芻議部門職能、活動、目標(biāo)、預(yù)算的分解與匹配
——以X地區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局部門整體支出績效評價為例

●夏和飛

芻議部門職能、活動、目標(biāo)、預(yù)算的分解與匹配
——以X地區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局部門整體支出績效評價為例

●夏和飛

本文結(jié)合X地區(qū)財政局委托上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰境袚?dān)的2014年度X地區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局部門整體支出績效評價工作，闡述如何通過部門職能、活動、目標(biāo)、預(yù)算的分解與匹配，將部門職能分解，并將各項職能與部門工作活動及部門支出預(yù)算相結(jié)合，同時將預(yù)算績效目標(biāo)與部門職能相匹配，從而對各項職能的管理、執(zhí)行、效果各方面設(shè)置部門整體支出評價指標(biāo)體系，完成部門整體支出績效評價。

部門整體支出評價 部門職能 目標(biāo) 預(yù)算匹配

部門整體支出績效評價是圍繞部門職能，洞悉部門人、財、物資源與部門職能匹配情況，從而從更加宏觀的層面把握單位（部門）的職能履行情況，從整體支出效益分析中更加精確地查找問題，進而有的放矢地改進。因此，如何將部門職能與部門工作活動進行合理分解，并與部門戰(zhàn)略目標(biāo)、中長期目標(biāo)及年度目標(biāo)，同時與部門整體支出相匹配，對部門整體支出績效評價至關(guān)重要。

一、部門概況

2002年5月，X地區(qū)成立安全生產(chǎn)監(jiān)察局。2005年1月，X地區(qū)成立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，為地區(qū)政府工作部門。根據(jù)《中共X地區(qū)委員會、X地區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)〈X地區(qū)人民政府機構(gòu)改革方案〉的通知》（下文簡稱三定方案），X地區(qū)安監(jiān)局主要負責(zé)全區(qū)的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管、監(jiān)督檢查、生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理和行政許可初審等工作，并承擔(dān)X地區(qū)安全生產(chǎn)委員會辦公室的工作。為科學(xué)合理的評價部門整體支出，評價組對被評單位進行了充分深入的調(diào)研了解，從部門職能、活動、目標(biāo)、預(yù)算四個方面進行了梳理。

（一）部門職能

X地區(qū)安監(jiān)局是區(qū)政府主管全區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理并行使執(zhí)法監(jiān)督職能的工作部門，根據(jù)三定方案，其主要職能包括相關(guān)政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行、X地區(qū)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理責(zé)任、安全生產(chǎn)事故統(tǒng)計報告和安全生產(chǎn)行政執(zhí)法統(tǒng)計處理調(diào)查工作、安全生產(chǎn)方面的宣傳教育培訓(xùn)工作、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督工作等。

（二）部門活動

X地區(qū)安監(jiān)局內(nèi)設(shè)辦公室、綜合管理科（掛職業(yè)安全健康監(jiān)督科牌子）、監(jiān)察審理科、危險化學(xué)品管理科，局下設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊（下文簡稱監(jiān)察大隊）。其中辦公室主要工作活動包括黨政、人事、財務(wù)、后勤、公文、檔案等；綜合管理科主要工作活動包括安全生產(chǎn)培訓(xùn)、指導(dǎo)協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)工作、安全工作的督查考核評比等；監(jiān)察審理科包括生產(chǎn)安全事故的調(diào)查處理、監(jiān)督事故隱患的整改、對有關(guān)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法案件的審理工作等；危險化學(xué)品管理科主要工作活動包括危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營儲存運輸使用單位的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理工作、組織實施危險化學(xué)品安全專項整治工作、參與危險化學(xué)品從業(yè)單位生產(chǎn)安全事故的調(diào)查處理工作等；安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊主要工作活動包括對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)工作進行檢查督促和指導(dǎo)、對違法違規(guī)行為依法實施行政處罰、參與全區(qū)安全生產(chǎn)大檢查專項檢查等。

（三）部門目標(biāo)

作為X地區(qū)安全生產(chǎn)部門監(jiān)管部門，X地區(qū)安監(jiān)局總體目標(biāo)為：緊緊圍繞促進經(jīng)濟發(fā)展和確保社會穩(wěn)定的大局，以落實各級安全生產(chǎn)責(zé)任制為重點，認真履行安全監(jiān)管職責(zé)，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，改善安全生產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作，加大安全監(jiān)督力度和宣傳力度，深化安全專項整治，治理重大事故隱患，實現(xiàn)X地區(qū)安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定。

（四）部門預(yù)算

2014年，X地區(qū)安監(jiān)局（不包含安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊）預(yù)算支出為827.64萬元，年中根據(jù)人員定額支出標(biāo)準(zhǔn)及部門工作計劃進行了預(yù)算調(diào)整，調(diào)整后的預(yù)算支出為889.13萬元，支出決算數(shù)為835.66萬元；X地區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊預(yù)算支出為378.39萬元，調(diào)整后的預(yù)算支出為420.36萬元，支出決算數(shù)為374.27萬元。部門支出包括基本支出及項目支出，其中基本支出主要包括人員支出及部門公用支出，用于保障部門正常運轉(zhuǎn)；項目支出主要包括從業(yè)人員培訓(xùn)、安全生產(chǎn)培訓(xùn)宣傳費、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)評審費、職業(yè)健康監(jiān)督檢測費等支出。

二、部門職能、活動、目標(biāo)、預(yù)算的分解和匹配

部門整體支出績效評價是圍繞部門職能，洞悉部門人、財、物資源與部門職能匹配情況，對部門整體職能履行情況進行考察的一種方式，因此在評價組開展評價時優(yōu)先對部門職能進行了分解，同時，為考量各項職能從資金投入、管理、職能履行到履行產(chǎn)生的效益情況，并結(jié)合目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算編制要求，評價組將部門的活動、預(yù)算、目標(biāo)進行分解，并與分類的職能進行匹配。

針對X地區(qū)安監(jiān)局部門職能，評價組結(jié)合部門組織架構(gòu)及各科室職能，對X地區(qū)安監(jiān)局職能進行了整理分類，分為安全生產(chǎn)基層基礎(chǔ)工作、職業(yè)健康監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、安全管理四塊主要職能，并將各塊職能與負責(zé)科室進行了匹配，分解后的部門職能詳見表1。

在確定部門職能分類之后，評價組以此為依據(jù)，將各項部門職能下的十二五規(guī)劃、部門年度工作內(nèi)容、年度專項資金支出、年度目標(biāo)進行細化分解，同時根據(jù)部門職能戰(zhàn)略目標(biāo)，對部門整體職能目標(biāo)進行匯總整理，形成職能—活動—目標(biāo)—預(yù)算的分解匹配表，詳見表2。

三、部門整體支出績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計

本次整體支出績效評價指標(biāo)體系參照財政部《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)〔2013〕53號）及《本地區(qū)部門整體支出績效評價操作方案》設(shè)計，包括部門決策、部門管理、部門績效三部分內(nèi)容。部門決策類指標(biāo)按照職能—中長期規(guī)劃—年度計劃的思路考量部門決策的科學(xué)性、合理性，部門管理類指標(biāo)通過人、財、物的配置情況從資金投入、財務(wù)管理、人員及資產(chǎn)管理、部門工作管理等方面對部門整體情況進行考量，部門績效類指標(biāo)從部門履職情況到部門履職產(chǎn)生的效益情況及能力建設(shè)和可持續(xù)影響進行考量。

表1 X地區(qū)安監(jiān)局職能明細表

其中，作為部門整體支出績效評價指標(biāo)體系最核心的部門履職及效益情況，根據(jù)上文梳理的X地區(qū)安監(jiān)局職能—活動—目標(biāo)—預(yù)算的分解匹配表從履職及效益兩方面進行指標(biāo)設(shè)計，詳見表3。

如針對職業(yè)健康監(jiān)管職能，為達成部門加強職業(yè)健康監(jiān)管的十二五規(guī)劃要求，X地區(qū)安監(jiān)局重點安排安全健康監(jiān)督科人員，同時通過職業(yè)健康監(jiān)督檢測費等經(jīng)費的投入，保證2014年完成用人單位職業(yè)病危害申報核查、建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生審查、職業(yè)病危害因素專項檢測工作。因此在指標(biāo)設(shè)計過程中，為考量部門職業(yè)健康監(jiān)管職能的履行情況，設(shè)置了C12職業(yè)健康監(jiān)管指標(biāo)，從職業(yè)健康體系的建立情況、用人單位職業(yè)病危害申報工作完成率、職業(yè)項目衛(wèi)生審查、職業(yè)病危害因素專項檢測工作等方面對部門工作活動的開展進行考量，同時在部門效益中設(shè)置了C22職業(yè)健康監(jiān)管指標(biāo)，從工礦商貿(mào)10萬人職業(yè)病發(fā)病率、職業(yè)衛(wèi)生檢查不合格企業(yè)整改完成率等方面對部門職業(yè)健康監(jiān)管職能履行所達成的效益進行了考量。

表2 X地區(qū)安監(jiān)局職能—活動—目標(biāo)—預(yù)算的分解匹配表

從上表可以看出，部門職能履行與部門效果指標(biāo)的設(shè)計參照表2，將部門的職能、工作活動、預(yù)算支出與部門目標(biāo)進行匹配，從而全面、科學(xué)、合理地把握單位（部門）的部門職能履行情況，并對部門整體支出效益進行了分析。

表3 X地區(qū)安監(jiān)局部門整體支出績效評價部門績效類指標(biāo)

四、關(guān)于部門職能、活動、目標(biāo)、預(yù)算分解和匹配的進一步思考

通過對部門職能的梳理，對職能—活動—目標(biāo)—預(yù)算的分解和匹配，評價組建立了較為科學(xué)合理的整體支出績效評價指標(biāo)體系，從而分析了X地區(qū)安監(jiān)局的部門整體支出對部門基本運轉(zhuǎn)及部門職能履行的保障作用，總結(jié)了經(jīng)驗做法，找出資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進建議，提高了財政資金的使用效率。但同時部門整體支出仍處于探索階段，仍有許多問題值得探討和研究。

其一，部門整體績效目標(biāo)未能與部門預(yù)算編制目標(biāo)有機結(jié)合。評價組在項目開展中發(fā)現(xiàn)，目前各部門在資金支出過程中暫未形成“講求績效”的理念，部分項目支出預(yù)算編制缺乏完善的項目績效目標(biāo)，無法與部門整體績效目標(biāo)相匹配，評價組在進行部門職能—活動—目標(biāo)—預(yù)算分解和匹配過程中缺少“目標(biāo)”一環(huán)，對部門整體支出評價造成了不利的影響。因此建議各部門應(yīng)充分結(jié)合部門職能及戰(zhàn)略規(guī)劃，以目標(biāo)為導(dǎo)向編制預(yù)算，將績效目標(biāo)作為預(yù)算編制的前提和基礎(chǔ)，提升預(yù)算編制的合理性。

其二，部門工作管理類指標(biāo)僅針對部門工作進行梳理考察，未完全按照職能分解匹配的思路設(shè)計。部門工作管理類指標(biāo)主要是考量部門各項工作活動在實施過程中的業(yè)務(wù)管理是否科學(xué)、規(guī)范。而在本次整體支出評價中，由于時間較為緊張，未能對整個部門各項職能業(yè)務(wù)管理實施流程要求進行完整充分的梳理，僅對部門重點工作及專項（監(jiān)督執(zhí)法、安全生產(chǎn)培訓(xùn)、資金罰沒）進行梳理，對職業(yè)健康監(jiān)管等方面缺少梳理，缺乏完整性。因此，評價組在之后開展部門整體支出績效評價時，針對部門工作管理類指標(biāo)，也按照部門職能—活動—目標(biāo)—預(yù)算分解和匹配的思路進行各項職能活動管理指標(biāo)的設(shè)置，做到各類職責(zé)活動與管理—履職—效益的指標(biāo)相匹配，從而全面考量部門職能履行的績效情況。其三，部門整體支出績效評價與部門整體評價邊界模糊。在本次X地區(qū)安監(jiān)局部門整體支出績效評價過程中，評價組以整體支出為切入點，對部門整體職能履行、部門管理等進行了全方位的評價，覆蓋到部門方方面面。因此在項目實施過程中，有項目單位及專家提出，部門整體支出評價為財政委托評價，應(yīng)針對財政支出進行評價，不宜擴大至對部門整體進行全面的評價。因此該問題有待各地區(qū)財政與項目單位形成完善統(tǒng)一的整體支出績效評價理念，確立“立足支出，以財評事”的原則，指導(dǎo)評價單位通過部門整體支出情況，分析對部門職能定位、中長期規(guī)劃、年度工作計劃的科學(xué)性、合理性，全面、客觀的反映年度履職情況和取得的成效。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

劉國永等.2014.預(yù)算績效管理探索與思考叢書[M].鎮(zhèn)江：江蘇大學(xué)出版社。

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）