一張匯款單挖出的“小金庫”

●呂勇剛

一張匯款單挖出的“小金庫”

●呂勇剛

“小金庫”問題由來已久，雖然歷經(jīng)多年各種不同形式的專項(xiàng)查處，財(cái)政部門也針對(duì)“小金庫”常見來源采取了一系列制度性防范措施，但仍有單位頂風(fēng)違紀(jì)，采取各種隱蔽措施設(shè)立“小金庫”。本文就工作中發(fā)現(xiàn)的一起“小金庫”問題進(jìn)行了案例分析，一是為財(cái)政監(jiān)督檢查工作提供借鑒；二是對(duì)“小金庫”問題發(fā)生進(jìn)行分析；三是對(duì)防范“小金庫”及加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管提供參考。

協(xié)會(huì) 小金庫 案例 分析

一、背景資料

2016年5月，檢查組對(duì)某政府職能監(jiān)管部門A局進(jìn)行年度會(huì)計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)督檢查。檢查過程中，在向單位出納調(diào)取開戶許可資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，該單位除零余額賬戶外（基本存款賬戶本級(jí)財(cái)政已清理銷戶），還設(shè)有一個(gè)協(xié)會(huì)賬戶，銀行存款日記賬反映該賬戶年末余額54.7萬元。為此，檢查組要求A局提供協(xié)會(huì)賬簿資料，對(duì)該協(xié)會(huì)進(jìn)行了延伸檢查。該協(xié)會(huì)由A局發(fā)起設(shè)立，由縣市相關(guān)企業(yè)組成，除協(xié)會(huì)正常職能外，還承擔(dān)了A局行業(yè)管理培訓(xùn)任務(wù)，2015年協(xié)會(huì)收入總額17.3萬元，其中：培訓(xùn)收入16.4萬元，會(huì)費(fèi)收入0.9萬元。協(xié)會(huì)支出除培訓(xùn)成本外，主要承擔(dān)A局部分經(jīng)費(fèi)支出。

二、違法事實(shí)

檢查組延伸檢查了A局所屬協(xié)會(huì)賬簿，發(fā)現(xiàn)2014年12月第2號(hào)憑證存在重大疑點(diǎn)：該記賬憑證記錄協(xié)會(huì)取得一筆其他收入174,000元，但記賬憑證所附原始憑證只有一張《xx銀行匯兌來賬憑證》，單據(jù)顯示為趙某個(gè)人卡向協(xié)會(huì)賬戶轉(zhuǎn)款174,000元。檢查組詢問財(cái)務(wù)人員后了解到，趙某為單位原某處處長，現(xiàn)已退休，具體收入來源財(cái)務(wù)人員并不清楚。檢查組分析，該轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)涉嫌公款私存問題，可能是A局“小金庫”。隨后，檢查組向A局主要領(lǐng)導(dǎo)反映此情況，并要求相關(guān)責(zé)任人配合檢查，說清事實(shí)。經(jīng)A局配合檢查，一個(gè)“小金庫”浮出水面。2012年初，A局原主要領(lǐng)導(dǎo)（現(xiàn)已退休）向原工作過的單位聯(lián)系贊助，該單位同意贊助20萬元，但要求A局提供正規(guī)發(fā)票，為此，A局領(lǐng)導(dǎo)又協(xié)調(diào)關(guān)系單位某設(shè)計(jì)院，由該設(shè)計(jì)院以設(shè)計(jì)費(fèi)名義開具發(fā)票并收取款項(xiàng)，再協(xié)調(diào)某民營酒店向設(shè)計(jì)院開具租賃費(fèi)發(fā)票收款，最后，由酒店將稅后余款轉(zhuǎn)入A局干部趙某個(gè)人卡中以備開支。2014年3月，A局原主要領(lǐng)導(dǎo)在退休前向A局領(lǐng)導(dǎo)班子說明了此筆款項(xiàng)情況，并安排趙某將款項(xiàng)余額繳入?yún)f(xié)會(huì)賬戶，2014年6月，趙某將余款17.4萬元匯入?yún)f(xié)會(huì)賬戶，正是檢查組發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)憑證。

根據(jù)中辦、國辦《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中辦發(fā)〔2009〕18號(hào)）中關(guān)于“小金庫”的定義：“小金庫是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金(含有價(jià)證券)及其形成的資產(chǎn)”，A局此款項(xiàng)屬于公款私存,趙某個(gè)人賬戶成為單位“小金庫”。

該“小金庫”存續(xù)期間為2012年9月至2014年6月12日，責(zé)任人為A局原主要領(lǐng)導(dǎo)及干部趙某，資金來源為關(guān)系單位捐贈(zèng)200,000元，存續(xù)期間形成利息收入1,056元，收入合計(jì)201,056元，“小金庫”支出27,056元,其中:支付稅金22,056元,支付A局辦公室裝修費(fèi)5,000元，“小金庫”余額174,000元于2014年6月12日繳入?yún)f(xié)會(huì)賬戶。

三、處理結(jié)果

根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第十七條“單位和個(gè)人違反財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，私存私放財(cái)政資金或者其他公款的，責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，追回私存私放的資金，沒收違法所得。對(duì)單位處3000元以上5萬元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。屬于國家公務(wù)員的，還應(yīng)當(dāng)給予記大過處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級(jí)或者撤職處分”的規(guī)定，參考《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》（財(cái)法〔2013〕1號(hào)）及本級(jí)財(cái)政“《財(cái)政違法行為處罰處分條例》自由裁量權(quán)實(shí)施基準(zhǔn)”相關(guān)條款，A局涉及公款私存金額較大，屬于自由裁量權(quán)實(shí)施基準(zhǔn)中“嚴(yán)重”情形，處罰基準(zhǔn)為責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，追回私存私放的資金，沒收違法所得，對(duì)單位處30000元（不含）以上50000元以下的罰款；對(duì)直接再現(xiàn)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處10000元（不含）以上20000元以下的罰款。檢查組按照《行政處罰法》相關(guān)程序，決定沒收“小金庫”資金余額174,000元，對(duì)單位罰款31,000元。因設(shè)立“小金庫”涉及紀(jì)律處分及行政處分的行為，由A局按規(guī)定處理。

四、檢查手段

“小金庫”具有很強(qiáng)的隱蔽性，查處“小金庫”關(guān)鍵要善于發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，本案例提供了一些檢查手段可借鑒。

（一）注意關(guān)注行政單位組織設(shè)立的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)賬戶

隨著國庫單一賬戶體系的建立，財(cái)政對(duì)賬戶審批管理非常嚴(yán)格，行政事業(yè)單位除零余額賬戶外，其他賬戶逐漸被取消，這使得單位設(shè)立“小金庫”越來越困難。而協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)賬戶設(shè)立相對(duì)簡單，利用協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)賬戶隱瞞應(yīng)繳財(cái)政收入或藏匿違規(guī)資金的做法時(shí)有發(fā)生。本案例中，被檢查單位除“小金庫”問題外，協(xié)會(huì)賬戶收支還存在其他諸多問題，筆者雖未列舉，但提醒檢查人員對(duì)行業(yè)主管部門牽頭組織設(shè)立的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)收支應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。

（二）注意關(guān)注單位與個(gè)人之間的大額經(jīng)濟(jì)往來

本案例中A局“小金庫”線索就是單位和個(gè)人之間不正常的資金往來。檢查人員在對(duì)原始憑證檢查時(shí)，要關(guān)注單位和個(gè)人之間大額資金往來，查證其往來性質(zhì)，分析其合理性，并采用詢問方式，多方了解，爭取主動(dòng)，發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡。本案例中趙某個(gè)人賬戶向協(xié)會(huì)賬戶匯款，協(xié)會(huì)會(huì)計(jì)憑證反映為“其他收入”，但原始憑證無任何可以反映收入性質(zhì)的憑證，只有一張匯款單據(jù)。此項(xiàng)匯款金額大而且明顯不屬于單位和個(gè)人發(fā)生的常見業(yè)務(wù)（如歸還借款等），引起檢查人員極大關(guān)注。

（三）注意單位支出與收入的匹配性

A局是全額撥款預(yù)算單位，單位無收費(fèi)項(xiàng)目，但檢查人員在與該單位工作人員談話時(shí)了解到，單位按月發(fā)放維穩(wěn)補(bǔ)助(新疆地區(qū)各單位對(duì)維護(hù)穩(wěn)定值班發(fā)放的補(bǔ)貼)，年底也發(fā)放了綜合治理獎(jiǎng)金，但這些資金財(cái)政預(yù)算并未安排。進(jìn)一步檢查單位支出明細(xì)賬，并無此項(xiàng)開支，可以推斷單位必然有其他資金來源。果然，檢查組在檢查單位開戶情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)單位設(shè)立了協(xié)會(huì)賬戶，延伸檢查協(xié)會(huì)賬戶后發(fā)現(xiàn)“小金庫”問題。

五、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

（一）單位原領(lǐng)導(dǎo)對(duì)黨紀(jì)國法缺乏敬畏之心

“小金庫”問題是黨紀(jì)國法明令禁止的行為，2009年至2011年，中紀(jì)委牽頭監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署對(duì)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、國有企業(yè)進(jìn)行了連續(xù)三年的“小金庫”專項(xiàng)治理，各單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)設(shè)立“小金庫”的后果是非常清楚的，但本案例卻表明仍有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部唯我獨(dú)尊、無視黨紀(jì)國法，為單位及個(gè)人利益頂風(fēng)違法違紀(jì)。

（二）財(cái)政管理存在監(jiān)管死角

本案例中A局“小金庫”余額轉(zhuǎn)入?yún)f(xié)會(huì)賬戶，A局部分經(jīng)費(fèi)在協(xié)會(huì)開支，該單位協(xié)會(huì)賬戶客觀上成為A局“小金庫”。由于協(xié)會(huì)由民政部門審批，其收支不納入財(cái)政管理，成為監(jiān)管死角。

（三）內(nèi)部監(jiān)督不力

單位內(nèi)部尚未建立有效的“三重一大”事項(xiàng)的決策機(jī)制。A局發(fā)生的“小金庫”案例，充分說明該單位內(nèi)部監(jiān)督失控。在近年來的財(cái)政監(jiān)督檢查工作中，很多單位仍然存在主要領(lǐng)導(dǎo)說了算、內(nèi)部監(jiān)督乏力的情況。A局就發(fā)生了因原會(huì)計(jì)敢于監(jiān)督而被更換、造成2015年賬務(wù)核算混亂的局面。

（四）對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)監(jiān)管需進(jìn)一步加強(qiáng)

中辦國辦《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕16號(hào)），其中就有副縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)每年向組織報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定。本案例中趙某退休前為副縣級(jí)，屬于財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍，但其從民營賓館轉(zhuǎn)入個(gè)人卡近20萬元，而且此項(xiàng)“小金庫”存款存續(xù)期兩年多，并未引起相關(guān)監(jiān)管部門關(guān)注。

六、啟示和建議

（一）建立“小金庫”舉報(bào)長效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

單位設(shè)“小金庫”必然非常隱蔽，從財(cái)務(wù)檢查角度來看，難以查實(shí)。2009年全國“小金庫”專項(xiàng)治理期間，中紀(jì)委、財(cái)政部、審計(jì)署等部門曾出臺(tái)“小金庫”舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，該辦法的出臺(tái)對(duì)財(cái)政監(jiān)督起到了推波助瀾的作用，但此辦法只在當(dāng)年專項(xiàng)治理期間有效。為充分調(diào)動(dòng)群眾參與監(jiān)督的積極性，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，建立“小金庫”舉報(bào)長效獎(jiǎng)勵(lì)制度非常必要。

（二）嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制

加大對(duì)單位設(shè)立“小金庫”問題的處理處罰力度。對(duì)單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)要按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》相關(guān)條款進(jìn)行紀(jì)律處分，對(duì)單位行政領(lǐng)導(dǎo)要按照《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》（2009年11月監(jiān)察部、人社部、財(cái)政部、審計(jì)署令第19號(hào)）的規(guī)定進(jìn)行政紀(jì)處分，落實(shí)對(duì)責(zé)任人黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任追究。

（三）完善單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制

財(cái)政部門要引導(dǎo)各部門單位落實(shí)《會(huì)計(jì)法》第二十七條第二款關(guān)于建立、健全單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度的規(guī)定，積極推進(jìn)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》建設(shè)，結(jié)合單位情況，建立健全“三重一大”決策機(jī)制，完善單位內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，防范“小金庫”問題發(fā)生。

（四）進(jìn)一步清理單位協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)賬戶

目前，隨著國庫集中支付改革的推進(jìn)，許多地方已建立預(yù)算單位單一賬戶體系，即預(yù)算單位只保留零余額賬戶，基本戶全部撤銷。但一些單位向民政部門申請(qǐng)?jiān)O(shè)立協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)，通過設(shè)立協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)賬戶規(guī)避財(cái)政監(jiān)管，甚至有些協(xié)會(huì)得到變相收費(fèi)授權(quán)，成為單位收支的“小金庫”。為此，必須聯(lián)合民政部門加大對(duì)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)賬戶的清理力度。

（五）進(jìn)一步加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)復(fù)核力度

目前由于單位賬戶開立管理非常嚴(yán)格，“小金庫”藏身之處只能利用協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)賬戶或者個(gè)人卡，對(duì)個(gè)人卡特別是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人卡，應(yīng)當(dāng)在財(cái)產(chǎn)申報(bào)后加大復(fù)核力度，提高復(fù)核面，杜絕單位“小金庫”滋生。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)伊犁州財(cái)政監(jiān)督檢查局）

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6.中央紀(jì)律檢查委員會(huì).設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》若干問題的解釋[Z].2009-07-24。