電價改革的國際經(jīng)驗與借鑒

●林小飛 胡少輝 范先國

電價改革的國際經(jīng)驗與借鑒

●林小飛 胡少輝 范先國

電力市場化改革使世界電力工業(yè)的效率大大提高。英國是最早實施電力市場自由化的國家，法國更強(qiáng)調(diào)用戶的選擇權(quán)，日本允許部分電力公司分地區(qū)壟斷，美國根據(jù)市場引入了PJM模式。不同國家電價改革具有不同特點，我國的電價改革不僅應(yīng)根據(jù)國情特點，積極穩(wěn)妥、審慎推進(jìn)，還要借鑒國外成功經(jīng)驗，根據(jù)我國國情調(diào)整電價結(jié)構(gòu)，改變補(bǔ)貼方式，制定更合理的居民階梯電價機(jī)制等。

電價改革 電力市場化 電價

電力電價改革的目標(biāo)是在具有自然壟斷屬性的電力市場中引入競爭機(jī)制，理順價格關(guān)系，引導(dǎo)電力供需基本平衡，提高效率。總體上，世界各國從20世紀(jì)90年代以來就開始嘗試多種方式進(jìn)行市場調(diào)節(jié)，電力市場化改革大大提高了許多國家電力工業(yè)的效率，電力生產(chǎn)徹底改變了過去供不應(yīng)求的局面，電力的商品屬性基本得到體現(xiàn)，服務(wù)質(zhì)量也明顯改善。

我國電力價格改革計劃一經(jīng)出臺就受到廣泛關(guān)注。改革計劃的核心是如何修訂出完善而透明的電力價格機(jī)制。合理的電力價格是電力市場的基石，它有助于電力市場上企業(yè)的充分競爭，使其達(dá)到高效運行的效果。因此，吸收國內(nèi)外電力價格形成機(jī)制和改革經(jīng)驗，對于我國實施電力價格改革，保障電力行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展落到實處具有重要的借鑒意義。

一、國外電價改革的典型經(jīng)驗

（一）英國電價改革的經(jīng)驗

英國電價改革與電力市場化改革同步推進(jìn)。隨著電力市場的不斷完善，英國電力市場價格呈現(xiàn)出如下特點：電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電廠開始逐步進(jìn)行分離，發(fā)電企業(yè)紛紛競價上網(wǎng)，使得消費者的選擇更加多元化，市場上出現(xiàn)了用電大戶直接與發(fā)電企業(yè)簽訂電價合同的情況。隨著發(fā)、輸、配、銷售以及用戶多方利益進(jìn)行博弈，電價也就朝著更合理的方向發(fā)展了。

英國用電的計價制度與其他國家有所不同。目前，英國采用三種計費模式，即階梯式計價、兩部電價和分時電價。階梯式計價是消費者用得越多，電價就越便宜。具體來看，當(dāng)用電數(shù)量較小，單位電價就較高，當(dāng)用電量超過某個數(shù)量時就便宜。即用電越多，平均單位電費就越低，這實際是優(yōu)惠高負(fù)荷率用戶的辦法之一。兩部電價設(shè)立了用電的起付價格，由兩部分組成電價計費：第一部分是固定費用，這與用電時間和用電量大小無關(guān)；第二部分是電度電價，需要根據(jù)用電量大小來計算電費。分時電價旨在鼓勵居民錯峰用電，即將一天分為用電量低谷時段和用電量高峰時段，時間可以根據(jù)用戶選擇進(jìn)行劃分。

（二）法國電價改革的經(jīng)驗

1946年，法國政府根據(jù)已有的國有化法，開始與法國電力公司進(jìn)行合同定價。若電量未超過合同計劃，法國電力公司可自主調(diào)整，若電量超過了合同計劃，則需要報請法國經(jīng)濟(jì)財務(wù)部和國家企業(yè)研究部共同商議后批準(zhǔn)。2000年2月10日，法國頒布了《電力自由化法》，開放供電市場，建立了電力生產(chǎn)許可證制度，成立電力輸送公司，實現(xiàn)廠網(wǎng)分開，使法國電力公司在歐盟限制下仍然具有競爭力。2004年頒布相關(guān)法律，允許法國電力公司部分私有化。

依據(jù)用戶容量、電壓等級等指標(biāo)，法國電力企業(yè)將電價對象分為藍(lán)色、黃色和綠色三類，每類電價適用于不同用電需求和用電電壓的客戶，并都配套有一種幾乎每天都適應(yīng)的基本用電電價，電價制度里分別有適當(dāng)優(yōu)惠政策以調(diào)節(jié)市場用電情況。

（三）日本電價改革的經(jīng)驗

日本電價改革主要包括使發(fā)電部門市場化，部分開放電力零售。日本電價監(jiān)管主要是中央集權(quán)監(jiān)管改變電價，還要組織聽證會以便決策。

日本制定現(xiàn)行電價以社會高福利和推進(jìn)節(jié)能為出發(fā)點。銷售電價首先以電壓等級以及負(fù)荷率兩個指標(biāo)進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上再考慮用途進(jìn)行更為細(xì)致的定價策略。具體來說，照明用電是三段電價制，對超額用電的電力用戶采用特別電價制。非照明用電所有用戶均實行兩部制電價，負(fù)荷率越高電價越便宜。同時，為了提高電力系統(tǒng)運行效率，日本電力企業(yè)已引入峰谷電價制度，鼓勵居民錯峰用電。

（四）美國電價改革的經(jīng)驗

美國電價管理主要包括三個方面：一是核定電價。電力企業(yè)必須向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交詳細(xì)的電力資費明細(xì)表以供監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核，只有經(jīng)審核通過才可付諸實施。二是調(diào)整電價。由電力企業(yè)提出相應(yīng)的調(diào)價申請交至監(jiān)管機(jī)構(gòu)，隨后由各相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的處理，其中涉及到輸電價格的調(diào)整需要報告至聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會，涉及到配電價格的調(diào)整需要報告至各州公用事業(yè)監(jiān)管委員會。三是監(jiān)控電價。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)監(jiān)控各州具體的電價核定和調(diào)整情況。

美國居民電價的制定具有典型的區(qū)域特征。對于電力市場建設(shè)不完善區(qū)域?qū)嵭袀鹘y(tǒng)的公共事業(yè)管理，電價主要由各州公用事業(yè)委員會制定，通常按照實際用電成本制定居民電價水平，如果要調(diào)整居民電價，一般需要召開聽證會。對于有電力市場的區(qū)域則實行競價上網(wǎng)、供需自由的售電模式，價格由市場形成，政府的作用僅限收取政府性基金和履行監(jiān)管責(zé)任。

表1 2015年美國與中國的銷售電價水平結(jié)構(gòu)對比

（五）電價模式的各國比較

如表2所示，英國是最早實施電力市場自由化的國家，電價改革成功后，其他國家紛紛效仿，而其電價模式也成為了“標(biāo)準(zhǔn)模式”。法國在此基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)用戶選擇權(quán)。日本結(jié)合本國具體情況，在市場自由化的基礎(chǔ)上，允許部分電力公司分地區(qū)壟斷。美國根據(jù)市場引入了PJM模式。

我國電價模式一直在改革創(chuàng)新，從“計劃電”走向“市場電”，改革步子不斷加快，機(jī)制創(chuàng)新幅度大。2015年3月15日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（9號文）及6個配套文件是電力體制改革的頂層設(shè)計，正式開啟了新一輪的輸配電價改革。這不僅僅是電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營模式的變革和收入、成本、利潤的透明化，也不是簡單的降電價，而是結(jié)合我國國情，綜合考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與電力事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，順利推進(jìn)輸配電價管理機(jī)制的改革與創(chuàng)新。

表2 電價模式的各國比較

二、我國電價改革現(xiàn)狀

如表3所示，新中國成立以來，一直對電力工業(yè)實行中央垂直壟斷管理。我國電力體制改革始于1985年，朝著政企分開、政監(jiān)分開、廠網(wǎng)分離、主輔分離的方向逐步深化，經(jīng)歷了集資辦電、公司制改組和市場化改革3個階段。國家正在促進(jìn)電力市場化改革，促進(jìn)電力企業(yè)加強(qiáng)管理、提高效率，引導(dǎo)電網(wǎng)合理投資，引導(dǎo)用戶合理使用電力資源。

表3 我國電力體制改革的階段劃分

三、我國電價改革的主要措施

目前我國電價改革的現(xiàn)狀：一是實施煤電聯(lián)動機(jī)制，降低工商業(yè)用電價格。二是嚴(yán)格監(jiān)審輸配電成本，降低電網(wǎng)企業(yè)輸配電費用。三是公布自然壟斷環(huán)節(jié)輸配電價水平，推動電力直接交易，降低大用戶電力價格。四是推動跨省跨區(qū)電力交易，降低受電地區(qū)用電成本。五是統(tǒng)籌利用降價空間，出臺環(huán)保電價政策，支持可再生能源發(fā)展。

如表4所示，近幾個月來，各省級電力交易中心密集揭牌，目前已成立30余個電力交易中心，其中包括2個國家級和28個省級。電力交易中心是電力市場交易透明化的平臺，也是售電公司、電改的重點關(guān)注對象。從目前的電力市場分析，電力的交易仍存在完全競爭性，在電力行業(yè)供大于求的大背景下，交易競價將會越發(fā)激烈。(見表4)

四、國外電價改革經(jīng)驗對我國電價改革的啟示

縱觀英國、法國、日本、美國的電力體制、電力市場及電價改革情況，我們得出以下啟示：

（一）電價改革應(yīng)根據(jù)國情特點，積極穩(wěn)妥、審慎推進(jìn)

英、法的電力體制改革后，政府牽頭在市場機(jī)制的情況下形成較為完善的機(jī)制，日本電價機(jī)制是政府主導(dǎo)且經(jīng)過了長期探索。我國電價體制改革與這些發(fā)達(dá)國家相比，具有時間緊、任務(wù)重的特點，需要考慮的因素也更多。我國電力體制改革的推進(jìn)，要遵循整體設(shè)計、協(xié)調(diào)配套、循序漸進(jìn)、搞好試點、分步實施的原則，積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)電力市場建設(shè)和電價市場化改革。

（二）調(diào)整電價結(jié)構(gòu)，改變補(bǔ)貼方式

我國目前的銷售電價結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國家電價構(gòu)成相比，相對復(fù)雜，沒有充分考慮電力成本補(bǔ)償原則和增供擴(kuò)銷的要求。英國、法國和日本都制訂了比較復(fù)雜的電價計算體系，但這些體系都有明確的政策導(dǎo)向，體現(xiàn)了電價制定單位或?qū)τ诠?jié)能、或?qū)τ谔嵘l(fā)電效率的訴求。由于國情和歷史沿革，我國電價體系和電價政策更為復(fù)雜，改革難度更大。分析我國電價制定不難看出，電價政策主要存在以下問題：一是大工業(yè)兩部制電價中基本電價明顯偏低，不利于提高電力設(shè)備利用效率；二是居民電價與農(nóng)業(yè)電價比較偏低，不能反映供電企業(yè)的成本補(bǔ)償原則；三是各電壓等級電價差距較?。凰氖歉黝愑秒娊徊嫜a(bǔ)貼現(xiàn)象較多。改革需要還原電價商品資源屬性，按照成本補(bǔ)償原則，合理分配電能成本和線損成本，發(fā)揮市場作用，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律確定各類電價。同時還應(yīng)致力于取消各類用電交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，如工商業(yè)補(bǔ)助居民生活、農(nóng)業(yè)、不同工業(yè)類別之間的交叉補(bǔ)貼等。

（三）完善煤電價格聯(lián)動機(jī)制，穩(wěn)定煤價，保證物價基本穩(wěn)定

我國火電占總發(fā)電量比重較大，煤炭市場的價格波動對電力市場影響重大。完善煤電價格聯(lián)動機(jī)制，制定最高電價機(jī)制和臨時應(yīng)急預(yù)案等，能在煤價波動時有效穩(wěn)定電力價格，保障其他行業(yè)的健康發(fā)展。

（四）根據(jù)我國國情按照用戶類型，靈活制定居民階梯電價

目前，我國居民電量計量方式復(fù)雜多樣，電表樣式五花八門，計費主體多種多樣。我國可以參考日本的發(fā)展模式，因地制宜，區(qū)別處理“一戶一表”式的用戶、合表用戶以及預(yù)付費卡表用戶、愿意維持預(yù)付費卡表方式的用戶以及合表用戶，在合理控制投資的同時，逐步推進(jìn)居民階梯電價。

（五）提高峰谷時段的差價，制定不同的電價政策

不論英國、法國、日本還是美國，都針對用電高峰期和低峰期制定了不同的電價政策，鼓勵居民錯峰用電，提高用電和發(fā)電的效率。我國目前政策也傾向于鼓勵錯峰用電，但高峰期與低峰期電價差距仍不明顯，使得制度本身的作用得不到充分發(fā)揮。

對于我國不同的用電區(qū)域，售電相關(guān)部門應(yīng)適當(dāng)提高高峰時段電價，例如調(diào)整為平段的3-5倍，以較大差距拉開高峰期和低峰期用電的成本差異，以此將一部分高峰期的居民用電調(diào)整到低峰期，合理利用國家電力資源，提高電能質(zhì)量。

（六）價格管制應(yīng)規(guī)則明晰，公開透明

不論是采取政府主導(dǎo)形式定價，還是采取市場機(jī)制定價，監(jiān)管部門總是價格監(jiān)管和價格控制體系中的重要一環(huán)。市場化定價的英國和美國都設(shè)立了監(jiān)管委員會，部分市場化的法國則由電力公司管理委員會和物價委員會行使價格監(jiān)管和管制權(quán)力，日本更是將對電價的監(jiān)管收歸中央，同時以“公聽會”的形式廣泛聽取意見。從美國監(jiān)管經(jīng)驗中，我國政府可以考慮建立科學(xué)合理的成本監(jiān)督機(jī)制，保障定價過程的公開透明，定價規(guī)則的清晰可行。

目前，我國已經(jīng)建立了以國家發(fā)改委為主導(dǎo)的價格監(jiān)管體系，正在積極探索建立規(guī)劃（計劃）、政策（規(guī)定）、規(guī)則、監(jiān)管“四位一體”的能源管理新機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)能源改革，創(chuàng)新能源管理機(jī)制。隨著改革步伐的加快，輸配電定價過程的全透明必將逐步實現(xiàn)，公眾和專家的參與度也將達(dá)到先進(jìn)國家的水準(zhǔn)。

（作者單位：國網(wǎng)湖北省電力公司）

1.洪雋.2008.歐洲電價監(jiān)管及對我國電價改革的啟示[J].中國價格監(jiān)督檢查，7。

2.邱天波.2007.完善我國電力價格形成機(jī)制研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)。

3.王霞、王麗萍.2003.國外電價改革及啟示[J].浙江電力，3。

4.王樂.2015.電力企業(yè)基建預(yù)算管理創(chuàng)新探討[J].財政監(jiān)督，12。

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）