學(xué)歷較低、綜合素質(zhì)不高。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在很多社區(qū)的工作人員女性偏多，且大多四十歲以上，大多沒(méi)有接受過(guò)社區(qū)管理專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)。一些有條件的社區(qū)也有吸納大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)入社區(qū)工作，但是，由于薪金偏低，條件不好，人才流失很快。社區(qū)管理的這種人才狀況，顯然嚴(yán)重影響和制約了多民族地區(qū)社區(qū)管理工作的開(kāi)展和服務(wù)質(zhì)量的提高，與我國(guó)飛速發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境極不相適應(yīng)。

（四）社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)與參與意識(shí)薄弱

多民族地區(qū)社區(qū)是社區(qū)居民的生活共同體。社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民關(guān)系的核心最重要的就是體現(xiàn)在多民族地區(qū)社區(qū)居民的積極參與。然而，一方面，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所形成的由政府管理單位、單位管理社會(huì)成員的體制及觀念，影響了我國(guó)多民族地區(qū)居民對(duì)所居住社區(qū)的參與，社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏認(rèn)同感和歸屬感。很多多民族地區(qū)社區(qū)居民只是把社區(qū)居委會(huì)當(dāng)作一個(gè)自己居住場(chǎng)所附件的一個(gè)工作場(chǎng)所，只有在生活過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題需要社區(qū)幫忙時(shí)才會(huì)想到社區(qū)的存在，而平時(shí)與自己無(wú)關(guān)的事情卻漠不關(guān)心，高高掛起。另一方面，多民族地區(qū)社區(qū)所提供的居民參與渠道和機(jī)制也不是十分健全，因此，很多情況下，社區(qū)少數(shù)民族居民對(duì)自己的社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安以及其他社區(qū)公共事務(wù)的處理有參與的愿望，但苦于沒(méi)有參與的渠道和機(jī)制。與此同時(shí)，社區(qū)及社區(qū)管理在我國(guó)出現(xiàn)的時(shí)間不長(zhǎng)，有的社區(qū)居民并不十分了解社區(qū)管理的工作，在多數(shù)情況下，大多數(shù)居民只是參與社區(qū)具體事務(wù)的運(yùn)作，尤其是社區(qū)內(nèi)的一些臨時(shí)性的文化娛樂(lè)活動(dòng)，而對(duì)于社區(qū)事務(wù)的決策和管理就基本不參與，這些都制約著社區(qū)治理的發(fā)展。

（五）社區(qū)治理的法制、法規(guī)不健全

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家已經(jīng)制定了“依法治國(guó)”作為改革發(fā)展的目標(biāo)，多民族地區(qū)城市社區(qū)治理也必須遵循國(guó)家的法律法規(guī)，社區(qū)治理的各項(xiàng)事務(wù)也應(yīng)納入法制化的軌道。近些年，我國(guó)相繼出臺(tái)了城市規(guī)劃法、土地法、房地產(chǎn)法等一系列法律法規(guī)，但是涉及到城市社區(qū)治理的法律法規(guī)卻不是十分健全，特別是操作急需的法律法規(guī)缺失或不完善，具體管理執(zhí)行中的工作人員找不到法律依據(jù)，過(guò)多地依賴于行政命令和群眾運(yùn)動(dòng)等行政手段，執(zhí)法主體多元化造成執(zhí)法機(jī)構(gòu)過(guò)多。

二、社區(qū)治理的對(duì)策

（一）加快體制改革，實(shí)現(xiàn)多民族地區(qū)社區(qū)自治

當(dāng)前世界多民族地區(qū)城市社區(qū)治理的發(fā)展趨勢(shì)是逐漸從以行政管理為主，過(guò)渡到以多民族地區(qū)社區(qū)自治為主。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情特點(diǎn)，以社區(qū)自治、自我管理為主也是城市社區(qū)治理的基本思路。從 20 世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)治理方面發(fā)揮了協(xié)助政府工作、履行公共責(zé)任的重要作用，也承擔(dān)了很多繁雜的行政化工作。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，多民族地區(qū)城市社區(qū)治理也必須由政府主導(dǎo)過(guò)渡到社區(qū)自治，并且按照“政事分開(kāi)、政社分開(kāi)”的原則，分清政府與社區(qū)之間的區(qū)別與聯(lián)系，以此保證政府行政與社區(qū)自治有效結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）完善配套設(shè)施建設(shè)，加大經(jīng)費(fèi)投入

近年來(lái)，我國(guó)各地政府在多民族地區(qū)社區(qū)建設(shè)方面的投入有所增加，但是與社區(qū)建設(shè)的發(fā)展要求相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)，而當(dāng)前很多多民族地區(qū)社區(qū)受到行政機(jī)制的影響也無(wú)法培養(yǎng)和吸納社會(huì)資金的參與。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外社區(qū)治理的一些先進(jìn)的做法，比如，美國(guó)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展資金就是由三部分組成，即政府投入約占60%左右；社會(huì)捐助，約占10%左右（企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)）；有償服務(wù)費(fèi)約占30%左右，以此保證社區(qū)治理的正常運(yùn)作。為此，我們一方面要建立和完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，把社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城市發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，保證資金的投入，形成社區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的整體合力，完善社區(qū)建設(shè)的工作機(jī)制建設(shè)；另一方面，要給予社區(qū)吸納社會(huì)捐助的政策和權(quán)力，鼓勵(lì)社區(qū)積極地籌措社會(huì)資金，以此建立和完善政府投入和社會(huì)捐助相結(jié)合的社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制。

（三）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，打造優(yōu)秀社區(qū)團(tuán)隊(duì)

社區(qū)治理水平如何，直接取決于社區(qū)工作者素質(zhì)的高低，因此提高多民族地區(qū)社區(qū)治理水平關(guān)鍵就是要提高社區(qū)管理工作者的素質(zhì)。首先，要求我們要加強(qiáng)多民族地區(qū)社區(qū)管理隊(duì)伍的建設(shè)和培育，重視和加強(qiáng)對(duì)社區(qū)管理干部的政治、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，改善社區(qū)管理人員的結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)和造就一批知識(shí)化、專業(yè)化、年輕化、素質(zhì)高的人才，提高在崗從事社區(qū)管理工作人員的文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，社區(qū)管理工作人員必須持證上崗；可以通過(guò)公開(kāi)招聘、民主選舉、競(jìng)爭(zhēng)上崗等方式，擇優(yōu)選聘社區(qū)管理人員，把具備良好政治素質(zhì)、服務(wù)理念、熱心居委會(huì)工作的人充實(shí)到社區(qū)管理隊(duì)伍中，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)；高等院校的相關(guān)專業(yè)也要開(kāi)設(shè)社區(qū)管理方面的課程，積極培養(yǎng)具備社區(qū)管理知識(shí)的人才。要努力建立一支社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)伍，鼓勵(lì)那些熱心公益的社區(qū)居民積極加入到社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)伍中，參與社區(qū)服務(wù)。

（四）培育社區(qū)參與意識(shí)，完善參與渠道

社區(qū)居民充分地參與社區(qū)治理，是保證社區(qū)管理工作科學(xué)有效運(yùn)行的基本途徑。為此，首先，要培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識(shí)?？梢酝ㄟ^(guò)教育以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)居民參與的教育，培養(yǎng)居民參與的素質(zhì)和能力，養(yǎng)成社區(qū)居民參與社區(qū)治理的習(xí)慣和興趣。同時(shí)媒體也要加大宣傳力度，為社區(qū)居民的參與活動(dòng)提供輿論支持，并且營(yíng)造良好的環(huán)境，以此促使多民族地區(qū)社區(qū)居民參與到社區(qū)治理的活動(dòng)中。其次，要完善社區(qū)居民參與的途徑和機(jī)制。應(yīng)該拓展社區(qū)居民參與的渠道和形式，增強(qiáng)參與的相關(guān)內(nèi)容，加強(qiáng)和完善社區(qū)居委會(huì)的選舉、日常議事和決策的參與制度。從而使社區(qū)居民能夠與社區(qū)組織保持順暢、溝通和互動(dòng)，并且以此實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”，進(jìn)而提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的民主化。

（五）完善法制法規(guī)建設(shè)，提高社區(qū)治理效果

多民族地區(qū)社區(qū)治理必須做到有法可依，這是社區(qū)治理的前提和基礎(chǔ)。建立健全社區(qū)的法制法規(guī)體系，對(duì)社區(qū)的治理做到有法可依，才能使社區(qū)治理得到有序的展開(kāi)，使社區(qū)建設(shè)得到持續(xù)、健康的發(fā)展。首先，要制定和完善多民族地區(qū)社區(qū)治理的法制法規(guī)體系，要在法律上確立社區(qū)組織獨(dú)立的主體地位，明確多民族地區(qū)社區(qū)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治性質(zhì)，使其成為名符其實(shí)的居民自治組織。其次，要理順多民族地區(qū)社區(qū)組織和各種相關(guān)組織的關(guān)系。在法律上規(guī)定城市社區(qū)組織與社區(qū)居民的權(quán)利義務(wù)，明確社區(qū)組織和其他相關(guān)組織的職責(zé)和權(quán)限，只有這樣，才能夠使社區(qū)組織和有關(guān)組織依照法律規(guī)定各司其職，防止交叉管理和互相扯皮的現(xiàn)象，從而提高社區(qū)治理的成本，提高效率，以共同促進(jìn)社區(qū)的繁榮、穩(wěn)定和發(fā)展。再則，要提高社區(qū)管理人員和社區(qū)居民的法律素養(yǎng)，他們的法律素養(yǎng)將直接影響到法律法規(guī)實(shí)施的功效。（作者單位：新疆大學(xué)）

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