遼寧省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的法律探析*

遼寧科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與法律學(xué)院 高曼，武婷婷

經(jīng)濟(jì)社會的高效運轉(zhuǎn)離不開資源的循環(huán)利用，在要素市場中，自然資源作為不可或缺的組成部分，是民生之本，是發(fā)展之基。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以自然資源的廉價消耗為代價，造成了當(dāng)前中國自然資源人均占有量低、資源枯竭、草原林木退化等諸多環(huán)境問題和資源危機。如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下關(guān)注的焦點，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革正在進(jìn)行。在改革中實現(xiàn)自然資源歸屬明晰，保障所有者合法權(quán)益，最大限度促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，達(dá)到資源保護(hù)與有效利用并行不悖，為國內(nèi)國際市場經(jīng)濟(jì)大循環(huán)保駕護(hù)航，是新時期產(chǎn)權(quán)制度改革的題中應(yīng)有之義[1]。

一、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)生于國家縱向規(guī)制體系，既涵蓋多元化主體公平、充分參與資源開發(fā)利用的權(quán)利均衡設(shè)計，亦與基于自然資源的有限性、稀缺性自上而下推行的市場競爭與資源優(yōu)化配置機制相銜接[2]。因此，探究自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的理論基礎(chǔ)是加快自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程的必要前提。

（一）自然資源的法律界定及特征分析

1.自然資源的法律界定

早期對自然資源作出較為完整定義的是地理學(xué)家金梅曼，他在《世界資源與產(chǎn)業(yè)》一書中描述：“無論是整個環(huán)境還是其某些部分，只要它們能（或被認(rèn)為能）滿足人類的需要時，就是自然資源?！薄掇o海》將自然資源定義為：“天然存在的并有利用價值的自然物，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產(chǎn)的原料來源和布局場所?！甭?lián)合國環(huán)境規(guī)劃署則認(rèn)為：“自然資源是指在一定的時間條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值、提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱[3]?！惫P者將自然資源抽象概括為：天然形成的、具有經(jīng)濟(jì)和生態(tài)雙重效能的、可供人類生產(chǎn)生活取用、能在市場中進(jìn)行價值交換的自然物質(zhì)和能量的總和。

2.自然資源的特征分析

自然資源的特征集中表現(xiàn)在：形成天然、價值效用、有限稀缺。而自然資源種類豐富，自然資源也存在差異性。例如，礦產(chǎn)資源的不可再生性是其特有的個性；而水資源因為流動性強，時空分布不均勻，對水的使用上不具有排他性特征。

因此，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程中，要綜合考慮自然資源的共性和個性，精準(zhǔn)把握制度改革要義，避免改革進(jìn)程不進(jìn)反退。

（二）產(chǎn)權(quán)制度下自然資源產(chǎn)權(quán)與傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)的異同

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，指財產(chǎn)所有權(quán)及與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)利。通常情況下，產(chǎn)權(quán)從權(quán)利性質(zhì)上劃分更傾向于私有權(quán)，例如房屋產(chǎn)權(quán)。與傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)相比，自然資源的有效開發(fā)需要依法享有使用權(quán)的民事主體實現(xiàn)，同時國家或集體作為自然資源的所有權(quán)人，對資源的開發(fā)利用具有約束性權(quán)能，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，即自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)具有不同于傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)的公權(quán)特征，需要在一定程度上受制于行政規(guī)范。由此可見，自然資源產(chǎn)權(quán)的差異表現(xiàn)在權(quán)利主體的分離性，以及因權(quán)利主體相分離導(dǎo)致的權(quán)利性質(zhì)更寬泛。由此可見，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是具有公權(quán)、私權(quán)、公私兼具的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)體系。例如水資源配置權(quán)既是一種政治權(quán)力，也是一種財產(chǎn)權(quán)利，是行政管理權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的重疊[4]。

二、遼寧省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中存在的問題

遼寧省緊隨中央步伐，從統(tǒng)一確權(quán)登記著手，出臺了《遼寧省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作總體方案》，積極展開自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作，縱觀近兩年的改革路徑，土地確權(quán)工作基本完成，采礦權(quán)、探礦權(quán)的審批工作相對成熟，林權(quán)的確權(quán)登記和管理銜接工作正在展開，但在自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)、監(jiān)管保護(hù)等工作的實踐中，仍存在以下問題亟待解決。

（一）自然資源資產(chǎn)底數(shù)不夠清晰

遼寧省目前的確權(quán)方案實施計劃和制度架構(gòu)較粗糙，且確權(quán)方案中各自然資源由相應(yīng)的部門管理，相關(guān)部門在確權(quán)工作中對自然資源的含義和分類的理解缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在整合資產(chǎn)，確定底數(shù)時，一些邊緣交叉領(lǐng)域的自然資源無法準(zhǔn)確計量。自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清，使得部分資源在統(tǒng)計時發(fā)生遺漏和重疊，為明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系蒙上了一層陰影。遼寧省在自然資源部“多審合一，多證合一”改革背景下，對林地、草原等自然資源的統(tǒng)一確權(quán)工作沒有全方位展開，阻礙了遼寧省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度由理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的步伐。

（二）自然資源產(chǎn)權(quán)主體不到位造成權(quán)益難落實

《意見》出臺后，遼寧省進(jìn)一步推進(jìn)土地、礦產(chǎn)確權(quán)工作已經(jīng)初見成效， 從2020年起，遼寧省在河流和山體方面的確權(quán)工作也已經(jīng)開始，截至目前，第一批自然資源確權(quán)項目已經(jīng)完成，河流、山體的全面確權(quán)工作仍在穩(wěn)步推進(jìn)。雖通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作對所有權(quán)主體進(jìn)行了明確，但實踐中，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體不到位，使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)益無法有效落實的情況并未得到有效解決。例如土地資源，國有土地的所有權(quán)主體是國家，但土地分布在地方，這部分土地往往由地方政府行使其他權(quán)利，但權(quán)利的行使缺少法律的授權(quán)或委托[5]。國有土地的出讓、劃撥等土地處置權(quán)很大一部分由市縣人民政府實際享有并行使；從集體所有資源層面看，我國《憲法》中規(guī)定了部分自然資源歸集體所有，但仍舊無法確定誰來代表農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，致使農(nóng)村集體土地所有權(quán)在事實上存在缺位?，F(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的法律主體明確，但事實主體缺位，導(dǎo)致所有權(quán)的行使過程中，極易出現(xiàn)對自然資源價值評估不準(zhǔn)確，對資源經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益把握困難，最終導(dǎo)致相關(guān)權(quán)益難以全面預(yù)估、準(zhǔn)確落實。

（三）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管保護(hù)乏力

自然資源的合理利用和市場流轉(zhuǎn)過程中，不能缺乏監(jiān)管和保護(hù)，但制度的不完善，相關(guān)法律規(guī)定的不明確，導(dǎo)致自然資源保護(hù)力度綿軟，侵害了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，因自然資源引起的糾紛難求救濟(jì)途徑。我國的宏觀調(diào)控政策出臺時間尚短，遼寧省對于政策的把握和落實不到位，導(dǎo)致對自然資源的監(jiān)管上存在缺位和越位現(xiàn)象。一些自然資源的管理者兼任監(jiān)管者，兩者職能交叉，導(dǎo)致在行政管理中忽視產(chǎn)權(quán)管理，在產(chǎn)權(quán)管理時淡化行政管理，既無法完全發(fā)揮自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值，又因監(jiān)管乏力導(dǎo)致資源耗竭濫用。還有一部分自然資源，確權(quán)登記制度未有效落實，導(dǎo)致資產(chǎn)清單不健全，難以核實產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)利界限，無法確定有效監(jiān)管者，在產(chǎn)生糾紛時，相互推諉扯皮，造成監(jiān)管空白，無法實現(xiàn)自然資源節(jié)約集約利用。退一步講，盡管在國有資源管理方面，我國立法規(guī)定了人大監(jiān)督政府行使自然資源國家所有權(quán)，但立法和執(zhí)法監(jiān)督之間仍舊存在較大落差[6]。概括性規(guī)定缺乏針對性。

三、遼寧省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革在法律層面的進(jìn)一步展望

要使產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮更加重要的作用，針對遼寧省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革制度中的不足，就要從法律層面充實應(yīng)對措施，明確改革重點和方向。

（一）推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一確權(quán)登記工作

首先，摸清資源家底。自然資源部可以根據(jù)相關(guān)理論，對自然資源的分類標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)范性文件，避免因資源的劃分標(biāo)準(zhǔn)不清，導(dǎo)致遼寧省在自然資源統(tǒng)計時，出現(xiàn)資源重復(fù)或錯誤確權(quán)的情況。其次，在家底清晰基礎(chǔ)上，加快遼寧省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。湖南省在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方面，建立了政府主導(dǎo)、自上而下、分批推進(jìn)工作機制。遼寧省可以在森林、草地、山體的確權(quán)登記工作中總結(jié)本省土地確權(quán)工作經(jīng)驗的同時對湖南省的工作機制加以借鑒，提高工作效率，劃定林地、草原邊界，填好自然資源資產(chǎn)清單。最后，堅持資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)登記的原則，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的有效利用提供可靠保障。

（二）明確產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)而科學(xué)界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利（力）邊界

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等私法權(quán)和監(jiān)督管理等約束性公法權(quán)。在避免“公地悲劇”問題上，主要在于私權(quán)利主體的明確，即主要解決自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的主體問題，進(jìn)而通過法律授權(quán)和委托或市場交易行為行使處分權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能。在提倡“山水林田湖草生命共同體”的新時代，將集群客體作為產(chǎn)權(quán)權(quán)利（力）邊界劃定的一大考量因素[7]。在復(fù)雜的權(quán)利（力）邊界中，以法律的強制力對集群客體的多元主體進(jìn)行約束。

雖然自然資源所有權(quán)主體已經(jīng)明確由自然資源部統(tǒng)一行使，但實踐中各地存在差異，因此，應(yīng)根據(jù)遼寧省自然資源的分布、特征，由自然資源部直接行使或分層級和類別地通過法律授權(quán)，由遼寧省自然資源廳行使所有者相關(guān)權(quán)益。主體明確后，通過立法對自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值的評估細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。遼寧省可以在國家統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y產(chǎn)實際情況和市場活力，對評估標(biāo)準(zhǔn)作出限縮性細(xì)化，保證所有權(quán)主體或授權(quán)主體權(quán)能得以準(zhǔn)確有效落實。

（三）加強遼寧省自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和保護(hù)力度

法律的有效實施離不開切實有效的監(jiān)管，自然資源上述問題的根源在于監(jiān)管乏力。優(yōu)化自然資源資產(chǎn)管理的權(quán)力配置，實現(xiàn)資源有效運轉(zhuǎn)。首先，應(yīng)加快自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域的綜合立法。根據(jù)我國自然資源管理的實際情況和任務(wù)要求，通過立法加強對自然資源的保護(hù)力度，明確自然資源的管理和監(jiān)督主體，細(xì)化責(zé)任、義務(wù)。其次，遼寧省在國家立法的基礎(chǔ)上，細(xì)化地方保護(hù)監(jiān)管方式，區(qū)分資源所有者和管理者；為了避免自然資源部混淆所有者和管理者的職責(zé)，不能讓其既做球員，又當(dāng)裁判。因此，在體制建設(shè)上，遼寧省可以在內(nèi)部設(shè)立不同的機構(gòu)，分別行使所有者和管理者職責(zé)，實現(xiàn)區(qū)分的同時也加強了內(nèi)部的監(jiān)督制約[8]。再次，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理明確中央和地方權(quán)限，建立資產(chǎn)負(fù)債表和資源清單。對國有自然資源中需要重點保護(hù)、在經(jīng)濟(jì)市場中具有重要戰(zhàn)略意義的，由自然資源部直接監(jiān)管；其他自然資源，可以在明晰權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，由國家和資源所在地方聯(lián)合監(jiān)管。自然資源的規(guī)制、管理、分配等公法性權(quán)能由中央自然資源部統(tǒng)一行使，而占有、使用、收益等權(quán)能通過中央授權(quán)采取地方分級代理制度，可以調(diào)動地方自然資源廳在行使權(quán)益時提高監(jiān)管重視程度，加強行政執(zhí)法力度保障地方資源經(jīng)濟(jì)效益。最后，在自然資源資源協(xié)同管理層面，自然資源部應(yīng)協(xié)調(diào)好與其他部門之間的關(guān)系。自然資源的管理雖然集中在自然資源部，但在涉及到環(huán)境侵權(quán)、自然資源濫用導(dǎo)致入罪等相關(guān)問題時，需要保障在監(jiān)管中相關(guān)權(quán)力在各部門之間的銜接，提高自然資源的管理效率，提高行政執(zhí)法能力和執(zhí)法效率，實現(xiàn)對自然資源切實有效的法治化監(jiān)管。

四、結(jié)語

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革是新時代我國生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的合理配置是化解環(huán)境危機、解決資源耗竭問題的關(guān)鍵。對于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的探析仍在初期，本文對我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的現(xiàn)狀做初步調(diào)研分析，并結(jié)合遼寧省的實際情況，從整體層面對遼寧省自然資源資產(chǎn)改革進(jìn)程中存在的問題進(jìn)行歸納，并提出法律層面的對策建議?？茖W(xué)運用市場機制，更好地把握政府資產(chǎn)配置中的調(diào)控功能，有效解決當(dāng)前困境，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化升級，最終實現(xiàn)生態(tài)文明健康發(fā)展、經(jīng)濟(jì)市場永葆活力，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革任重道遠(yuǎn)。